《民法典》时代关于业主委员会纠纷的司法回应｜审判研究
肖颂洋 广东省清远市清城区人民法院
近日，上海中远两湾城业主委员会与中远物业公司物业服务合同纠纷接连霸榜各大主流媒体热榜。［1］业委会“扳倒”前任物业公司不但成为舆论焦点，更进一步促进了对于业主委员会法律制度设计的理论反思。
关于业主委员会的法律性质与民事主体定位，理论界存在激烈争议，立法与司法也有着深刻矛盾。在《民法典》时代和既定框架下，如何有效回应业主委员会纠纷的司法需求，究竟是恪守法律文义否定业主委员会的民事主体资格，抑或是适时更新观念承认业主委员会的法律地位？这已成为实务界不得不直面的难题之一。
关于业主委员会（以下简称业委会）的民事法律性质与主体定位，争论激烈，法学界围绕此域之论争，所持结论主要集中在两个方面：一者否定业委会（以下简称业委会）的独立法律地位，或引入“业主团体”之概念以理顺业主大会与业委会之关系，或以诉权与实体权利主体相分离学说为理由，仅赋予业委会诉讼资格。二者则肯定业委会的独立法律地位与诉讼主体资格，论证其为非法人组织，应在立法上明确业委会的民事主体地位。
否定论者方面，陈雯认为业委会“没有独立的财产和经费，没有相应的活动场所，无独立承担民事责任的能力”，［2］故不具有民事主体资格。徐玮认为“业主委员会既不是法人，也不是其他组织，其不具有独立的民事主体资格，仅仅是具有独立民事主体地位的业主团体的执行机构”，［3］并应当引入业主团体这一概念。方金华认为赋予业委会以民事主体地位，无法“确定其外部关系”“理顺其内部关系”，［4］故不能仅以实务运行的原因“便宜从之”。刘保玉、孙超认为“若将业主委员会界定为独立民事主体，势必消解与反噬业主团体的独立地位”，［5］并应尽快确立业主团体之独立法律人格。于凤端从业主团体、业主大会和业委会之间的关系出发，认为“在业主大会主体性质得以明确之后，不宜再并列规定业主委员会的非法人组织地位，而应将其作为业主大会制度的组成部分”。［6］
而在否定者中，也有部分学者认为，“即使业主委员会不具有独立的民事主体资格，其依然可以自己的名义参与诉讼”，［7］此论之基础，为诉权与实体权利主体相分离的理论，即业委会拥有诉权，而真正的实体权利归属者为业主团体（业主）。为此，否定论者所立的论据，是建构于“业主团体——业主大会——业主委员会”的整体结构，立足于业主权利行使与责任最终承担分离以及诉权与实体权利主体相分离的理论。［8］
同样，持肯定论者亦不在少数。刘长森认为，业委会的建立与运行“对促进我国民主制度改革具有积极的社会意义”，［9］因此应规定其民事主体资格。王万柱认为业委会能最大限度代表业主意志与利益，具有“现实的必要性和无比的优越性”，［10］因此在民事实体法和程序法中有其独立的权利义务。张玉认为，业委会从设立条件及特征而言符合“非法人组织”要件，在民事诉讼中也应具有当事人权利与地位。［11］王忠锋认为，确定业委会的民事主体资格“有利于纠纷机制的合理解决，也有利于充分发挥其业主自治功能”。［12］张达军认为应当尽快制定《业主自治管理法》“其中专设“业主委员会”一章，明确业委会非法人组织的性质，赋予民事主体和民事诉讼主体的地位”，［13］吴越也认为“业主委员会符合非法人组织的特征，具备民事诉讼的主体资格，且存在相关司法解释与审判实务作为依据”。［14］
此外，杨立新教授也在其主持的《中华人民共和国民法·总则编（建议稿）》第115条把业委会列举为“其他组织”。上述可知，肯定论者的主要论据集中于业委会的运行基础、现实作用与“非法人组织”要件恰符等。［15］
总之，从2000年左右以来，学界围绕业委会的法律主体地位与诉讼资格争论不已。学者们也在争论中深化认识，不断发展各自观点，如肯定论者随《民法总则》《民法典》的制订施行，而对业委会的性质认识从其他组织、非法人团体演进到非法人组织。否定论者则引入了诉权与实体权利主体相分离理论，在否定业委会民事主体资格的同时赋予其诉讼主体资格等均是具例。上述两种观点互相驳斥，各难成通说，此作用于立法、司法上亦可见于一斑。
