【司改专家评论】龙飞：推进改革系统集成 破解法院人案矛盾
面对案件量的急剧上升，要破解“案多人少”的矛盾，确保审判质量，就需要加强改革的系统集成，打出一套组合拳：以构建全方位的多元化纠纷解决体系为先导，以完善多层次诉讼制度体系为关键，以司法责任制改革精准落地为核心，以信息技术提升审判质效为潜力，最终实现建立具有中国特色的公正高效权威的司法制度的总目标。
全国地方各级人民法院2015年受理案件1951.1万件， 2016年受理2303万件，同比上升18%。案件在急剧上升，审判质量如何保障？“案多人少”矛盾如何破解？这就需要加强改革的系统集成，打出一套组合拳，即以构建全方位的多元化纠纷解决体系为先导，以完善多层次诉讼制度体系为关键，以司法责任制改革精准落地为核心，以信息技术提升审判质效为潜力，最终实现建立具有中国特色的公正高效权威的司法制度的总目标。
（一）构建全方位的多元化纠纷解决体系
纠纷化解是国家社会治理的重要内容。中央对健全多元化纠纷解决机制建设已经作出战略部署，最高人民法院发布了进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见和人民法院特邀调解的规定的司法解释，还与司法部、人社部、卫生部、国家工商总局、保监会、证监会等建立了人民调解、行业调解等诉调对接工作机制。目前已经基本形成了党政主导、综治协调、政府支持、社会参与、多元并举、司法保障的多元化纠纷解决格局，形成了“眉山经验”“枫桥经验”“马鞍山经验”等鲜活的改革实践。下一步还要着重几点：一是找准功能定位，进一步争取党委的主导和支持。法院是多元化纠纷解决格局中的重要一员，应当发挥司法的引领、推动、保障作用。各级法院在机构设置和人员配备上要争取党委、政府的支持。目前，全国法院建立专门诉调对接中心的法院有2338家，有的设置人民调解室、行业调解室，有的在村居社区设立法官工作室。但是，还有许多法院没有专门人员从事这项工作，极大影响了工作开展。二是加大畅通诉调对接渠道。对外探索建立与综治部门、行政机关、人民调解组织、行业调解组织、商事调解组织、仲裁机构、公证机构等的平台对接，将适合调解的大部分纠纷分流到诉外调解组织；对内将诉调对接平台与案件管理系统安全对接，确保调解不成的案件快速立案，通过繁简分流后顺利流转到审判部门。通过内外两次分流，构建“多元化解+繁简速裁分流”化解大批简单纠纷，法官后端审理疑难复杂案件的审判工作新格局。三是充分发挥特邀调解制度的优势。目前，各级法院按照最高人民法院要求完善了特邀调解制度，全国入册的特邀调解组织达2万多家、特邀调解员近10万名。但是，这支法院编制外解纷队伍还没有充分发挥作用。有的案件从法院分流出去后没有得到化解，又移交回法院，造成当事人不满。要强化对特邀调解员的培训，加大对人民调解的指导。各级法院去年依法确认有效调解协议15.3万件，还有一些调解协议未得到确认，也从一个侧面反映出调解质量的问题。各级法院要加大对特邀调解员的培训力度，尽快提高特邀调解员的业务素质，细化对特邀调解工作的考评标准，加强考核奖励力度，把特邀调解员队伍真正建成法院化解纠纷的“同盟军”。
（二）完善多层次诉讼制度体系为关键
从纠纷解决的视角看，司法改革面临着“去库存”“降成本”“补短板”的三大任务。人民法院在建立全方位的多元化纠纷解决机制改革发挥社会解纷力量之外，还建立多层次诉讼制度体系挖掘内部潜力。一是强力推进案件繁简分流机制改革。在2016年最高人民法院出台《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》的基础上，今年4月7日最高人民法院召开会议就推进案件繁简分流机制改革再次作出部署。