探讨！行政处罚程序中当事人注销后如何处理？

Original 张曈辉宋德兴市场监管半月沙龙

在行政处罚的核查、立案、调查、决定和执行过程中，执法人员可能会遇到当事人注销登记的情形。《行政处罚法》《市场监督管理行政处罚程序规定》等法律规范对此类情形下能否继续实施行政处罚程序以及如何实施，目前没有明确规定，一线执法人员对相关问题存在不同看法，笔者研读相关法律规范和著作，以个体工商户和有限责任公司为模型，对此问题进行梳理探讨，不当之处请批评指正。

一、应实施行政处罚程序

当事人注销登记可能发生在核查线索前、立案调查前、调查终结前、处罚告知前、处罚决定前、执行处罚决定前、强制执行前等阶段。笔者认为不论当事人注销登记发生在哪个阶段，均应继续实施行政处罚程序。

（一）从法律规范看。《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条规定市场监督管理部门对发现的违法行为线索应当核查并决定是否立案，第十九条规定了应当立案的情形，第二十条规定了可以不予立案的情形，均未提及当事人注销的情形，决定是否立案调查的因素为违法行为，与当事人注销与否无关；第四十七条规定，因涉嫌违法的自然人死亡或者法人、其他组织终止，并且无权利义务承受人等原因，致使案件调查无法继续进行的，经市场监督管理部门负责人批准，案件终止调查。终止调查的必要条件至少有二：一是自然人死亡或者法人、其他组织终止；二是无权利义务承受人。换言之，如果仅存在当事人注销的情形应继续调查，不调查也无法查明当事人是否有权利义务承受人。

（二）从处罚目的看。虽然法律规范并没有直白表述如何对已办理注销登记的市场主体实施行政处罚程序，但这绝不意味着不予处罚，行政机关应结合行政处罚领域的基础性法律《行政处罚法》确立的行政处罚目的来解释、适用法律规范，切忌孤立地解释、适用。《行政处罚法》规定行政处罚是通过惩戒的方式来预防违反行政管理秩序的行为。假设对于已注销的当事人不予立案调查、不予处罚执行，则当事人在实施违法行为后或者立案调查后均可通过注销登记的方式逃避处罚，行政处罚的目的也就落空。例如，一个自然人发布虚假广告会被行政处罚，但公司发布虚假广告后注销，却不会被追究法律责任。简言之，不能让注销登记成为逃避处罚的手段。

（三）从司法实践看。《“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例（第五批）》案例五：行政机关已立案调查但尚未作出处罚决定，公司即办理注销登记的，应由登记机关撤销注销登记，恢复主体资格之后，由公司承担法律责任；《“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例（第六批）》案例一：行政机关作出处罚决定后，公司拒不履行处罚决定却办理注销登记的，应变更公司股东为被执行人。裁判文书网还有很多类似判决书、裁定书持相同观点，笔者不再重复列举。虽然对于立案前注销的情形，笔者在裁判文书网、相关著作中未查询到案例，但依据第一点和第二点理由，笔者认为也应当实施行政处罚程序。

二、行政处罚案件当事人的确认

个体工商户或者公司注销后，相关行政处罚文书中的当事人应如何表述也困扰着一线执法人员。笔者认为应按照未注销时的形式表述当事人，在当事人基本情况部分增加表述其注销登记的相关情况。理由如下：

第一，违法行为发生在核查线索前，行政处罚是对过去违法行为的价值判断。这一违法行为的实施主体也应表述为当时的主体状态。

第二，从行政处罚决定书文书格式范本的体例来看，当事人应是违法行为的实施主体。

第三，权利义务承受人仅在其取得的财产、债务责任或法定责任范围内承担相应责任，但其并未实施违法行为，不应承受违法行为实施人这一“坏名声”。

第四，在未调查终结前，无法确定是否有权利义务承受人，谁是权利义务承受人。

三、当事人权利义务承受人的确定

从避免通过注销登记逃避处罚的角度看，笔者认为可从两条路径探寻权利义务承受人。

（一）违法行为的法律责任。实体法中对违法行为的惩戒对象不仅仅限于当事人，这类被惩戒对象即是当事人违法行为法律责任的承受人。例如《食品安全法》第一百三十五条“被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员”；《市场主体登记管理条例》第十二条第四项“有下列情形之一的，不得担任公司、非公司企业法人的法定代表人：（四）担任因违法被吊销营业执照、责令关闭的公司、非公司企业法人的法定代表人，并负有个人责任的，自被吊销营业执照之日起未逾3年；”《市场主体登记管理条例实施细则》第七十一条第三款“虚假市场主体登记的直接责任人自市场主体登记被撤销之日起3年内不得再次申请市场主体登记。登记机关应当通过国家企业信用信息公示系统予以公示。”