2003年，国务院公布《物业管理条例》，业委会首次被写进全国性的行政法规，该条例规定了业委会的产生方式、职责等。至2007年，《物权法》第83条进一步规定了业委会的管理职责，业委会面对诸种侵权行为“有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失”，以第83条的文义解释，似业委会当然具有诉讼权利及诉讼主体资格。
但是，最高人民法院编著的《中华人民共和国物权法条文理解与适用》解释认为，“业主委员会并不拥有自己独立的财产，不能独立承担民事责任，其活动的后果将归于全体业主，民事责任最终由全体业主承担，因而不宜确定业主大会和业主委员会具有民事诉讼主体资格。”［16］
至《民法典》时代，该第83条演变为第286条。［17］两相比较，《民法典》第286条比《物权法》第83条多出第三款，该款规定了业委会可以请求有关行政主管部门进行处理的权利，由此回应《民法典》物权编理解与适用中当业委会不具有诉讼主体资格而如何进行权利救济的问题。《民法典》物权编对该款的释义还强调，“从《物权法》的立法过程和司法实践看，目前不宜确定业主大会和业主委员会具有民事诉讼主体资格”。［18］2009年，住房和城乡建设部印发《业主大会和业主委员会指导规则》，进一步对业主委员会的成立、职责及工作开展予以规定。
地方立法实践呈现多元化特征。《福建省物业管理条例》第22条明确规定“就涉及全体业主的物业管理纠纷依法参加诉讼”是业委会的职责之一，该条例第25条规定业委会符合非营利法人登记条件的，可以向相关民政部门申请登记。《黑龙江省住宅物业管理条例》第53规定，业委会或者物业管理委员会对侵害业主共同利益的行为，可以依法提起诉讼。
《北京市物业管理条例》第72条、《广西壮族自治区物业管理条例》第67条、《浙江省物业管理条例》第16条、第54条、《江苏省物业管理条例》第58条、《辽宁省物业管理条例》第54条、第62条等也规定了业委会提起诉讼的权利，广东、贵州、内蒙古、宁夏等地的物业条例没有规定业委会的诉权。此外，《山东省物业管理条例》比较特别，规定了业主大会、业委会均具有诉权。
司法实践上，最高人民法院多次使用复函、司法解释等方法力图解决业委会诉讼资格的司法适用问题。
2003年，最高人民法院出具复函认为，业主委员会符合“其他组织”条件的，可在一定情形下以自己名义提起诉讼。［19］
2005年，最高人民法院出具复函认为，“业主委员会与他人发生民事争议的，可以作为被告参加诉讼。”［20］
2008年，最高人民法院发布《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释（征求意见稿）》，该意见稿第13条规定：“业主共同权益受到侵害、妨害或者可能受到妨害的，原告的诉讼主体资格按照下列方式确定：（一）已经选举出业主委员会的，为业主委员会；（二）没有选举出业主委员会，或者业主委员会怠于行使权利的，为业主大会或者业主。有关业主共同权益的生效裁判，对全体业主具有约束力。其诉讼利益归属于全体业主。”该规定赋予了业委会具有诉讼主体的资格。然而，在该司法解释公布之后，该条被删除。
2009年，最高人民法院先后发布《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》《关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，前者第12条［21］规定业委会可以作为被告，后者第2条［22］规定业委会可以作为原告请求物业服务合同等合同无效。
而在该两司法解释的答记者问中，最高人民法院民一庭负责人就业委会可以作为诉讼参与人的情况进行了进一步的解释。其中在人民法院出版社出版的释义中再一次提出，“我们认为关于业主委员会的诉讼主体地位问题，在我国当前的法律体制以及社会发展情形下，由于业主委员会的运作模式仍有探讨余地，发展尚不完善，因而不宜过早承认其民事主体资格。”［23］