会议要求各地法院根据案件特点、诉讼标的、争议大小等因素，合理选择特别程序、督促程序、小额诉讼程序、民事及刑事案件速裁程序、简易程序、普通程序，实现简案快结、繁案精审，努力以较小的司法成本取得较好的法律效果；二是发挥庭前会议功能，利用审前程序解决程序性事项，积极促成和解或达成调解。采取固定无争议事实，固定无争议证据，固定争议焦点等“三固定”方法，简化被告人认罪认罚案件庭审，提升庭审实质化水平；三是改革裁判文书样式，对简单案件采取令状式、要素式、表格式的裁判文书简化样式，缩短制作裁判文书的时间。去年，全国基层法院适用民商事简易程序和小额诉讼程序审结案件717.9万件，占一审民商事案件的66.7%。
（三）让司法责任制的核心改革精准落地
司法责任制改革作为司法体制改革的牛鼻子，已经在全国法院全面铺开，进一步将改革精准落地还要注意以下几个关键问题。一是强力推进员额制改革落实到位。这是一项浩大而艰巨的改革任务，各地法院要坚持以案定额，加大省级员额统筹调配力度，必须做到坚持向基层法院倾斜、向人案矛盾突出地区倾斜、向一线办案部门倾斜，坚决纠正核定比例就高不就低、案多案少一个样的问题。二是推行院庭长办案常态化。目前，全国法院85%以上的司法人力资源配置到审判第一线，审判效率比改革前提高20%。各级法院要切实加强院庭长办理案件工作，发挥院庭长办案示范导向作用。院庭长平均办案量，应当综合考虑法院审级、领导职务、所承担的审判管理监督事务和行政事务工作量等因素。运用案件权重系数等方法，确定领导干部办案数量底线，并在办公平台公开接受监督。三是科学配置审判团队，构建新型的审判权力运行机制。员额制改革和司法责任制改革不能搞成“两张皮”，必须同步建立和落实。要放权给法官，对法官予以充分的信任。没有对员额法官基本的信任，责任制改革就缺乏实行基础。但是，放权不等于放任，加强监督要避免演化为变相审批。坚持科学配置审判团队，优化人员配置，必须从各自法院的审级、规模、人员结构、案件情况等实际出发，切忌搞成一个模式。四是严格界定责任清单，要将法官助理和书记员的职责明确，防止工作推诿扯皮。下一步要细化法官、法官助理和书记员权力清单，确保各类人员各归各位、各尽其责，真正实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。
（四） 以信息技术为潜力提升审判效能
改革提供制度动力，科技提供物质推力，改革和科技的深度融合、双轮驱动，是这个时代的必然选择。一是用信息化建设重塑审判执行流程，推进诉讼档案电子化，实现电子卷宗同步录入、同步生成、同步归档，对审判流程各节点动态跟踪、实时管理、实时统计分析，加快案卷在上下级法院之间的移送，提升审判质量效率。二是建立在线纠纷化解平台，将在线咨询、在线调解、在线立案、在线审判、电子送达、电子督促等创新方式融入矛盾纠纷一体化平台中，整合社会纠纷解决资源。在最高人民法院确定“在线调解平台”6省试点的基础上加大推广力度。三是探索开发人工智能辅助办案系统。开发智能办案辅助系统、裁判文书智能校对系统、庭审录音录像技术、智能语音识别同步转化笔录、裁判文书类案检索系统等，积极推广电子送达试点工作，建立司法大数据系统等，向信息技术要审判质效，向司法数据要决策依据，向人工智能要科学管理，努力打造世界一流的“中国智慧法院”。
当然，这些改革措施只是组合拳中比较重要的内容，还有内设机构改革、司法行政事务集中管理、法官职业保障等一系列配套措施。任何一项改革都不是孤立存在的，都必须相互协调、统筹推进。破解“案多人少”矛盾只是第一步，其最终目标就是解放和发展法院的“生产力”，进一步释放法官的“审判能力”，才能让司法改革的红利和活力进一步显现，才能真正让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
作者单位：最高人民法院司法改革办公室
编辑：吴凡