中心研究|未成年网络保护 | 《未成年人保护法》修订：十大制度亮点推动未成年人网络保护进入新阶段
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【关键词】 中国 未成年人网络保护
2020年10月17日，十三届全国人大常委会第二十二次会议表决通过修订后的《未成年人保护法》，增设“网络保护”专章，对近年来社会各界高度关注的未成年人网络保护问题作出专门规定，并将于2021年6月1日正式施行。此次法律修订立足当前未成年人网络保护实际，顺应数字时代互联网发展趋势和规律，为我国未成年人网络保护工作提供了坚实的法律保障，也推动未成年人网络保护法治建设进入新的发展阶段。
一、良法善治，加强未成年人网络保护是社会发展的时代命题
近年来，随着互联网技术的快速发展应用和移动智能终端设备的广泛普及，未成年人网民队伍不断扩大，逐渐成为网络用户的主力军，网络空间已经成为未成年人保护的新领域。根据中国互联网络信息中心的统计，2019年我国未成年网民规模为1.75亿，未成年人互联网普及率达到93.1%，远高于同期全国人口互联网普及率（67.0%）。互联网的快速发展给未成年人学习和生活提供了无限可能性，但与此同时，未成年人在网络空间的正常活动还没有得到充分的保护，其面临的网络环境更加严峻复杂，超过四分之三的未成年网民拥有属于自己的上网设备，46%的未成年网民曾在上网过程中遭遇暴力血腥、淫秽色情等各类违法不良内容。未成年人的身心发育尚未成熟，生理和心理特征较为特殊，很容易受到外界的影响，加强未成年人网络保护刻不容缓，已经成为经济社会发展的时代命题。
小智治事、中智治人、大智立法，十九大报告指出要以良法促进发展、保障善治。在我国互联网产业高速发展的同时，国家高度重视未成年人网络保护工作，依法加强网络空间治理，逐步完善相关法律法规，对未成年人网络专门保护也提上了立法日程。2016年11月通过的《网络安全法》中增加了关于未成年人网络保护的专门规定，2017年1月原国务院法制办公室就《未成年人网络保护条例（送审稿）》公开征求意见，拉开了我国未成年人网络保护专门立法的序幕。2018年9月，《未成年人保护法（修改）》被列入十三届全国人大常委会立法规划，并正式启动修订工作；2019年10月《未成年人保护法（修订草案）》首次审议并向社会公开征求意见，新增加的“网络保护”专章引起社会各届广泛关注；2020年10月17日，全国人大常委会表决通过修订后的《未成年人保护法》。
二、守正创新，“网络保护”专章的三大立法特色和十项制度亮点
《未成年人保护法》修订历经三次审议、两次公开征求意见，设立了多项未成年人网络保护管理制度，回应了我国未成年人网络保护的现实需要，体现了科学立法、民主立法、依法立法的基本要求。其中，“网络保护”专章作为本次法律修订的最大创新呈现出三大立法特色和十项制度亮点。
（一）网络保护体现三大立法特色
一是坚持问题导向。此次法律修订立足于当前未成年人保护存在的薄弱环节和迫切需求，聚焦我国未成年人网络保护工作亟需解决的现实问题，尤其是对网络信息内容管理、未成年人个人信息保护、网络欺凌以及未成年人网络沉迷等突出问题做出了全面规范，并增加了相应的法律制度设计。例如，近年来未成年人沉迷网络游戏、直播、音视频等不能自拔造成悲剧的事件时有发生，对此法律明确规定，网络产品和服务提供者不得向未成年人提供诱导其沉迷的产品和服务，并要求网络游戏、网络直播等网络服务提供者应当针对未成年人使用其服务设置相应的时间管理等功能。
二是加强综合治理。未成年人的网络保护工作关系重大、情况多变复杂、涉及人数众多，是一项非常艰巨的系统工程，需要由全社会共同来承担，是国家、社会、学校、家庭的共同责任，都应从不同的角度发挥各自重要作用。同时，未成年人网络保护也是一项长期性工作，在推进未成年人网络保护的过程中，行政管理并不是唯一的手段，教育、引导等手段的辅助性作用也十分重要。因此，“网络保护”专章更加强调未成年人网络保护工作中的综合治理模式，不仅规定了国家、社会、学校和家庭等各方主体在未成年人网络保护中的作用，还明确了统筹协调的管理机制；不仅规定了强制性的行政手段，也规定了教育、引导等非强制性手段。
三是创新继承并重。通过对“网络保护”专章各条款的梳理分析可以发现，内容中既有新设立的制度，也有对现行管理制度的强化。具体表现在：对于存在立法空白的，创造性地设计了相关法律制度，例如针对可能影响未成年人身心健康信息的提示制度、建立统一的网络游戏电子身份认证系统等；对于已有规定但立法层级较低的，通过《未成年人保护法》提高效力，例如将部门规章《儿童个人信息网络保护规定》中收集、使用、处理未成年人个人信息的有关规定上升为法律；对于实践中已有成熟做法或成熟管理制度的，沿用现行制度并通过法律形式予以固定下来，例如关于网络游戏服务提供者不得在每日22时至次日8时向未成年人提供网络游戏服务的规定。通过这样的处理方式，既能填补空白、完善管理，同时也尊重了现行管理制度。
