【法治古今】明代监察制度考
公元1368年，朱元璋建立大明王朝。鉴于元朝末年贪官横行、百姓穷苦的历史教训，朱元璋奉行重典治国方针，运用残酷刑罚严厉打击各级贪官污吏。为进一步巩固统治，振作纲纪，明初洪武年间，御史台改为都察院。都察院，时称“风宪衙门”，负责全国的监察工作，同时直接受理皇帝交办的诏狱案件。都察院以左、右都御使为其长官，下设御史多人，负责巡察全国。同时创设六科给事中制度，六科给事中除了谏诤规诲、封驳补遗之外，亦负责纠察弹劾事务。都察院和六科给事中相互配合，俗称科道，两者权力交叉并互相纠劾，成为了明代监察官的主力。明朝监察御史对地方的监察采取分道巡按的办法，将全国划分为多个监察区，每区称为道，各道由都察院分别派遣监察御史，分掌各道的监察工作。明宣德年间，正式把全国划分为十三道，每道派遣监察御史若干，共计110人。十三道监察御史掌察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾，其主要监察对象是中央的中下级官吏和地方官吏。监察御史具体职责是：纠弹官邪、参与考察各级官吏、巡按地方、参与廷推和廷议、纠察礼仪，以及各种专差和临时派遣。监察御史虽然在组织上隶属都察院，但其独立性较强，官署名称只标道名，不写为都察院所属，以表示不完全为都察院控制。明代给事中则不再隶属于其他单位，成为一个独立机构。由于给事中分掌六部，故称六科给事中。六科给事中正七品，各科人数不同，权力很大，掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而颁之；有失，封还执奏。凡内外所上章疏下，分类抄出，参署付部，驳正其违误。其中封驳职能就是辅助皇帝处理奏章，科抄、科参职能就是稽察六部事务。这样就在都察院系统之外，又形成一个直接统属于皇帝的监察组织。六科给事中品秩不高，权力巨大，其主要职责是监督六部，起到监督和钳制作用。同监察御史相比，两者都以弹劾谏诤为职，御史称为道官、察官，给事中则称为科官、言官，因职务相似，合称科道。但御史偏重察事，以一般行政为监察对象，给事中则以拾遗补阙、封驳奏章为主，偏重言事。纵观明代监察制度，可以看到它的特点是体系完备、制度森严、机制灵活、内涵丰富。
制度完备，机制灵活
明代监察规制，上承宋元，出现了系统化、法典化趋势，形成宪纲条例、六科监察法规、南京都察院事例、出巡监察法规、奏请点差法规、回道点差法规、抚按通例等系统法规，监察领域覆盖立法、行政、人事、经济、司法、军事、仪制、考试等广泛领域。如宪纲条例规定，凡国家政令得失、军民利弊，一切兴利除害之事，要求监察御史、按察司官直言无隐。明会典六科通掌条目中要求六科给事中对于皇帝命令、朝廷章奏、朝廷礼仪、军事边防、京控案件和重大案件进行广泛监察。在具体监察过程中，明朝对巡按御史从选派、点差到出巡、更代以及回道考察等环节均有严格的规章制度予以规范，如规定御史巡按，岁一更代，正以防上下稔情之故。特别是明朝明确了奏请点差的具体制度，都察院根据需要奏请皇帝分派御史出差分巡、追问、审理。明代御史点差明确了御史点差的等级和出巡期限。御史点差划分为大、中、小三等。大差是指巡视京畿、顺天、真定、苏松、淮扬等发达地区以及浙江、湖广、江西、福建、河南、山东、山西、陕西、四川、云南、广东、广西等省，以及巡视京营。中差巡视辽东、宣大、甘肃等边地，以及清军、印马、屯田、巡盐、巡仓、巡关、巡茶。小差是指巡视皇城四门、马房、五城、十库等地。在分配巡按任务中，一般按照御史资历，先委以小差、中差，然后再委任大差。关于出巡的期限，明代根据路途的远近，设定御史出差期限，要求御史必须依期交代、如有违限、给予惩罚。
值得注意的是，明代对于监察官自身权力也进行制度化约束，严格对监察官的考核。如明代制定了《考满通例》《责任条例》《出巡事宜》、《监管遵守条款》《巡抚六察》《巡按七事》《满日造报册式》《监纪九款》等制度，严格要求监察御史必须遵守巡察程序和纪律，对于违反者加重处罚。如《宪纲条例》要求监察官“在我无瑕、方可律人”。《宪体十款》要求巡按不许擅令官府和买货物、不许私役夫匠、不许铺张浪费、不许虚张声势、不许纵容官员出城迎送、不许盛张宴席、不许带领家眷、不许接受请托等。这种纪律约束比前朝的监察规制要完备许多，旨在启迪监察官员严于律己。
权责清晰，分工明确
