检察机关公益诉讼总动员之二：公益诉讼的突围轨迹
来源：民主与法制周刊
由检察机关担当公益诉讼的主力，在很大程度上成为社会共识，检察机关的自觉探索似乎也证明了这一点，但在立法层面，仍然存在着模糊之处。早在2007年，最高人民法院曾一度批复不再受理检察机关提起的国有资产流失案件，其原因并非不支持检察机关的公益诉讼，而在于顾忌法律依据的缺失。2012年民事诉讼法修改后，尽管增设了“法律规定的机关”可以提起民事公益诉讼，但并未明确授权检察机关以公益诉讼的主体资格，检察机关在公益诉讼中的法律地位、角色设定等依然不够清晰。而检察机关自行探索的公益诉讼实践，通常以直接起诉、督促起诉、支持起诉等方式展开，但这些模式都缺乏明确具体的法律依据、程序规则等等，其合法性、规范性面临巨大挑战。
虽然缺乏民事诉讼法的明确授权，但“法律规定的机关”毕竟为检察机关打开了民事公益诉讼的口子，也较易形成社会的共识度。相形之下，公益诉讼制度在行政诉讼法中的一片空白，却导致检察机关提起行政公益诉讼更无回旋余地，其合法性存在更大疑问。而不少学者认为，检察机关公益诉讼的重点，并非民事公益诉讼，恰恰应当是行政公益诉讼。原因在于，行政机关的管理职能几乎覆盖所有公共领域，其不作为、乱作为将严重损害公共利益。而行政机关的强势地位，导致行政公益诉讼的难度远高于民事公益诉讼，在案件定性处理、排除干扰阻力、考虑社会影响等方面都面临更大困难。民间组织与行政机关相比，显然力量明显失衡，难以担当行政公益诉讼的重任。相形之下，检察机关作为公权力机关，具有特别的法律地位、监督职责、强大权威和专业技能等等，足以有效抗衡行政机关，理应以行政公益诉讼为主要使命。
耐人寻味的是，2014年修改行政诉讼法时，曾有设立行政公益诉讼制度的动议，但最终未能实现。究其原因，除了来自一些行政机关的强烈反对外，还缘于行政公益诉讼的一些关键问题存在重大争议。其中一大反对理由是，检察机关的法律监督机关地位与公益诉讼基本职能存在冲突。如果检察机关以法律监督者的身份提起公益诉讼，不仅可以监督被告的诉讼活动，甚至可以监督法院的审判活动，将破坏诉讼的平衡构造。此外，围绕着行政公益诉讼如何界定公共利益、分配举证责任、承担诉讼费用、设计程序规则、确定判决形式等等，也都存在不小的分歧。
立法固然需要审慎的态度，但公益诉讼对检察机关的声声召唤已势不可当。在此背景下，以试点方式全面启动检察机关的公益诉讼探索，推进改革的同时检测成败，积累经验的同时防范风险，就成了最优选择。由此，一系列重大决策接踵而至。
2014年10月，党的十八届四中全会通过的“关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”，首次提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，由此吹响了一项重大司法改革的冲锋号。次年5月，中央全面深化改革领导小组第十二次会议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，随着顶层设计的成型，试点改革进入了倒计时。
2014年10月，十八届四中全会审议通过全面推进依法治国若干重大问题决定。
两个月后的2015年7月1日，全国人大常委会通过决定，授权最高人民检察院以生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域为重点，在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察机关开展为期两年的提起公益诉讼试点。
至此，检察机关参与公益诉讼的试点改革正式获得了合法性通行证。2015年7月2日，就在全国人大常委会作出相关授权决定的第二天，最高人民检察院公布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，对检察机关提起行政或民事公益诉讼的诸多问题作出了明确规范。其后，“两高”又先后出台《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，对改革作出了更为细化的规则设计。
借助时代呼唤、高层决策、立法授权、配套制度的层层推力，检察机关正式开辟了公益诉讼试验田，踏上了砥砺前行、开花结果的征途。
伴随着检察机关以强大的“国家队”之势亮相试点改革舞台，徘徊中的公益诉讼迎来了焕然一新的面貌。
2015年12月，山东省庆云县检察院将当地环保局诉诸法院，激活了试点改革启动后的首例行政公益诉讼案。该案的起因是，庆云县检察院在审查当地一家企业涉嫌污染环境罪案时，发现县环保局虽然早已知情涉事企业的污染行为，却违法批准其进行试生产、试生产延期，于是向县环保局发出了检察建议，但县环保局仍然怠于监管，庆云县检察院因此将县环保局推上了被告席。半年后的2016年6月，当地法院就此案作出一审判决，支持检察机关的全部诉讼请求，并责令县环保局依法履职。而此前的2016年1月，贵州省锦屏县检察院诉县环保局怠于履行职责一案已经率先作出判决，检察机关收获了试点改革启动后的首个行政公益诉讼胜果，当地环保局局长和环境监察大队大队长亦因此案被撸去了官帽。沿着这些先行的足迹，被视为改革重点及难点的行政公益诉讼，取得了历史性突破。
试点改革启动后由检察机关提起的首例民事公益诉讼案，出现在江苏省常州市。2016年4月，随着常州市人民检察院以公益诉讼人身份起诉的一起污染索赔案一审落槌，两名制造污染的被告被判令必须支付150万元的环境修复费用。4个月后的2016年8月，吉林省白山市人民检察院发动的一起公益诉讼案亦下达一审判决，试点改革启动后由检察机关提起的首例行政附带民事公益诉讼案再奏凯歌。法院不仅认定涉案卫计部门监管不力，同时责令肇事医院立即停止非法排污行为。