（二）网络保护突出十大制度亮点
《未成年人保护法》“网络保护”专章共计十七条，此外总则、社会保护、司法保护章节中也有相关条款，涵盖了未成年人网络保护的诸多方面，总结来看主要包括以下十大制度。
一是完善了未成年人网络保护监管体制。监管体制是法律实施和执行的重要保障，也是未成年人网络保护的关键环节。此次修订明确要求网信部门及其他有关部门应当加强对未成年人网络保护工作的监督检查，并规定了公安、新闻出版、教育、卫生健康、文化和旅游、电影、广播电视等部门在未成年人沉迷网络干预、网络信息内容管理等方面的具体职责。
二是依法保护未成年人网络权益和上网安全。随着互联网的发展和普及，上网已成为一种关系到未成年人生存和发展的重要利益，上网权等权益也被认为是未成年人发展权的重要组成部分。《未成年人保护法》在加强未成年人网络保护的同时也明确提出保障未成年人在网络空间的合法权益，以引导各方形成对互联网问题的理性态度，并规定国家鼓励和支持有利于未成年人健康成长的网络内容的创作与传播。与此同时，法律还强调要确保未成年人上网安全，要求有关部门依法惩处利用网络从事危害未成年人身心健康的活动，为未成年人提供安全、健康的网络环境。
三是明确规定未成年人网络素养培育和提升。网络空间复杂多变，未成年人道德体验不足、缺乏选择和自控能力、辨别能力较弱，培育未成年人网络素养、提高其安全合理使用网络的意识和能力具有非常重要的意义。《未成年人保护法》首次提出了“网络素养”的概念，明确规定国家、社会、学校和家庭应当加强未成年人网络素养宣传教育，培养和提高未成年人的网络素养，增强未成年人科学文明安全合理使用网络的意识和能力。除培养未成年人自身网络素养外，全面提升监护人和学校等主体的网络素养水平也十分重要。《未成年人保护法》作出了相应规定，要求学校应当合理使用网络开展教学活动，未成年人的父母或者其他监护人应当提高网络素养，规范自身使用网络的行为，加强对未成年人使用网络行为的引导和监督。
四是高度重视未成年人沉迷网络预防和干预。沉迷网络不仅干扰未成年人正常的学习生活，严重的话还有可能影响其身心健康，甚至诱发青少年犯罪，“网络保护”专章对未成年人沉迷网络的预防和干预作了重点规定。首先，规定了政府有关部门干预未成年人沉迷网络的共管机制，要求新闻出版、教育、卫生健康、文化和旅游、网信等部门应当定期开展预防未成年人沉迷网络的宣传教育，监督网络产品和服务提供者履行预防未成年人沉迷网络的义务。其次，明确了学校预防沉迷网络的职责，学校发现未成年学生沉迷网络的，应当及时告知其父母或者其他监护人，共同对未成年学生进行教育和引导，帮助其恢复正常的学习生活。再次，强化了监护人的监护责任，由家长做好自我表率，要求未成年人的父母或者其他监护人提高网络素养，规范自身使用网络的行为，加强对未成年人使用网络行为的引导和监督。最后，规定了网络产品和服务提供者预防未成年人沉迷网络的义务，并明确规定任何组织或者个人不得以侵害未成年人身心健康的方式对未成年人沉迷网络进行干预。
五是创设可能影响未成年人身心健康信息提示管理制度。长期以来，我国对网络信息内容的划分标准主要是“违法性”，根据其违法性，分成合法信息与违法信息。对于违法信息，在现有诸多法律法规中已经做了明确规定，在实践中也比较好判断，依照相关立法处置即可。但是在违法信息之外还存在大量不适宜未成人接触的信息内容，虽然没有达到违法的程度，但是存在一定的危害性，特别是对未成年人身心健康有很大影响，因此也需要对这类信息进行管控。《未成年人保护法》创造性地提出了“可能影响未成年人身心健康的信息”的概念，并规定了相应的提示制度。一方面，任何组织或者个人出版、发布、传播的网络信息包含可能影响未成年人身心健康内容的，应当以显著方式作出提示；另一方面，网络服务提供者发现用户发布、传播可能影响未成年人身心健康的信息且未作显著提示的，应当作出提示或者通知用户予以提示，未作出提示的，不得传输相关信息。
六是要求预装上网保护软件并作出选择性规定。保护未成年人免受网上有害信息影响是各国的普遍共识，很多国家和地区都不同程度地通过技术手段对未成年人接触的网络内容进行过滤，并鼓励企业加强对未成年人上网保护软件等技术手段的研发和应用。在综合考虑我国具体国情、借鉴国外经验的基础上，《未成年人保护法》也首次在法律层面对预装未成年人上网保护软件作出了规定，要求学校、社区、图书馆、文化馆、青少年宫等场所为未成年人提供的互联网上网服务设施，应当安装未成年人网络保护软件或者采取其他安全保护技术措施。同时明确了智能终端产品的制造者、销售者应当安装未成年人网络保护软件，或者以显著方式告知用户安装渠道和方法的选择性规定。
