检察机关公益诉讼总动员之一：公益诉讼的前世历程

来源：民主与法制周刊

回望近年来的法治建设历程，公益诉讼的兴起是一个极为耀眼的亮点。尤其是2017年年中以来，随着检察机关提起公益诉讼制度的正式确立，公益诉讼更是迎来了全面发力的历史拐点。

奠定这一重大制度创新的标志性事件是，2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了“关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定”。尽管两部诉讼法的修正，只是分别增加了一个条款，但小改彰显大义，此次修法意味着，检察机关提起公益诉讼的试点经过两年实践检验后，正式得到了立法确认，就此踏上了全面实施的旅程。

多年来，公益诉讼始终是我国法治建设的焦点议题，走过了曲折的发展道路。在此背景下，检察机关为何率先成为公益诉讼的主力？试点期内“试”出了哪些制度成果？这场司法改革将引发怎样的诉讼革命？公益诉讼又将面临哪些未来挑战……对于这些问题的追溯和探索，不仅有助于理解公益诉讼的现实境况，也将推动其走向更为理想的远方。

夹缝式生存

在人类法制文明的发展史上，公益诉讼堪称一项饱含道德情怀、寄寓高尚目标的司法制度创造。

根据通常定义，所谓“公益诉讼”，是指特定的国家机关和相关团体、组织、公民个人，依据法律授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究违法者的法律责任。从这一定义不难发现，与侧重私益保护的传统诉讼相比，公益诉讼最鲜明的特征是，原告与违法侵权行为并无直接利害关系，其起诉出发点在于维护公共利益、法律尊严、公平正义，而非一己私利。从这个意义而言，追求“利他主义”的公益诉讼，能有效弥补立足“利己主义”的私益诉讼局限，从而避免公益受损却无人追究的“公地悲剧”。

追溯起来，早在遥远的古罗马时代，就已出现了公益诉讼的萌芽。现代意义的公益诉讼制度，则发端于上世纪六七十年代的美国，其诉讼边界从环境保护领域不断向外拓展，并逐步扩散到许多国家和地区，蓬勃发展成一股世界性的司法改革潮流。

相形之下，直到上世纪九十年代初，“公益诉讼”的概念才进入我国法学界的研究视野，迟至1996年，“公益诉讼”一词才见诸媒体报道。相对于学术话语的储备和社会舆论的热身，作为制度形式的公益诉讼，在当时的立法中却是一片空白。尽管如此，随着环境污染、食品安全、产品致损、消费侵权等公共事件的频频爆发，依然在实践层面点燃了公益诉讼的火种。

1997年7月，河南省方城县检察院就一起国有资产流失案，向当地法院提起民事诉讼，要求判决当地工商局一份房地产买卖合同无效，并最终胜诉。从历史的观点看，这一被视为改革开放后首起公益诉讼的开山之作，不仅开启了“准公益诉讼”模式的司法探索，也为日后检察机关作为公益诉讼主体力量的正式崛起埋下了伏笔。据统计，截至2010年年底，各地检察机关已提起153件涉及环境污染、消费侵权等问题的公益诉讼。而在审判机关层面，多地中级法院和基层法院也试点设立了环境保护庭。但由于立法空白等原因，除了少量涉及环境污染的公益诉讼得到受理外，环保法庭普遍处于“缺米下锅”的状态。

这一时期，与公权机关的谨慎试水相比，更加令人注目的是民间社会以公益为目标的诉讼行动。从公益律师先后挑战原铁道部春运涨价不听证、高速公路不合理收费、北京地铁缺失无障碍设施，到法学博士揭开“全国牙防组”迷雾；从公民个体频频叫板“霸王条款”，到普通市民试图扳倒银行跨行不合理收费；从网民联盟发起反“流氓软件”的系列诉讼，到环保组织就环境污染事件不断起诉，直至围绕厕所收费、垃圾短信、航班延误、网购违约、教育平等、就业歧视等热点问题所频频打响的讼战，无不引爆舆论效应。但除了寥寥无几的成功个案，民间社会维护公益的诉讼热情，大多以“社团难受理，个人多败诉”收场。其典型例证是，在渤海溢油事故等重大污染事件发生后，都曾有环保组织、维权律师等试图发起公益诉讼，但均被法院拒之门外。

公益诉讼的夹缝式生存，除了地方保护主义、诉讼对象过于强大等因素外，根本症结在于缺失公益诉讼的法律制度。尤其是当时的民事诉讼法严格限定原告与本案有“直接利害关系”方可起诉，实际上否定了试图为公益而起诉的无直接利害关系人的诉权。正是这一法定门槛，导致公益诉讼无法赢得司法支持，必然遭遇“屡提屡驳、屡诉屡败”的命运。

