中心研究|关于美国实体清单制裁事件有关情况的梳理
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2020年8月17日，美国商务部工业和安全局（Bureau of Industry and Security，以下简称BIS）宣布，对华为及其被列入实体清单的关联机构采取进一步的限制措施，同时认定38个实体为华为的关联机构，并将该38个实体纳入出口管制实体清单（Entity List，以下简称“清单”）[1]，引起国内外广泛关注。自2019年5月将华为纳入实体清单后，美国商务部先后多次把中国企业和机构纳入实体清单。截至今年8月18日，被列入美国实体清单的中国企业和机构多达411家，严重损害了中国企业的全球供应链体系。本文对2019年以来美国将中国企业和机构列入实体清单制裁的情况进行简要梳理和分析。
2019年5月16日，美国总统特朗普签署行政命令，宣布美国进入“紧急状态”，在此状态下，美国企业被要求不能使用“对国家安全利益构成威胁的企业”所生产的电信设备。行政命令援用《国际紧急状态经济权力法》（International Emergency Economics Power Act），该法赋予美国总统管理商业活动的权力。虽然行政命令并未公开点名任何企业，但各种证据显示其针对对象为华为、中兴等中国主要电信企业。随后，BIS宣布已将华为及70家关联企业列入实体清单，并表示若未经批准，华为将无法向美国企业购买电子元器件。美国商务部部长罗斯(Wilbur Ross)在声明中表示，美国总统特朗普支持该决定，并声称此举将“防止外国实体以可能损害美国国家安全或外交政策利益的方式使用美国技术”。[2]
2019年10月7日，BIS再次将28个中国实体列入实体清单，其中包含海康威视、科大讯飞、大华科技等8个企业，19个公安机关及1个警察学院。BIS指出，海康威视、大华科技等企业先前的出口、转出口、境内转移行为引起了美国的不安，故被列入清单，而公安机关与警察学院则是由于人权问题被列入清单。
2020年5月23日，BIS再次宣布分两批将33家中国实体列入清单。新增名单包括奇虎360、云从科技、云天励飞、达闼科技等科技企业，哈尔滨工业大学、北京计算机科学研究中心等高校和研究机构等。6月3日，BIS在两份决定中逐一说明了各个实体被列入清单中的理由、列入后的许可要求和审查政策等。6月5日，该决定公布于《联邦纪事》（Federal Register）而生效。
对于第一批9个实体，最终用户审查委员会（End-User Review Committee，以下简称ERC）以人权问题为由认定其从事或促成了违背美国外交政策利益的活动。[3]对于第二批24个实体，ERC认为云从科技等6个实体有可能将商品和技术用于本国军事用途，北京计算机科学研究中心等10个实体因与中国工程物理研究院存在关联而可能从事相关的核武器研究。此外，哈尔滨工程大学、哈尔滨工程大学等其余9个实体因企图获取美国技术并提供给军方，或从事导弹与无人机开发等理由被列入实体清单。[4]
2020年7月21日，BIS又以人权为借口宣布将11个中国实体列入清单，并以一贯的论调指控其违反了美国的外交政策利益。[5]
2020年8月17日，BIS再次收紧对华为的出口管制，阻止华为及其被列入实体清单的关联机构取得利用美国技术生产或开发的产品。此外，BIS将华为在中国、英国、法国、德国等21个国家或地区的38个关联企业列入实体清单。其给出的理由是，华为及其关联机构试图获取由美国技术开发或生产的先进半导体以服务于国家政治目的，华为正通过第三方实体以破坏美国国家安全和外交政策利益的方式利用美国技术。[6]
美国出口管制实体清单制度肇始于1997年，是美国《出口管制条例》（Export Administration Regulations，以下简称EAR）中规定的管控交易实体的制度，管辖机构即美国商务部下属的工业与安全局（BIS）。当企业或机构的行为被相关机构认定为严重违反美国国家安全或外交政策利益时，便可能会被列入实体清单。[7]中国工程物理研究院是被BIS列入实体清单的第一个中国实体。[8]截止今年8月18日，已经有411个中国实体被列入清单。
从被管制的产品上来看，EAR管制的物项范围十分广泛，内容包括：所有处于美国领土之内的产品（包括在美国对外贸易区或从一个外国国家运送到另一个外国国家而途径美国的产品），原产地为美国的产品，在国外制造但其主要组成部分的原产地为美国的产品，在国外生产但捆绑了产于美国的软件的产品，在国外生产、发明的但含有美国智力成果的软件或技术，直接利用美国发明的技术或软件在国外制造的产品，利用美国发明的技术或软件直接生产出来的产品。[9]
从被管制的行为上来看，EAR规定了三种行为：出口、转出口和境内转让。出口是指以任何方式将产品实际转移到美国境外，以及将技术或源代码“释放”或以其他方式转让给在美国境内的外国人。转出口是指以任何方式将产品从第三国实际转移到另一个第三国，以及在第三国境内将技术或源代码“释放”或以其他方式转让给另一个第三国的人员。而境内转让则是指在第三国境内改变产品的最终用途或最终用户。[10]
当一个企业或机构被列入实体清单后，如果其他企业需要与之进行涉及EAR所管辖产品的交易，需要向BIS申请许可证。EAR对于被列入实体清单实体的出口、再出口和境内转让均规定了许可证要求。大多数清单内实体在申请许可证时适用“推定拒绝”（presumption of denial）政策，在少数情况下，实体被规定适用“个案审查”（case-by-case review）等其他制度。[11]因此，一旦某实体被列入实体清单，将很难取得EAR管辖的产品。
需要注意的是，虽然被列入实体清单并不意味着禁止一切正常的商业合作，但出口证申请受限与禁止出口之间仅一线之隔，被列入实体清单足以使企业在供应链方面受到极大的限制，也会导致其他企业在开展审查、申请许可方面所需付出的合规成本大大提升。
据统计，美国实体清单中有超过一千家企业和机构，涉及七十多个国家和地区。自中国工程物理研究院被纳入实体清单以来，美国商务部先后多次把411家中国企业和机构纳入实体清单，其中大陆地区235家，香港93家，台湾8家，以及海外中国企业75家（该75家公司为华为公司的海外子公司，这些公司被划分到了其他国家地区当中）。截至目前，中国是被美国纳入实体清单实体数量最多的国家。[12]
