【司法改革专家系列评论】以审判为中心与撤回起诉
推进以审判为中心的诉讼制度改革必须严格限制和规范撤回起诉，从反方向防止程序倒流。以审判为中心，完善撤回起诉制度，结合审判实践中存在的问题提出若干建议。一是规范撤回起诉的事由。二是规范撤回起诉的时间。三是规范撤回起诉的效力。
推进以审判为中心的诉讼制度改革重要体现之一是判决权由人民法院行使，判决主要有两种，有罪和无罪。经过法院依法审理，控诉方能够证明被告人有罪的案件，法院应当判处被告人有罪，否则就应当判处其无罪。在我国的司法实践中，有这样的情况，即控诉方在未能证明被告人有罪的情况下，通过撤回起诉以避免法院作无罪判决。这种现象不符合以审判为中心的诉讼制度。
刑事诉讼通常是由按照侦查、起诉和审判的先后顺序、相互衔接的一系列诉讼行为构成的。一个诉讼阶段结束，案件应当移交至下一个诉讼阶段或者终结程序，但是由于案件本身的复杂性或者其他原因，在例外情形下诉讼可能形成“程序倒流”，即公安司法机关将案件倒回到前一个诉讼阶段并进行相应的诉讼行为。撤回起诉即是基于规避错误而设置的程序倒流的典型样态。
撤回起诉，并非完全不可以，在人民检察院在对案件提起公诉后，审理结束之前，因出现不应或者不宜追究被告人刑事责任的事由，检察院可以全部或者部分撤回指控的诉讼。但应当作为诉讼程序的例外，严格限制使用。我国现行刑事诉讼法并没有关于撤回起诉的规定，在司法实践中，有关撤回起诉的规范性依据是《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《高检规则》）和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》。由于我国两次刑事诉讼法的修改都未对撤回起诉作出明确规定，两高司法解释对撤回起诉的规定又比较粗疏，使得撤回起诉在司法实践中出现了许多问题。
笔者通过对北京市某区法院一审刑事审判中无罪判决与裁定撤诉的关系进行实证调研发现：从处理结果看，对检察院撤回起诉的申请，法院均裁定准许撤诉，尚未发现法院不准予撤诉的案例。从适用的实体条件看，撤回起诉与无罪判决的原因基本上是相重合的，主要是证明被告人实施指控犯罪的证据不足。从适用程序看，裁定撤诉与作出无罪判决都需经过严格的内部审核程序。撤回起诉与无罪判决表现出很强的趋同性，裁定撤诉很大程度上代替了无罪判决，这也是造成我国刑事一审无罪判决极为罕见的原因。这一方面造成事实上无罪的被告人长期处于悬而待决的状态，不利于保障其合法权益。在不应当追究被告人刑事责任的情形下，法院应当根据案件具体情况及时终结程序，尽快消除被追诉者“嫌疑”的特殊身份，解除对其已经采取的人身、财产权利的限制。
在案件已经开始审理，甚至在审理基本结束之后宣判之前撤回起诉，侵害了被追诉者的合法权利，浪费了司法资源，也削弱了法院审判的权威性和终局性。因此，在发现没有必要追究被告人刑事责任的情形下，法院应直接宣告被告人无罪，而非建议起诉机关撤诉。实践中，受检察机关绩效考核机制和过于强调实体真实的诉讼价值观的影响，诉审之间“配合有余、制约不足”。如果审判阶段法院直接作出无罪判决，则意味着否定了审查起诉的处理决定；如果将案件倒回，由检察机关作出不起诉的决定，则可以避免消极评价和其他消极后果的出现。尽管两高司法解释均规定，检察机关撤回起诉要经法院准许，但实践中法院的审查普遍流于形式，几乎无一例外裁定准许撤诉，以致以审判为中心不能得到落实。
“以审判为中心”的诉讼制度改革要求扭转以往我国诉审关系的错位格局，发挥审判在刑事诉讼中的中心地位，确立法院在定罪量刑中的决定性和终局性作用。从世界范围两大法系代表性国家来看，绝大多数都赋予诉讼机关撤回起诉的权力，但是有一定的限制。例如，美国检察官提起起诉之后，会因某些原因撤回起诉，包括应当不起诉、不起诉更适当等原因。撤回起诉通常发生在案件起诉到法院之后，在法院开始审理之前才可以进行。所谓审理开始有两个标志，是以陪审团组成并就位为标志，或者在第一位证人出庭作证为标志。在法庭开始审理之后，通常不再撤回起诉，而是由法庭判决。在美国刑事诉讼中，撤回起诉之后该案件即宣告结束，在这之后，诉讼方不得就同一事实另行起诉。在德国，检察官在一般案件的审判程序开启前可以撤回起诉，在涉及国家安全的犯罪等案件中，检察官在法院裁定开启审判程序后也可以撤回起诉。