纷至沓来的“首例”，不断释放着试点改革的效应，迸发着公益诉讼的活力。至2016年6月底，检察机关提起公益诉讼的13个试点地区，已经全部成功破冰。
不过，在为期两年的试点改革前半程，各地推进速度并不均衡，少数试点省份仅有三成左右的基层检察院办理了公益诉讼。从全局而言，整体进展也不甚理想。据统计，截至2016年9月底，各试点地区共办理公益诉讼案件1710件，其中诉前程序消化掉的案件占1668件，提起诉讼的仅为42件，法院审结的只有12件。这一状况一度引发不小的担忧，以至2016年11月全国人大常委会审议检察机关提起公益诉讼试点情况中期报告时，不少批评意见认为，如果缺乏足够数量的典型性、代表性样本，就无法检验制度改革是否合理，也无法为制度完善提供实践依据。
在此背景下，检察机关内部一系列加速改革的措施纷纷启动。2016年9月，最高人民检察院对各试点地区明确提出要求，年底前60%的基层检察院须解决公益诉讼空白。而改革前期出于稳妥考虑，要求地方检察院拟提起公益诉讼须先报请最高检批准的审查机制，此时也作出重大调整，将审批权下放至了省级检察院。与此同时，一些地方检察机关也加大了自我督促的压力，颇为典型的是，吉林省人民检察院专门制定了《公益诉讼试点工作推进不力问责办法》，由此带来的直接效果是，到2017年1月底，吉林省内检察机关提起的公益诉讼案件已达60件，起诉数跃居全国第一。
另一方面，伴随着中央政府出台一系列支持检察机关公益诉讼的政策，改革初期一些地方政府和职能部门拒斥公益诉讼的阻力也在悄然融化。国务院制定的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《关于推进安全生产领域改革发展的意见》《土壤污染防治行动计划》等等，均明确提及公益诉讼，要求行政机关积极配合、接受监督。而在地方政府层面，也不乏类似的政策跟进，安徽省就制定了全国首个省级政府支持行政公益诉讼的指导性文件。
《土壤污染防治行动计划》工作任务与目标
这种内外呼应、上下联手的权力趋动，正是推进中国式改革的最大动力。由此，试点改革一改此前突破与徘徊并存的局面，步入了集中发力的后半程。到2017年3月，试点地区检察机关办理的公益诉讼案件已达5871件，其中提起诉讼案件飚升至653件。此后，试点改革更是以井喷之势发起了最后冲刺，仅两个月内，检察机关办理的公益诉讼案件就激增了两千多件。
时光如梭，转瞬间，为期两年的检察机关提起公益诉讼试点改革，走到了收官验收的时刻。
据统计，截至2017年5月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件，其中诉前程序案件6952件、提起诉讼案件934件。案件范围覆盖所有授权试点领域，试点地区的全部市（分、州）级检察院和91％的基层检察院均已办理了诉讼案件，触及民事公益诉讼、行政公益诉讼、行政公益附带民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等多种案件类型。人民法院审结的236件诉讼案件中，一审、二审程序所有环节都有涉及，涵盖判决、调解、撤诉等各式结案方式。
全覆盖、多样化的试点探索，充分彰显了试点改革的效应。在民事公益诉讼领域，检察机关通过引导、督促社会组织积极行使公益诉权，并在法律咨询、证据收集等方面提供专业支持，极大调动了民间社会参与公益保护的积极性，形成了联手保护公益的强大合力。以往民事公益诉讼“不愿诉、不敢诉、不能诉”的困境，由此得到极大改善。
2017年7月1日起，所有检察机关均可提起公益诉讼。
更加引人注目，同时也是试点改革最大成功之处，则是行政公益诉讼的开疆拓土。截至2017年3月的统计显示，试点地区检察机关提起的行政公益诉讼已达580件，占全部提起公益诉讼案件的89%，显见已成为试点改革的主攻方向。而在检察机关办理的全部诉前和诉讼程序案件中，涉及国土部门1552件，环保部门1141件，林业部门918件，水利水务部门405件，农业部门214件，人民防空部门213件，住房和城乡建设部门168件，财政部门124件，众多与公共利益和民生权益密切相关、执掌重要权力资源的行政机关，纷纷被纳入监督之列。由此，不仅弥补了长期缺失行政公益诉讼的法治短板，而且构建了检察机关通过公益诉讼监督行政机关的刚性机制，这对督促行政机关依法行政自觉、丰富检察机关法律监督手段，意义深远。
普遍的共识是，检察机关提起公益诉讼制度的试点改革，积累了丰富的实践样本，充分校验了制度设计，探出了一条司法保护公益的中国道路。而此时最为紧迫的议题是，随着为期两年的试点改革步入收官阶段，如何使试点成果上升为立法确认，将改革进行到底！
早在2017年3月的全国两会上，就有240余位代表、委员提出议案、建议，对试点改革予以高度评价，并呼吁尽快在全国推开。5月，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议作出判断：“正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟”，并提出“在总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。”而往前追溯，两年前全国人大常委会通过的相关授权决定也曾明确要求：“试点期满后，对实践证明可行的，适时提请全国人大常务委员会修改完善有关法律。”
沿着“重大改革于法有据”的法治轨道，一场重塑公益诉讼制度的修法行动应约而至。2017年6月27日，全国人大常委会通过了民事诉讼法修正案和行政诉讼法修正案，检察机关提起公益诉讼制度被正式载入法律。
至此，由2012年民事诉讼法修改后首创的公益诉讼制度，在经历了持续不断的制度演进和实践洗礼后，终于完成了具有拐点意义的一次立法升级。一个检察机关主导的公益诉讼新时代，正式开启了！
（文字：阿计 图片：视觉中国 编辑：李君）