明代监察御史主察“内外百司之官邪，或露章面弹，或封章奏劾。在内，两京刷卷、巡视京营、监临乡会试及武举、巡视光禄、巡视仓场、巡视内库、皇城、五城，轮值登闻鼓。在外，巡按、清军、提督学校、巡盐茶马、巡漕、巡关、屯田，师行则监军纪功，各以其事专监察。外出巡按则代表天子巡守，所按藩服大臣、府州县官，大事奏裁、小事立断。按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辨之。诸祭祀坛场，省其墙宇祭器，存恤孤老，巡视仓库，勉励学校，表扬善类，剪除豪蠹，以正风俗，振纲纪。凡朝会纠仪，祭祀监礼；凡政事得失，军民利弊，皆得直言无避。明代的六科给事中的监察权更大，如兵科给事中监察的范围包括兵部内外官员的选任、考核、轮差、奖惩以及军事装备维护。兵科给事中的监察对于皇帝掌握军权、预防动乱、保障国防安全产生了极为重要的作用。与此同时，明代的监察制度随着经济社会形势的发展，进行着与时俱进的调整。明代经济较为发达，特别是随着漕运的发展和边关贸易的加快，税粮运输、食盐专卖、茶马交易支撑了明代的主要财政收入。故而针对这些领域的专项御史巡察也逐渐得到了发展。如永乐年间，御史开始专项巡盐。宣德年间选差御史一员，于扬州府等地巡捕禁革私盐。正统年间，令两淮、两浙、长芦等运司，每岁各差御史一员，领敕巡视禁约、催督盐课。成化年间，基本形成定制，即规定山东济宁至南京一带河道，由两淮巡盐御史带管；通州直抵济宁一带河道，由长芦巡盐御史带管。具体任务为提督所属军卫有司，时加疏浚修筑、禁治豪强、革除奸弊、督收钱钞、点视驿站、缉捕盗贼、盘检马船等。针对边境地区日益兴盛的茶马贸易，永乐年间曾差御史三员巡察河州、西宁等地。成化年间形成定制，即每年定差御史一员赴河西一带专理茶马。由此可见，在食盐和茶马的专卖领域，御史发挥了极其重要的监督和管理作用。这对于保障明王朝的财政收入和对外贸易产生了极为重要的作用，同时也在一定程度上遏制了地方官员对榷场的干涉和贪腐。
铨选严格，人才辈出
明代对御史的铨选极其重视。明太祖要求“监察御史、提刑按察司，耳目之寄，肃清白司，今后慎选贤良方正之人”。明成祖要求“御史为耳目之寄，宜用学识通达治体者”。明仁宗要求“御史耳目之官，惟老成识体者可任”。明英宗要求“中外风宪系纲纪之司，须慎送识量端宏，才行老成任之”。上述情况表明，明前期最高统治者对于监察官的选拔极其重视。概括而言，就是要求担任御史者必须满足如下条件：一是德行显著、忠君爱国、清正无私；二是学识通达、明习法律、晓谙事故；三是老成练达、生性耿直、精明能干。同时要求御史年富力强，如御史缺，一般选用年三十以上、五十以下之官员担任。对于监察官的选任，采取荐举和考选两种方式。荐举主要是由吏部、都察院长官和三品以上京官联合推荐；被荐举者必须经过吏部勘核合格后方能任用，荐举者同时承担保举责任。考选则分定期考选和临时考选。定期考选，一般每三年一选，由吏部、都察院协同拟定人选，优秀者授给事中、次者授御史，又次者以部曹用。临时考选针对给事中、御史出缺，由吏部和都察院或策以时务、或试以章疏选拔之。给事中、御史名单确定后，均呈皇帝钦批。
明代对于监察官员实行严格的任官回避制度，如规定“大臣之族不得任科道，僚属同族则以下避上”。此外，巡按御史与地方上的按察司相互配合，形成双重监察体制，克服专官久任弊端，同时避免巡按御史对地方情况了解的不足。明太祖起于草民，深知吏治清明直接关系王朝兴衰，以此赋予监察官广泛的监察权和弹劾权。故而有明一代，监察官强项辈出，奉法无私、冒死弹劾、敢于死谏者前赴后继。明初洪武年间御史汪广洋、陈宁弹劾丞相李善长，御史韩宜可弹劾丞相胡惟庸，对传统相权产生重大制约。永乐年间，御史刘观弹劾谷王无道，使谷王被废为庶人。天顺年间，御史李纲巡按江南，弹劾浙江等地贪赃枉法的官吏四百余人。嘉靖年间，严嵩父子专权、结党营私、卖官鬻爵、贪污受贿、贻误军机；御史童汉臣、陈绍、伊敏生、喻时、谢瑜、林润、邹应龙会同其他正直的官员如锦衣卫经历沈鍊、兵部员外郎杨继盛前赴后继弹劾严嵩父子罪行，终于迫使严嵩父子伏法。隆庆年间，一代清官海瑞复出，调升右佥都御史，力摧豪强、赈抚贫弱、深得百姓拥护。值得一提的是，随着明代宦官专权的愈演愈烈，御史的弹劾锋芒也从权臣奸吏转向宦官。如明代专权的宦官王振、汪直、刘瑾、魏忠贤乱政时期，不断遭到一些正直和不惧生死的御史强有力的弹劾。特别是明末魏忠贤专权时期，都察院左副都御史杨涟、左佥都御史左光斗奋力弹劾魏忠贤，最后皆为阉党残酷迫害致死。但他们一身正气、大义凛然的勇气和魄力彪炳千秋。
明代的监察制度体系完备、内涵丰富，对于巩固明王朝的统治产生了积极作用，也是明朝延续将近三百年的重要制度保障。但是，依附于专制皇权的监察权，随着皇权走向腐败也逐渐没落。明朝前期，明太祖、成祖时期言官直言蔚然成风，六科给事中对“主德阙违、朝政得失”拥有明确的谏诤进言之责。但宣德年间，该职责明确被废，对皇权的监察荡然无存。随着明朝后期宦官专政、外戚干政、朋党之争的愈演愈烈，明代监察制度的政治调节和权力控制作用日益衰弱，明王朝也开始走向覆灭。即使出现了海瑞、杨涟、左光斗等杰出的铁面御史，也难以挽救彻底沉沦的明王朝。
来源：人民法院报
编辑：李艳美