中央财政转移支付分布图：哪些省份拿得多、哪些拿得少？（2015-2017）

　　财政部首次披露了中央财政转移支付的地理分布图。2015年中央财政一共向31个省份拨付了总额5.5万亿元的财政资金。

　　5.5万亿是个什么概念？2015年，全国一般公共预算收入是15.43万亿元，其中中央一般公共预算收入是6.9万亿元。5.5万亿相当于中央财政收入的80%，全国财政收入的35.6%。

　　5.5万亿是怎么花出去的？分三个类别，第一类是一般性转移支付，这笔资金是2.8万亿。第二类是专项转移支付，大约是2.2万亿。第三类是税收返还，大约是5千亿元。

　　5.5万亿中央财政都花到哪些地方去了？来看看第一财经日报制作的这个图表，哪些省拿得多，哪些省拿得少，一目了然。

数据来源：财政部网站；图表制作：第一财经日报

数据来源：财政部网站

分配原则：

　　据此，我们可以发现，5个计划单列市虽然享有省一级省级财政管理权限，但在享受中央转移支付上，还是与普通省份有很大差距的。

　　看总量，四川获得中央财政的拨款最多，其次是河南、湖南、湖北、云南、黑龙江、安徽、新疆、河北与贵州。前十名为什么是这些省份？

　　第一个标准是经济发展程度。很明显，前十名中没有一个来自发达的东部地区，全部来自中西部与东北地区。所以，决定中央财政往哪拨的第一个标准就是经济发展水平，哪里落后哪里就拨款多。

　　第二个标准是人口。可以看到，中部六省的拨款量，从高到低分别是河南、湖南、湖北、安徽、江西、山西，这个排名与中部六省的人口总量排名完全一致。所以，决定中央财政往哪拨的第二个标准就是“人口数量”，哪里人多哪里的拨款就多，比如四川、河北两个人口大省，获得的拨款总量也比较大。

　　第三个标准是地区因素。可以看到，按人均拨款量，前几名分别是西藏、青海、新疆、宁夏、内蒙古、甘肃、贵州、黑龙江、吉林、海南，这些省份大多处在边疆地区，获得的政治考量相对较多，其财政拨款也相对较多。

　　比较没有想到的是重庆、天津。一般认为这两个直辖市受到中央财政的极大支持，但看2015年的数据，两地获得财政拨款，无论是总量还是人均，在全国都排在中下游水平。

　　略微有点吃亏的是江西、山西与辽宁三个省份。东三省中，辽宁的经济发展态势最差，人口最多，但获得的拨款量却最少；山西经济也差不多是负增长，但获得的拨款量却十分靠后。当然，山西与辽宁毕竟还算富过，江西却一直是落后地区，在中部六省中，江西的经济发展水平一直倒数第一，但无论是拨款总量，还是人均拨款量，都少于经济发展相对较好的河南、湖南、湖北与安徽。

　　当然，本文只罗列了2015年的数据，此前的数据并不清楚，不能因此推断中央财政不偏爱这三个省份。更重要的是，中央财政向地方拨款，还要考虑到当地具体的经济发展需求。最近几年，河南、湖南、湖北、安徽等省份的经济发展搞得有声有色，其对资金的实际需求也相对较大，中央财政在拨款时酌情给予奖励也是可以理解的。

　　税收返还数据排名与GDP排名基本吻合，从高到低分别为广东、江苏、山东、浙江、上海。GDP总量越大的地区，税收贡献也大，其返还数据也相对较多。

　　比起中央财政的转移支付，更有意思的数据是各地对中央财政的贡献程度。比如，重庆2015年贡献的国税总额是1188.2亿元，比中央财政对重庆的转移支付（1319.91亿元）还少一点。除了重庆，至少还有湖南、湖北、四川等省份的国税总额也少于中央财政对他们的转移支付。而东部发达沿海省份则正好相反，江苏广东上海等发达地区创造的国税总额远远多于中央财政对当地的转移支付。关于这个问题的数据与分析，有机会我们再聊。

　　当然，必须强调的是，各地创造的国税总额并非全额上交中央财政，而是扣除给地方留成的那一部分后才是上交给中央财政的。

　　目前，中央财政占据全国财政收入的比例大概是44.8%，这一比例在全球属于中游水平，如果再算上地方政府的土地出让金，这个比例只会更低。在发达国家，中央财政收入占全国财政收入的比重一般比中国还高，联邦制国家相对较低，但美国、德国的比例也分别达到56%与65%。