推进以审判为中心的诉讼制度改革必须严格限制和规范撤回起诉，从反方向防止程序倒流。以下就以审判为中心，完善撤回起诉制度，结合审判实践中存在的问题提出若干建议。
一是规范撤回起诉的事由。撤回起诉的事由具体可分为两类：一类是基于实体问题而撤回起诉，包括没有犯罪事实发生，犯罪事实不是被告人所为，不应当追究被告人刑事责任，起诉后适用法律发生变化致使被指控行为不构成犯罪等。定罪证据不足的案件即通常所说的定罪存在疑问的案件，属于刑事诉讼法规定的法院应该做出证据不足的无罪判决的情况。《高检规则》规定的七种撤回起诉的情形，主要针对实体问题即不需要追究被告人刑事责任而设置的。另一类是基于程序问题而撤回起诉，如管辖错误、被告人下落不明等，当前撤回起诉并未涉及这一类。撤回起诉最适宜使用的情况应当是管辖错误，公诉方在提起起诉后发现管辖错误应当增加为撤回起诉的事由。因为按照案件移送规则，刑事案件不能在法院之间相互移送，在出现这种情形时，法院应当允许检察机关撤回起诉，移送有管辖权的检察机关审查起诉。同时增加被告人下落不明为撤回起诉的理由，因我国没有缺席审判制度，被告人在审判阶段不到案已丧失审判条件，为避免诉讼拖延，节约司法资源，可规定被告人下落不明达到一定期限（如一年），允许检察院撤回起诉。
二是规范撤回起诉的时间。现行两高司法解释均规定检察院撤回起诉的时间是法院宣告判决前。实践中，一审审理程序终结后合议庭拟判处无罪的案件，需要报经审委会讨论决定，人民检察院应邀可列席审委会并发表意见，另外法院内部还需要经过严格的审核程序。为避免无罪判决结果的出现，检察院通常会与法院沟通或协商，以说服法院作出有罪决定，沟通无效的，则在法院宣告无罪前撤回起诉。这一做法无疑损害了被告人的合法权益和法院的司法权威。为此，最高人民法院《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》尝试加以改进，该意见规定：“人民法院在庭前会议中听取控辩双方对案件事实证据的意见后，对明显事实不清、证据不足的案件，可以建议人民检察院补充侦查或者撤回起诉。对人民法院在庭前会议中建议撤回起诉的案件，人民检察院不同意的，人民法院开庭审理后，没有新的事实和理由，一般不准许撤回起诉。”笔者认为，撤回起诉的时间应严格限定在一审法庭辩论终结前。这是因为经过法庭调查，控辩双方的证据已出示、固定于法庭，案件事实和法律问题已完全呈现，法官基本上形成了心证，此时若不直接宣判而允许检察院撤诉，既徒增司法成本，影响司法效率，也有起诉权侵蚀审判权之嫌，不利于审判中心地位的确立。
三是规范撤回起诉的效力。实践中，撤回起诉后恣意再诉现象仍在一定范围存在。根据《高检规则》的规定，撤回起诉后需要再作出不起诉决定，才能终结诉讼程序，释放在押被告人。但是，在有些案件中，检察机关在撤诉后仍可以羁押被告人达30天之久，需要重新侦查的，还要求在作出不起诉决定后建议公安机关重新侦查。笔者认为，应当通过立法明确撤诉（基于管辖问题和被告人制度问题的撤诉的除外）具有与不起诉相同的法律效力；检察机关撤诉后无需再作不起诉决定即可结案；裁定撤诉之日即应释放被告人。
另外，还应当规定，检察机关撤回起诉之后，不得就同一事实再另行起诉，规制撤诉后恣意再诉行为。撤回起诉制度与司法责任制改革和以审判为中心的诉讼制度改革有紧密关系，通过规制和完善“撤回起诉”制度可以有助于实现“由审理者裁判，让裁判者负责”；有助于确立和落实一事不再理原则，维护生效裁判的实质确定力和可接受性，从而达到推进以审判为中心的诉讼制度改革的目标。
（作者系中国政法大学教授）
来源：人民法院报
编辑：王怡鑫