域外观察| 数字市场秩序 | 欧盟公布《数字服务法案》和《数字市场法案》，单一数字市场促进举措大力推进
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【关键词】 欧盟 数字市场秩序
2020年12月15日，欧盟委员会公布了《数字服务法案》和《数字市场法案》，为所有数字服务(包括社交媒体、在线市场和其他在欧盟运营的在线平台)制定了一套全面的新规则。《数字服务法案》和《数字市场法案》是欧盟委员会打造欧洲数字十年雄心壮志的核心举措。下一步，欧洲议会和成员国将在普通立法程序中讨论这两个法案。如果获得通过，两部法案的最终文本将直接适用于整个欧盟。
《数字服务法案》
《数字服务法案》旨在对《电子商务指令》做出修订完善。与20年前《电子商务指令》生效实施时相比，今天的数字服务领域已经有了显著的变化。网络中介已经成为数字化转型的重要参与者，特别是在线平台为消费者和产业创新均创造了巨大的利益，促进了欧盟内外的跨境贸易，为多方欧洲企业和贸易商均提供了新的机会。但与此同时，一些用于信息共享和在线交易的大平台已经作为准公共空间出现，被用作传播非法内容、销售非法商品或服务的工具。这些问题的存在已经形成了系统性风险，对使用者的权利、信息流动和公众参与构成特别危害。
《数字服务法案》的适用范围非常广泛。其中包括：提供网络基础结构的中介服务提供商，如Internet访问提供商，域名注册商；托管服务提供商，例如云和网络托管服务提供商；将卖家和消费者聚集在一起的在线平台，例如在线市场，应用程序商店，协作经济平台和社交媒体平台；在传播非法内容和社会危害方面具有特殊的风险的大型在线平台。所有在单一市场中提供服务的在线中介，无论它们是在欧盟内还是在国外建立，都必须遵守新规定。微型和小型公司将承担与其能力和规模相称的义务。（具体义务承担附后）
新的立法将以欧洲基本价值观（包括尊重人权、自由、民主、平等和法治）为基础，重新平衡用户、在线平台和监管机构之间的权利和职责。根据《数字服务法案》，欧盟对所有连接消费者与商品、服务或内容的数字服务均施加强制性义务，其中包括设立更快速删除非法内容的制度和对用户在线基本权利提供更全面保护。具体来说，《数字服务法案》将引入一系列新的、协调一致的义务，且会将这些义务根据所提供的服务的规模和影响进行详细分级。具体义务内容包括：网上非法商品、服务或内容的删除规则，及平台错误删除用户内容的保障措施；大型平台为防止其系统被滥用，具有基于风险采取相关行动的义务；制定广泛的透明度措施，包括针对在线广告和向用户推荐内容的算法；审查平台运作方式的新权力，包括支持和促进研究人员访问平台关键数据；保障用户可溯源的措施，为追查非法商品或服务提供便利；明确公共机构之间的创新合作机制，确保整个单一市场有效运行。《数字服务法案》规定的这些内容有利于显著改善删除非法内容和有效保护用户在线基本权利（包括言论自由）的机制。
《数字服务法案》为大平台设立了专门的监督体系。根据《数字服务法案》，覆盖欧盟10%以上人口(4500万用户)的平台在本质上被认为是能够产生系统性问题和风险的平台，不仅要遵守控制自身风险的具体义务，还要遵守新的问责制框架。整个新的问责制框架将由一个国家数字服务协调员组成的委员会构成，在监督大型平台方面拥有特别权力，包括直接制裁权。
附表：不同中介应承担的不同义务面面观
《数字市场法案》
《数字市场法案》解决了由作为单一数字市场“守门人”的大型平台行为所产生的一些负面后果。这些平台对内部市场具有重大影响，是中小企业接触消费者的重要门户，并且可以预见，这些平台在未来很长一段时间内可能将具有一种稳固而持久的市场地位。这种地位将赋予这些平台作为私人规则制定者的权力，并在企业和消费者之间产生巨大的影响。在某些情况下，这些平台还可能会控制整个在线生态系统。因此，当这些具有重要影响力的“守门人”从事不公平的商业行为时（如不公平的使用这些平台上运营的企业所拥有的数据，或用户被锁定在某一个特定服务之上且切换到另一种服务选择有限等情况），就可能阻止或减慢其商业用户和竞争对手向消费者提供具有价值的创新型服务。