立法初突破

一方面，公益诉讼处于夹缝式生存的艰难处境；另一方面，则是公共利益所面临的威胁日趋严峻。最近十多年来，处于转型期的中国，利益冲突不断加剧，社会问题接踵暴露，诸如侵吞国有资产、侵犯消费者权益、环境污染、垃圾短信、问题奶粉、地沟油等公共事件频频爆发，呈现出侵权范围广、持续时间长、受害人数多等特征。而公益诉讼的困境乃至缺席，意味着作为公共利益最后一道防线的司法保护只能袖手旁观，导致公共利益长期受损，社会危机难以遏制，责任者得以法律宽纵，受害者错过司法救济，一些恶性事件甚至因法律通道堵塞而发酵成群体性事件。

正是在这样的时代语境下，激活真正意义的公益诉讼已势在必行。而首要的关键，就是拆除传统法制的保守栅栏，为公益诉讼打开合法化的大门。基于公益诉讼的现实急需，顺应社会各界的强烈呼声，一系列构建公益诉权的修法努力终于相继启动。

2012年8月修改的民事诉讼法，率先迈出了突破步伐。其增设的具体规定是：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”由此，民诉法正式承认了公益诉讼这一特殊诉讼类型，由私益救济延展至公益保护，堪称中国法制的一次历史性变革。

2012年8月，民诉法修正案新增内容。

尽管修改后的民事诉讼法在我国法律中首次确立了公益诉讼制度，但相关条款仅有51个字，显然过于原则、简略，对于诉讼主体、具体程序等关键问题，均未提供清晰答案。比如，哪些属于“法律规定的机关”，哪些属于“有关组织”，并未作出明确界定。尤其是对于“有关组织”的定义，司法机关、民间组织、法学界多有不同理解、分歧巨大。由此，公益诉讼制度更多地停滞于立法层面，难以顺利进入司法实践。

在此背景下，配套立法建设迅速提上了议事日程。沿着民事诉讼法所确立的环境公益诉讼和消费公益诉讼两大主线，两次重要的修法行动接踵而至。2013年10月修改的消费者权益保护法，明确赋予中国消费者协会和省级消协以提起消费公益诉讼的权利。2014年4月修改的环境保护法，则赋予更多的社会组织以公益诉权，明确规定依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，有权提起环境公益诉讼。与此同时，最高人民法院于2015年1月先后发布“关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释”“关于适用民诉法的解释”，对公益诉讼制度的诸多细节问题作出了系统的司法解释。

经由一系列的立法跟进和制度修补，公益诉讼终于得以真正落地。2015年1月1日，新环境保护法正式生效施行当日，由民间环保组织“自然之友”和“福建绿家园”共同起诉的“福建南平生态破坏案”，被法院正式立案，打响了新法出台后的环境公益诉讼第一枪；同年7月，上海市消费者权益保护委员会就三星手机、OPPO手机预装软件无法卸载等损害消费者权益问题，分别起诉两家涉事公司并被法院受理，成功启动了新消费者权益保护法出台后的首起消费公益诉讼……这些破冰之举，无不为新生的公益诉讼制度留下了生动的佐证。

然而，在最初的兴奋过后，似乎已水到渠成甚至被普遍遐想成“浪潮”的公益诉讼，并未如期井喷。有统计显示，新消费者权益保护法正式实施后两年间，法院受理的消费公益诉讼仅有一例。在立法授权中具有领衔色彩的中国消费者协会，迟至2016年7月才发动了首起消费公益诉讼。而在环境公益诉讼领域，依据新环境保护法所设定的资格条件，全国具有公益诉权的环保组织多达700余家，但真正付诸实践的仅有十多家，并且随着时间的推移，先行者推进公益诉讼的热情，也逐渐出现了衰退之势。多地环保法庭“无案可审”的窘境，并未根本改观。

立法突破为何遭遇现实尴尬？其中原因固然值得深思，但同时也意味着，必须寻找到更具智慧、更切实际的制度方案，为陷入瓶颈的公益诉讼，注入通向坦途的新活力。

呼唤“国家队”

普遍认为，在法律赋予民间组织以公益诉权后，公益诉讼的进展之所以未达预期，除了法律依然设置了一定的资格门槛外，其根本原因是民间组织的诉讼能力存在天然不足。以环境公益诉讼为例，环境损害案件往往具有极强的专业性，并且取证难度大、诉讼成本高。而环保组织普遍实力薄弱，人员少，规模小，尤其是缺乏专业人才和充足资金，既无力购买优质的法律服务支持，又难以承担高昂的司法鉴定费用等成本。并且，不少环境案件的肇事方财力雄厚、能量巨大，与之相比，环保组织不仅处于力量失衡的悬殊劣势，还可能遭遇不小的诉讼风险。凡此种种，都严重阻滞了民间组织发起公益诉讼的可行性和积极性。