　　所以，有学者将中国的财政体制形容为“财政联邦主义”，是有一定道理的。另外，中国地方政府的财力其实也不算太低，此前有关分税制的各种批评存在矫枉过正的成份。

来源：高层内部参考

附：2017年中央财政预算相关表格

　　据最新公布的2017年中央财政预算显示，2017年，中央对地方转移支付预算数为56512.00亿元，其中一般性转移支付35030.49亿元，比2016年执行数增加3053.14亿元，较执行数增长9.5%，占全部转移支付比重接近62%。专项转移支付21481.51亿元；中央对地方税收返还9138.00亿元；中央对地方税收返还和转移支付总计65650.00亿元。

　　在一般性转移支付中，各项民生支出得到有力保障。比如，城乡义务教育补助经费预算数为1431.99亿元，比2016年执行数增加6.5%。老少边穷地区转移支付预算数为1832.9亿元，比2016年执行数增加19%，主要是增加对革命老区、民族地区、边境地区、贫困地区的转移支付。

　　基本养老金转移支付预算数为5666.17亿元，比2016年执行数增加13.9%。主要是从2017年1月1日起，按照平均5.5%的幅度提高企业和机关事业单位退休人员养老金标准，以及城乡居民基本养老保险基础养老金领取人数增加。

　　城乡居民医疗保险转移支付预算数为2558.22亿元，比2016年执行数增加8.3%。主要是从2017年1月1日起提高城乡居民医疗保险政府补助标准，由每人每年420元提高到450元。

　　同时，2017年专项转移支付预算数为21481.51亿元，比2016年执行数增加3.1%。其中，公共卫生服务补助资金预算数为587.25亿元，比2016年执行数增加4.3%。主要是将基本公共卫生服务经费财政补助标准由每人每年45元提高到50元，相应增加支出；大气污染防治资金预算数为120亿元，比2016年执行数增加7.3%。主要是增加重点地区大气污染防治支出。

　　2017年中央对地方税收返还和转移支付预算分地区看，四川、河南和湖南最多，分别为 3756.35、3432.78、2766.42亿元；2017年中央对地方一般性转移支付预算分地区看，四川、河南和湖南最多，分别为 2330.64、2254.28、1787.45亿元；2017年中央对地方专项转移支付预算分地区看，四川、云南和河南最多，分别为 966.46、843.66、804.06亿元；2017年中央对地方税收返还预算分地区看，江苏、广东和北京最多，分别为 686.66、539.17、532.5亿元。

延伸阅读：

中国政府间财政转移支付沿革、意义及存在问题之改进建议

　　政府间财政转移支付是财政资金在中央与地方、上级与下级政府之间的再分配，旨在实现地区间财力均衡及基本公共服务均等化，并以一般性转移支付和专项转移支付的合理搭配及规范化为追求。尽管我国财政转移支付在财政体制中极为重要且资金数额巨大，但法治化程度较低，尚未制定专门的《财政转移支付法》，而是主要依靠大量的行政规范性文件运行。令人欣喜的是，新预算法第16条首次以法律形式对财政转移支付作出规定，明确规定财政转移支付的目标、组成、比例等基本内容。不管是解析新预算法中的财政转移支付条款，还是探寻财政转移支付的进一步优化，都需要挖掘其法理依据、考察其运行状况，并在此基础上提出若干建议。

　　从本旨上看，诚如新预算法第16条第1款所规定的：“财政转移支付应当以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”，进而维护社会公平正义。应当注意，第一，这里的“基本公共服务均等化”体现财政平衡思想。由地方政府提供覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，是现代市场经济国家政府的基本职责，也是实现公民基本权利的重要保障，故国家负有建立财政调整制度的宪法义务。第二，财政转移支付保障的目标是实现“基本公共服务”的均等化。财政转移支付并非通过财政调整以完全满足地方政府的每项财政需求，而在于满足其基本财政需求，使经济欠发达地区享有大致均衡的发展机会。可见，财政平衡并非平均主义，否则将助长地方政府不劳而获、“吃大锅饭”。