从被美国纳入实体清单企业和机构的类型来看，所涉行业主要包含三大方面，即：新兴技术、国防军工和科研机构。在新兴技术行业方面，清单中企业集中在通信、半导体、安防、人工智能等行业，除华为外，清单中还有海康威视、商汤科技等安防和人工智能等企业。在国防军工产业方面，清单中实体以哈尔滨工业大学、哈尔滨工程大学等高校和航天科技集团为主。在科研机构方面，清单中主要是信息技术、核电等领域研究能力较强的高校和科研机构，如电子科技大学、国防科技大学、西北核技术科学研究所等。从具体领域分布来看，TMT行业企业数量最多，共有92家，航空航天、贸易企业分别有18家和17家，研究院所有23家，个人、公安机关、高校分别有20家、19家和9家。[13]
美国实体清单主要针对的是美国认为涉及美国国家安全或外交政策利益的企业和机构。近期，中国科技类企业被频繁纳入实体清单，体现了特朗普政府对中国科技领域的持续打压。有专家分析指出，特朗普政府的核心政治意图是尽量延缓或者打断中国的科技换代和“从量变到质变”的经济转型。因涉及地缘政治问题，特朗普政府不希望中国在全球化进程中科技含量高的经济构成部分占据优势地位。[14]毫无疑问，特朗普政府的制裁行为不仅损害了中国企业，还损害了美国企业。微软、亚马逊、谷歌等美国高科技公司在同中国等国家的贸易中获利颇丰，美国政府的限制措施同样让这些企业遭受了巨大的经济损失。
根据目前资料分析，未来美国对华经济制裁局势恐将更加严峻。尤其在特朗普政府宣布实施净网行动[15]、要求任何美国人或任何美国企业在行政令发布45天后（即9月20日）禁止与TikTok及其母公司ByteDance[16]以及微信[17]进行交易、要求ByteDance在90日内剥离TikTok在美业务[18]等行政令推动下，包括美国高科技企业在内的跨国公司可能会被迫减少同中国科技企业的合作。
[1]https://www.voachinese.com/a/us-tightens-restrictions-on-huawei-20200817/5543524.html
[2]https://www.newsweek.com/china-commerce-department-trade-1506106
[3]联邦纪事6月5日公告：https://www.federalregister.gov/documents/2020/06/05/2020-10868/addition-of-certain-entities-to-the-entity-list-revision-of-existing-entries-on-the-entity-list
[4]https://www.federalregister.gov/documents/2020/06/05/2020-10869/addition-of-entities-to-the-entity-list-revision-of-certain-entries-on-the-entity-list
[5]联邦纪事7月22日公告：https://www.federalregister.gov/documents/2020/07/22/2020-15827/addition-of-certain-entities-to-the-entity-list-revision-of-existing-entries-on-the-entity-list
[6]https://www.commerce.gov/news/press-releases/2020/08/commerce-department-further-restricts-huawei-access-us-technology-and
[7]https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2382-part-734-scope-of-the-export-administration-regulations-1/file
[8]https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2347-744-supp-4-6/file
[9]https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2382-part-734-scope-of-the-export-administration-regulations-1/file
[10]https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2382-part-734-scope-of-the-export-administration-regulations-1/file
[11]https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2326-supplement-no-4-to-part-744-entity-list-4/file
[12]本数据基于国金证券中美经贸系列报告（一）的统计数据基础上进行统计得出。中美经贸系列报告（一）链接：http://pdf.dfcfw.com/pdf/H3_AP202005281380348441_1.pdf
[13]同上。
[14]https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7560979
[15]https://www.state.gov/the-clean-network/
[16]https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-addressing-threat-posed-tiktok/
[17]https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-addressing-threat-posed-wechat/
[18]https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/order-regarding-acquisition-musical-ly-bytedance-ltd/
作者简介：袁纪辉，中国信息通信研究院互联网法律研究中心助理研究员
章晓涵，中国信息通信研究院互联网法律研究中心实习生