从立法层面检讨，还存在着更为突出的障碍。尽管民事诉讼法等法律的修改，开启了公益诉讼制度，但仅仅局限于民事诉讼领域，却未抵达行政诉讼领域。根据当时行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，才能向法院提起行政诉讼。这意味着传统行政诉讼制度只是偏重于私益保护，对于公益受损却没有提供解决方案。而在现实中，大量损害公益的案件往往与行政机关的违法作为或不作为有关，比如政府部门在国企转制过程中非法处置国有资产，擅改城市规划破坏文化遗产，放任企业排放污染损害环境，疏于监管导致食品药品安全危机等等，并不鲜见。但由于法律的限制，一些权益没有直接受损的社会组织等等，即便有意提起行政公益诉讼，也起诉无门，因而也就无法有效监督损害公益的违法行政行为。

颇为典型的例证是，早在2005年，圆明园湖底铺设防渗膜引发的环境危机事件曾引发举国关注，其时不少舆论呼吁，应当追究环保部门监管不力的责任，却因没有符合法律规定的原告而不了了之。以致当时国家环保总局的一位官员也不无感慨地表示：“谁能就圆明园事件提起行政公益诉讼、状告环保部门行政不作为呢？行政诉讼法是有限制的，即使我想代表国家环保总局当被告也当不上。”

但现实困境中并不乏希望所在，2012年民诉法修改后所赋权的公益诉讼主体，除了“有关组织”，还有“法律规定的机关”，在民间组织行权不顺的情形下，“法律规定的机关”能否有所作为，就成了备受注目的焦点。

从民诉法的立法意图看，有权提起公益诉讼的国家机关，自然应当包括“法律规定的”行政机关。不过纵观现行法律，仅有海洋环境保护法明确规定，行使海洋环境监管权的部门可以代表国家对责任者提出损害赔偿要求。更大的忧虑在于，行政机关作为管理部门，其起诉权极易与管理权发生混淆，甚至与自身利益发生冲突。现实中，一些环境污染、产品缺陷、土地强征等侵权事件之所以发生，往往与环保、工商、国土等职能部门履职不力、监管不严有关，指望这些怠责懒政的行政机关对侵权责任人提起公益诉讼，显然并不现实。

相形之下，检察机关担当公益诉讼主体的合理性、重要性就愈加突出。普遍认为，自检察制度诞生以来，检察机关就代表着国家利益和公共利益，在所有国家机关中是提起公益诉讼的最适当主体。事实上在许多国家，检察机关提起公益诉讼已经成为一种通例。就我国具体国情而言，相较于行政机关，检察机关作为法律监督机关，处于超然的中立地位，以追求社会正义、诉讼公正为目标，不仅能够避免地方、部门的利益羁绊，而且可以防止打着“公益”旗号的滥诉弊端。而相较于民间组织，检察机关在专业人员配备、法律知识资源、调查取证职权、法庭抗衡技能、诉讼费用承担等方面，都具有明显优势，能够有效克服公益诉讼取证难、胜诉难等种种障碍，提高司法效率，降低司法成本。可以说，面对公共利益屡遭侵犯而又难以得到司法救济的现状，检察机关决不能置身事外，有责任、也有能力以“国家队”的身份登场，擎起公益诉讼的大旗。

而在司法实践层面，自1997年河南方城县检察院提起首例民事公益诉讼后，多地检察机关探索公益诉讼的行动持续不断。至民诉法确立公益诉讼制度后，类似的练兵更是蔚成大势。其中一起标志性案例是，2014年10月，贵州省金沙县检察院以该县环保局“怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”为由，将其诉诸法庭，并最终督促环保局依法履职，因此，留下了行政公益诉讼首次破冰的印记。

有统计显示，截至2015年6月，各地检察机关提起或介入的公益诉讼已达上千件。从浙江省浦江县检察院为保护国有资产而追诉恶意竞拍，到江苏省睢宁县检察院为维护千名劳动者权益而起诉超市收取“上岗保证金”；从广东省检察院力挺环保组织起诉污泥倾倒致污染案，到江苏省、泰州市两级检察院出庭支持环保组织打赢令污染企业支付1.6亿余元赔偿的“天价环境公益诉讼案”……诸多影响巨大、关注广泛的公益诉讼案，都活跃起着检察机关的身影，回应着社会的殷殷期望。

此时，检察机关以“国家队”之势大踏步进军公益诉讼领域，似乎已是顺理成章。但事实上，并非如此简单。

（文字：阿计 图片：视觉中国 编辑：李君）