　　追溯我国财政转移支付历史可知，1994年分税制改革后，财政转移支付制度已经成为我国财政体制的重要组成部分，包括一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付是上级政府考虑组织财政收入能力、必要支出需求和各地经济社会条件差异等因素后向下级政府提供财政补助；专项转移支付则指上级政府为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标并对委托地方政府代理的事务进行补偿而设立的补助资金。经过二十年的发展，我国财政转移支付已有较大规模且初步形成一定体系，但由于制度结构不科学、制度运行不规范，转移支付对财政平衡实现的作用有限，地区间财力差距呈现出逐渐拉大的趋势。

　　细究之，我国财政转移支付的现实问题表现在：一是财政转移支付的制度基础。受财政收支划分不够明晰的影响，我国财政转移支付的基础不够扎实，缺乏衡量各地区财政能力的统一标准。二是财政转移支付的制度内容。一般性转移支付规模偏小、计算方式不尽科学，且一般性转移支付专项化特征明显，导致无法有力地平衡全国财政格局。专项转移支付长期以来一直占据主导地位，尽管近年来有所限缩，但比重依然偏大，且数量繁多、种类庞杂、资金分散，不利于发挥转移支付资金的规模效益。另外，因专项转移支付通常要求地方政府辅以配套资金，反而易加重较贫困地方的负担。三是财政转移支付的制度规范。现实中更多发挥作用的是部门规章乃至行政系统内部文件，其法律层次较低。对于一般性转移支付，由财政部每年发布《一般性转移支付办法》；对于专项转移支付，主要是《革命老区专项转移支付资金管理办法》、《边境地区专项转移支付资金管理办法》等。法治化程度低使得部门能够影响转移支付的决策权和执行权，地方政府 “跑部钱进”也应运而生。

　　要解决我国财政转移支付存在的问题，一方面，应当改进财政转移支付的内部结构。鉴于我国已有的实践经验和地区间贫富差距较大的现状，应确立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的财政转移支付结构。新预算法中“以一般性转移支付为主体”的规定正是其体现。首先，适当扩大一般性转移支付的规模和力度，增强测算、分配的科学和公正性，即基于标准的支出和收入测算体系，测算出各地的合理财政资金缺口，根据相关客观要素，设计统一公式分配一般性转移支付资金，使财政越困难的地区得到越多的补助。一般性转移支付资金可由下级政府根据实际支出需要自主支配，上级政府不得指定具体的用途或使用范围，也不得附加使用条件。其次，逐步减少经常性专项转移支付的类别，严格控制新增专项转移支付项目，将其补助范围相对集中到义务教育、社会保障、扶贫救灾、环境保护、医疗卫生等民生方面。同时，清理整顿现行专项转移支付项目。对每一项专项转移支付资金的设立、批准、分配、审核和绩效评价，要做到有明确依据及管理规程，加强实时监督和支付责任制，坚持公开、公正、透明、效率的原则。

　　另一方面，应当促进财政转移支付的规范化。因财政转移支付之于公共财产的纵向分配和横向均等的重要性，各国日益重视转移支付的法定化，受财政立宪思想影响，不仅在《宪法》中确定财政转移支付制度，而且财政转移支付的专门立法也陆续出现。与此相较，我国财政转移支付立法仍存在大片缺漏，2003年十届全国人大曾将《财政转移支付法》列入立法规划，但后来不了了之。加强财政转移支付的法律体系建设，无疑对促进转移支付的规范、透明和明确，防止这一过程中公共财产的浪费和无序颇有裨益，亦便于地方政府稳定预见其财权范围并理性规划本区域发展战略。新预算法实施后，我们还需进行的立法工作可能包括：一是完善《宪法》相关内容，以此作为财政转移支付制度的宪法依据。有必要在宪法中增加财政平等、财政平衡的规定，明确中央政府有义务均衡各地区经济社会的发展，全国范围内的公民有权利享受大致均等的基本公共服务。二是制定一部专门《财政转移支付法》。《财政转移支付法》统筹安排、管理一般性转移支付与专项转移支付，确保二者在整体目标统一、政策功能不相冲突的前提下，互有分工和偏重，遵照各自的标准和理念运行。同时，这部法须提供一套行之有效的法定运作程序，规定财政转移支付的决策、审批、支付、监督、法律救济、责任追究等各环节。

　　总而言之，新预算法首度将财政转移支付纳入规范范围，是颇为值得肯定的进步，这不仅让人们看到了财政转移支付法治化的契机和希望，也指明了后续改进的目标和方向。当然，新预算法中提纲挈领式的规定还只是一个开始，无论是在充实法律体系还是跟进法律实施上，我国财政转移支付的法治进程都还有很长的一段路要走。