尽管最高人民法院通过各种复函、司法解释表达了业委会具有诉讼主体资格的观点并且将此种观点贯彻实施到其下级法院，但从上述由人民法院出版社出版的《物权法》及《民法典》物权编的理解与适用的具体释义中，却一反复函、司法解释观点，始终认为业委会不具有民事诉讼主体资格。
在地方司法实践层面，北京、广东、山东以及重庆等地法院，先后就业委会的诉讼主体问题颁布过指导意见。
北京高院认为，业委会可以在物业管理企业违反合同约定损害业主公共权益、业主大会决定提前解除物业服务合同、物业管理企业拒绝退出、物业服务合同终止时物业管理企业拒交物业管理用房和相关资料等情形作为原告提起诉讼。［24］
上海高院认为，经业主大会授权，业委会可以作为原告提起行政诉讼。［25］
广东高院认为，“经房地产行政管理部门备案登记的业主委员会，对房地产开发单位未向业主委员会移交住宅区规划图等资料、未提供配套公共设施、公用设施专项费、公共部分维护费及物业管理用房、商业用房引起的纠纷，以及全体业主与物业管理公司之间因住宅小区物业管理引起的纠纷，可以自己的名义提起诉讼。”［26]
由此可见，围绕业委会的法律地位与诉讼资格，立法反映出其滞后性特征，制度规范供给严重不足，致使关于业委会的法律规范存在大量立法空白，无法提供明确的裁判规则与行为规范。《民法典》《物权法》及《物业管理条例》对其民事主体地位与诉讼资格“缄默不语”，各省市的立法实践呈现地方立法多元化的特征。
司法层面上，人民法院出版社出版的《物权法》以及《民法典》物权编的理解与适用一直认为业委会不具有民事诉讼主体资格，而最高人民法院的各种复函、司法解释却又部分地承认了业委会的诉讼资格。
通过案件搜索、分析得知，人民法院近年来也有以业委会不具有诉讼主体资格为由裁定驳回起诉的案件（详见表3）。由此引出一个问题，在立法模糊、立法与司法存在一定张力的情况下，人民法院应当如何回应业主委员会纠纷的司法需求？
从我国市民社会的发展历程来看，业委会作为民事主体是基于特定历史文化传统、群众性自治组织性质以及基层社会治理体系结构等深层原因。从团体人格、非法人组织等民事法律主体的基础理论来说，业委会具备成为民事主体的资格，属于《民法典》上的非法人组织。
而从司法实践出发，不但像“上海中远两湾城业主委员会”等大案直接肯定了业主委员会的诉权和法律定位，而且体认业主委员会法律地位已成为司法实践的主流。正如业主委员会的发轫与生长是非基于法律预先设计的“自然路径”，业主委员会的司法实践也应为立法积累法制经验，有效回应市民社会蓬勃的司法需求。
一是全面确认业主委员会的民事主体地位。无论业主委员会是作为原告提起诉讼，抑或作为被告应诉答辩，都应确认业主委员会的民事主体地位。人民法院在处理案件时，可以依据《民法典》第102条的规定，确认业主委员会是《民法典》上的非法人组织。不应再以人民法院出版社出版的《物权法》以及《民法典》物权编的理解与适用中的观点，否认业主委员会的民事主体地位以驳回起诉。
但是，业主委员会作为原告提起诉讼，或作为被告应诉答辩的，应当得到业主大会的授权，业主委员会应当对此提供相应证据。
二是赋予业主委员会全面广泛的诉讼范围。人民法院在处理案件时，应当充分吸收最高人民法院的复函、司法解释以及各地地方立法的法制经验，广泛赋予业主委员会的全面赋予业主委员会的诉讼权利，确认其可以参加广泛的民事诉讼。
包括但不限于：（1）依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失；（2）请求业主缴纳专项维修资金、物业管理费等；（3）请求前期物业合同无效；（4）请求解除物业服务合同、物业管理企业退出清场及移交物业管理用房和相关资料；（5）请求有关单位移交住宅区规划图等资料、公用设施专项费、公共部分维护费及物业管理用房、商业用房和提供配套公共设施等因住宅小区物业管理引起的纠纷；（6）其他损害业主共同权益的民事诉讼；（7）损害业主共同权益的行政诉讼。