《数字市场法案》明确了重点监管对象“守门人”的判断标准。“守门人”指的是最容易出现不公平行为的核心平台服务的主要提供商，如搜索引擎、社交网络或者在线中介服务。同时，《数字市场法案》建立了一套认定和识别“守门人”的客观判断标准，以达到将大型在线平台纳入“守门人”资格的目的，从而可以很好地针对大型在线平台明确要解决的问题。如果一个企业具有以下特征之一，就符合“守门人”的定义：具有强大的经济地位，对内部市场有重大影响，并在多个欧盟国家活跃；具有强大的中介地位，将大量的用户群链接到大量的企业；在市场上拥有（或将要拥有）牢固和持久的地位，随着时间的推移这种地位也将保持稳定。
《数字市场法案》明确了市场公平竞争的一系列举措。《数字市场法案》的制定建立在欧盟对在线平台经济行为的长久观察和欧委会通过竞争执法处理在线市场的广泛经验的基础之上。《数字市场法案》制定了统一的规则，定义和禁止了“守门人”的不公平市场行为，并提供了一个基于市场调查的执法机制。具体来说，主要内容包括：一是禁止一些明显不公平的做法，例如禁止阻止用户卸载任何预先安装的软件或应用程序；二是要求“守门人”主动采取某些具有针对性的措施，例如允许第三方的软件与其自身服务能够共同正常运作和互操作的举措；三是为确保新规则的有效性，对不遵守规定的主体实施严厉制裁，包括可能会处以最高达全球营业额10%的罚款，对于经常性的违法者，也可能包括采取结构性措施的制裁，如在缺乏同样有效替代性措施的情况下，可能会扩大到剥离某些业务；四是赋予欧盟委员会进行有针对性的市场调查的权力，以评估是否需要在新规则中增加更多义务，确保符合数字市场快速发展需要。
分析
《数字服务法案》和《数字市场法案》将更加有利于保护欧盟用户的权利和中小企业的发展。这两部立法主要针对在线平台，尤其是大型平台设立了新的规则，新规则将更好地保护消费者及其在网上的基本权利，并将促进创新、产业增长和竞争力提高，为用户提供新的、更好的、可靠的在线服务和带来更公平、更开放的数字市场。新规则还将禁止已成为或预计将成为单一市场“守门人”的在线平台强加不公平的市场条件，同时支持小型平台、中小型企业和初创企业扩大规模。
两部立法的公布彰显了欧盟以个人数据保护为基础，对内以数据流通为驱动、对外以应对大型科技平台为保障的数字经济法律体系。首先，确立了个人数据保护的基本人权制度。《通用数据保护条例》GDPR在2018年5月生效实施之后，将个人数据保护权利作为基本人权予以强化保护，确立了关于个人数据保护的权利、职责和义务基本制度，其相关要求成为欧盟在构建整体法律制度时必须遵守的总体原则。其次，对内促进数据在欧盟内部的流通共享。继GDPR生效实施之后随即通过的《非个人数据自由流动条例》明确提出要促进非个人数据在欧盟境内自由流动， 2020年11月，欧委会发布的《数据治理法案》也通过鼓励和规范的方式更进一步明确了促进欧盟境内数据共享流通的多个举措。再次，对外应对大型互联网平台的市场主导地位成为重要保障。《数字服务法案》和《数字市场法案》的出台均将进一步控制大型数字平台的行为，通过制定更加适应在线平台和数字市场的竞争监管政策，一方面增强欧盟传统企业和行业的竞争力，另一方面缓解大型在线平台及其用户之间的权力不平衡状态，消除平台涉嫌垄断的趋势。
是否有利于实现欧盟单一数字市场的建立和数据主权地位的提升还有待实践检验。欧盟在今年2月公布的《数据战略》中明确提出要重振欧盟数据主权、技术主权的地位，上述立法的制定也是为实现这一愿景的重要举措。但欧盟立法体系中也不无问题，如欧盟对于个人数据的保护过严且个人数据的定义和范围非常宽泛，非个人数据的流通是否可以在实践中实现不得而知，又如欧盟此次立法中针对美国大型科技平台强化管制的意图非常明显，下一步如果正式实施，是否会出现大型平台逃离欧盟从而对欧盟数字经济发展造成负面后果等不良效应还有待观察和实践检验。
作者：刘耀华，中国信通院互联网法律研究中心研究员
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