（二）当事人的财产。个体工商户注销且经营者死亡或公司注销后，其财产被继承或分配，其债务也可能存在承担连带责任的人，即财产性利益的承受人或债务承受人。例如，自然人的继承人、公司终止后分配到财产的股东、未足额缴纳出资的股东、抽逃出资的股东等。该类型的承受人可以参照《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》第十条至第二十五条的规定予以界定。需注意的是：“个体工商户本质上是自然人从事工商业经营及商事活动资格法律化的体现，是对自然人商事资格的确认，个体工商户字号的注销与否不影响经营者作为原个体工商户最终责任的承担。”[（2021）最高法知民终1433号民事判决书]。换言之，经营者不是个体工商户的权利义务承受人，其就是当事人。

四、案件调查时需注意的事项

在行政处罚程序中，执法人员除调查违法行为外，还应调查当事人是否提交虚假材料注销登记和权利义务承受人。如果当事人涉嫌提交虚假材料办理注销登记逃避行政处罚，执法人员可参照第《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十六条的规定中止案件调查、处罚告知、处罚决定等行政处罚程序，对涉嫌提交虚假材料办理注销登记行为进行调查，并应查明是否提交虚假材料和权利义务承受人，然后恢复原行政处罚程序。

当事人在收到行政处罚决定书之后注销的，且拒不履行行政处罚决定内容，仍应就其是否提交虚假材料和权利义务承受人的情况进行调查。如果该调查程序期限超过申请人民法院强制执行期限，可参照《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》的规定同时申请人民法院强制执行。

五、涉嫌提交虚假材料的常见情形

《市场主体登记管理条例》第三十三条规定了简易注销登记的必要条件，其中包括已结清清偿罚款。《市场主体登记管理条例实施细则》第四十八条规定了不得简易注销的情形，其中包括正在被立案调查、受到罚款等行政处罚尚未执行完毕。因此当事人在被立案调查之日至履行行政处罚决定前简易注销的，均属于提交虚假材料。

现《公司法》和新《公司法》均规定了清算组的职权，其中包括处理与清算有关的公司未了结的业务、清缴所欠税款、清理债权、债务。因此，公司被立案调查之日至履行行政处罚决定前注销的，均属于提交虚假材料。注销登记前依法应当清算的其他类型市场主体通常也符合这一情形。

六、行政处罚文书受送达人的确认

如果当事人注销登记被撤销，行政处罚文书的受送达人为当事人，否则受送达人应为查明当事人的权利义务承受人。权利义务承受人为多人时，如果承受人不愿委托一人或多人接受法律文书、行使陈述、申辩、听证等救济权利，执法人员须向所有承受人送达文书，听取意见。权利义务承受人是受送达人的原因在于行政处罚决定的内容将减损其权益或者增加其义务，权利义务应对等。

七、其他需要注意的事项

（一）个体工商户变更经营者的实质。《民法典》第五十四条规定“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”《市场主体登记管理条例实施细则》第三十八条规定“个体工商户变更经营者，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理登记。双方经营者同时申请办理的，登记机关可以合并办理。”个体工商户不是权利主体，而是自然人的特殊状态。个体工商户变更经营者实质上是前经营者注销登记，后经营者设立登记，为优化营商环境，两步并做一步。后经营者虽然使用前经营者的字号、经营场所、经营范围等登记事项，但不是前经营者违法行为的当事人，也不是当然的权利义务承受人。个体工商户无提交虚假材料办理注销登记时，其行政处罚案件当事人和受送达人均为该自然人。

（二）登记机关不予登记的情形。《市场主体登记管理条例》第二十条规定，登记申请不符合法律、行政法规规定的，登记机关不予登记。因此，登记机关发现申请人在行政处罚程序中提交虚假材料办理注销登记，有实质审查义务，应不予登记。以北京为例，案件系统中有“提示登记部门”功能，在对当事人立案调查后，可勾选此项功能通知登记机关，避免当事人恶意注销。如果行政处罚实施机关不是市场主体登记机关，可通过邮寄函件等方式，提示登记机关暂缓相关市场主体的注销登记。对于已恶意注销的，行政处罚实施机关应当向登记机关告知相关情况，由登记机关依法撤销注销登记。

（三）持续关注当事人的存续状态。在行政处罚程序中，应通过口头、询问笔录等形式告知当事人不得注销登记，在调查终结、处罚告知、处罚决定等关键时点，应通过“国家企业信用信息公示系统”等平台查询当事人是否注销，且尽量压缩案件办理期限，避免恶意注销，行政程序空转，浪费行政资源。