三是有效处理业主委员会与业主大会的关系。实践中，既有以业主委员会提起诉讼，也有以业主大会作为原告的案件。如何处理或认定这一情况？笔者认为，可以参照最高人民法院发布《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释（征求意见稿）》的规定，已经选举出业主委员会的，为业主委员会；没有选举出业主委员会，或者业主委员会怠于行使权利的，为业主大会或者业主。
我国业委会的产生、运作及困境均极具中国特色，其对公民社会、社区治理以及基层民主政治均产生深刻影响，其长期活跃于法律活动与民事诉讼之中已是不争事实。任何被构建的法律只有建立在其相应的社情基础上才具有执行力、普适力与生命力，若仅用外国法学理论中业主社区领域的法律建构套用、移植到我国法律之中，其制度转型成本及实践阻力可能非常巨大。业委会在公共事务治理、业主维权以及民事诉讼中均充任一定角色已成为一种具有普遍性的社会习惯。
基于这样的实践情况，笔者认为，承认并赋予业委会在民事法律中的主体地位符合我国实践、社情与习惯，应当将业委会明确为《民法典》的非法人组织。
目前，我国正处于社会结构变动与社会形态变迁的改革时期，法制需求旺盛、立法任务繁重，期望迅速以立法途径明确业委会的非法人组织性质并不现实，但厘清业委会性质、明确其民事法律地位也是迫切之务，笔者认为可以分段分步而行：
第一步，最高院应当整理曾经颁布过的关于业委会诉讼主体资格的相关复函、司法解释，对过往的相关复函、司法解释一律予以废止，再结合《民法典》的立法精神、司法实践以及社会习惯，制订新的司法解释，先期在司法上明确业委会的非法人组织性质与地位，业委会可以以自己的名义参加相关诉讼；
第二步，修订《物业管理条例》，吸收各省市的实践成果，明确业主委员会具有依法提起诉讼的职责，以呼应新的司法解释；
［1］上海市普陀区人民法院1月31日作出的一审判决显示，该案原告为小区第三届业主委员会，被告为上海中远物业管理发展有限公司，案由为物业服务合同纠纷。法院判决，被告中远物业应返还不应由业主承担的成本与费用等共计4000万元。前一审判决尚未生效。参见“恩怨4000万！业委会如何‘扳倒’20年物业？”，载2023年2月9日《澎湃新闻》微信公众号。
［2］陈雯：“论业主委员会的法律地位及制度完善”，载《政法学刊》2003年第5期。
［3］徐玮：“业主委员会的法律性质研究”，华中科技大学硕士学位论文2006年。
［4］方金华：“关于业主委员会民事主体资格的思考”，载《山东科技大学学报（社会科学版)》2008年第10期。
［5］刘保玉、孙超：“论业主委员会的法律地位——从实体法与程序法的双重视角”，载《政治与法律》2009年第6期。
［6］于凤端：“民法典编纂中业主大会的法律属性与财产责任”，载《北方法学》2018年第6期。
［7］李德仁：“业主委员会诉讼主体地位研究”，载《安阳师范学院学报》2006年第3期。
［8］类似观点还可以参见杜国明、黄红闯：“完善业主委员会的法学思考”，载《行政与法》2006年第12期；崔学会：“刍论业主委员会的法律地位”，载《理论与现代化》2007年第3期；刘宇：“业主委员会法律地位之思考”，载《法学杂志》2009年第9期；代艳丽、付立明：“业主委员会法律地位探析”，载《求索》2013年第5期；连重阳：“论业主大会的民事主体定位”，载《新疆大学学报（哲学·人文社会科学版)》2020年第6期。
［9］刘长森：“论业主委员会的性质与法律地位”，载《中国房地产》2002年第5期。
［10］王万柱：“业主委员会的法律地位问题研究”，对外经济贸易大学硕士学位论文2005年。
［11］参见张玉：“业主委员会法律地位研究”，西南政法大学硕士学位论文2006年。
［12］王忠锋：“论我国业主委员会的法律地位“”，载《东南大学学报(哲学社会科学版)》2011年第13期。
［13］张达军：“论我国业主委员会的法律主体地位”，苏州大学硕士学位论文2013年。
［14］吴越：“业主委员会法律地位的确认”，载《上海房地》2020年第5期。