七是进一步强化未成年人个人信息保护。未成年人作为参与网络空间活动的弱势主体，对其个人信息进行特殊保护是目前世界各国的通行做法。《未成年人保护法》在我国现有《网络安全法》《儿童个人信息网络保护规定》基础上，进一步强化了对未成年人个人信息保护的规定。一方面，完善了处理环节的要求，规定处理不满十四周岁未成年人个人信息的，应当征得未成年人的父母或者其他监护人同意；另一方面，强化了未成年人个人信息的删除权，规定未成年人、父母或者其他监护人要求信息处理者更正、删除未成年人个人信息的，信息处理者应当及时采取措施予以更正、删除。与此同时，结合民法典人格权编有关规定，还规定网络服务提供者发现未成年人通过网络发布私密信息的，应当及时提示并采取必要的保护措施。
八是对未成年人易于沉迷的内容进行重点监管。随着互联网新技术新业态的快速发展，未成年人在网络空间中接触的产品和服务越来越丰富，其中不乏导致其沉迷的内容，立法对此高度关注并做了相应监管要求。首先，明确要求网络游戏、网络直播、网络音视频、网络社交等服务提供者应当设置相应的时间管理、权限管理、消费管理等功能，以便监护人行使监护职责干预未成年人沉迷网络。其次，对于网络游戏进行重点监管，规定了未成年人注册和使用网络游戏实名验证要求，要求网络游戏服务提供者应当按照国家有关规定和标准，对游戏产品进行分类，作出适龄提示，并禁止在每日22时至次日8时向未成年人提供网络游戏服务。最后，对网络直播乱象进行了规范管理，规定不得为未满十六周岁的未成年人提供网络直播发布者账号注册服务；为年满十六周岁的未成年人提供网络直播发布者账号注册服务时，应当进行身份认证并征得其父母或者其他监护人同意。
九是针对网络欺凌问题作出专门规定。当前，欺凌行为正在从线下向线上延伸，网络欺凌逐渐成为伤害未成年人身心健康的主要网络暴力之一。在要求学校建立学生欺凌防控工作制度的基础上，《未成年人保护法》进一步对网络欺凌作了专门规制。第七十七条明确强调，任何组织或者个人不得通过网络以文字、图片、音视频等形式，对未成年人实施侮辱、诽谤、威胁或者恶意损害形象等网络欺凌行为。与此同时，法律还授权未成年人及其父母或者其他监护人有权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽、断开链接等措施，网络服务提供者接到通知后，应当及时采取必要的措施制止网络欺凌行为，防止信息扩散。
十是建立未成年人网络保护投诉举报机制。投诉和举报是推动解决未成年人网络保护具体问题的重要途径。对此，《未成年人保护法》明确要求网络产品和服务提供者应当建立便捷、合理、有效的投诉和举报渠道，公开投诉、举报方式等信息，及时受理并处理涉及未成年人的投诉、举报。此外，任何组织或者个人发现网络产品、服务含有危害未成年人身心健康的信息，也有权向网络产品和服务提供者或者网信、公安等部门投诉、举报。
三、顺势而为，构建完善未成年人网络保护法律体系
《未成年人保护法》的修订为数字时代未成年人保护尤其是网络保护工作确立了基本原则和主要制度，夯实了依法保护的基础，推动未成年人网络保护法治建设走向一个新的阶段。未成年人网络保护是一项长期性、系统性工作，《未成年人保护法》的修订只是一个新的起点，还有很多具体的制度需要进一步细化完善，例如关于可能影响未成年人身心健康网络信息的种类、范围和判断标准，还需要网信部门会同有关部门来具体确定。
随着人工智能、5G网络、区块链等新一代信息通信技术的快速发展和广泛应用，在推动经济发展、优化社会生活的同时，也将给未成年人网络保护工作带来新的影响和挑战，需要立法及时予以回应。2020年7月，国务院办公厅印发《国务院2020年立法工作计划》，再次将社会各界广泛呼吁的《未成年人网络保护条例》列入计划，也为后续立法工作进行了部署。下一步，未成年人网络保护工作应该坚持统筹协调，更加注重技术化、法治化、体系化，以本次立法修订为契机，顺应新兴技术发展趋势和经济社会发展需要，推动建立完善以《网络安全法》《未成年人保护法》为引领，以《未成年人网络保护条例》为主干，以《儿童个人信息网络保护规定》等规定为补充的中国未成年人网络保护法律体系，进一步细化完善各项具体管理制度，持续提升未成年人网络保护水平。
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