［15］类似观点还可以参见王振华：“论业主委员会的法律地位”，载《新疆大学学报（哲学·人文社会科学版）》2006年第5期；田春苗：“业主委员会之法律地位新视角探析”，载《西部法学评论》2009年第1期；董疆：“业主委员会民事诉讼主体资格研究”，载《司法改革论评》2009年第9期；吴爱辉：“物业管理中业主自治机构立法缺失及其完善”，载《西南民族大学学报（人文社科版）》2009年第9期；苗延波：“业主委员会——民间的非法人组织——《物权法》有关业主委员会规定内容的解读与适用”，载《安徽大学法律评论》2007年第1期；杜江涌：“业主委员会的解读与重构”，载《学术界》2015年第11期；陈耀东：“论业主委员会作为非法人组织的法律地位”，载《社会治理》2017年第7期。
［16］黄松有主编：《中华人民共和国物权法条文理解与适用》，人民法院出版社2007年版，第267页。
［17］《中华人民共和国民法典》第286条：“业主应当遵守法律、法规以及管理规约，相关行为应当符合节约资源、保护生态环境的要求。对于物业服务企业或者其他管理人执行政府依法实施的应急处置措施和其他管理措施，业主应当依法予以配合。业主大会或者业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，请求行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。业主或者其他行为人拒不履行相关义务的，有关当事人可以向有关行政主管部门报告或者投诉，有关行政主管部门应当依法处理。”
［18］最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组：《中华人民共和国民法典物权编理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第426页。
［19］最高人民法院关于金湖新村业主委员会是否具备民事诉讼主体资格请示一案的复函，[2002]民立他字第46号，2003年8月20日。
［20］最高人民法院关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的复函，[2005]民立他字第8号，2005年8月15日。
［21］《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第12条：“业主以业主大会或者业主委员会作出的决定侵害其合法权益或者违反了法律规定的程序为由，依据物权法第七十八条第二款的规定请求人民法院撤销该决定的，应当在知道或者应当知道业主大会或者业主委员会作出决定之日起一年内行使。”法释[2009]7号，2009年5月14日。
［22］《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第2条规定：“符合下列情形之一，业主委员会或者业主请求确认合同或者合同相关条款无效的，人民法院应予支持：（一）物业服务企业将物业服务区域内的全部物业服务业务一并委托他人而签订的委托合同；（二）物业服务合同中免除物业服务企业责任、加重业主委员会或者业主责任、排除业主委员会或者业主主要权利的条款。前款所称物业服务合同包括前期物业服务合同。”法释[2009]8号，2009年5月15日。
［23］奚晓明主编：《最高人民法院建筑物区分所有权、物业服务司法解释理解与适用》，人民法院出版社2009年版，第183页。
［24］《北京市高级人民法院关于审理物业管理纠纷案件的意见（试行）》，京高法发[2003]389号，2004年1月1日。
［25］《上海市高级人民法院关于业主委员会行政诉讼主体资格问题的解答》，2006年7月24日。
［26］《广东省高级人民法院关于业主委员会是否具备民事诉讼主体资格问题的批复》，粤高法民一复字[2004]18号，2004年11月25日。
办庭上的那些案子 读手中的审判研究
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