上海证券报 | 贾康：对“三去一降一补”与“双创”的深入解析
■抓住供给侧问题，必须面对与需求侧总量问题迥然不同的供给侧结构问题，就需要攻坚克难推进改革而首先解决有效制度供给的问题，进而可以提高整个供给体系质量和效率。需求和供给是经济生活中互动的、互为存在条件的、相反相成的一对概念，而主要矛盾方面抓供给，就是要抓住我们现在要发力的优化结构这样一个着眼点：在“供给侧”的后面标注“结构性”的表达，也就意味着要正视我们以攻坚克难的改革带动整个供给体系质量效益提高、进一步解放生产力的复杂性。
■大众创业、万众创新，是发挥“创新发展”第一动力作用的重大供给侧实践选择。近些年，财税等部门把调控管理、深化改革和改善服务相结合，在支持“双创”中做出工作成绩的同时，也还存在一些问题。
把握“供给侧”“结构性”“改革”间的联结关系
大家都很关心的供给侧结构性改革，其中的要领，首先是“三去一降一补”。为正确理解和掌握它，首先应把“三去一降一补”放在供给侧结构性改革整体逻辑关联之内。习近平总书记的讲话里表述出这一战略方针后，大家都在深化理解，如果从直接字义上来看，有三个词语：供给侧+结构性+改革。
笔者认为，首先要注意到它是落在“改革”上，这表明什么呢？可知现在决策层所强调的这个概念，不是横空出世全新的东西，它就是在邓小平于改革开放新时期之初就设定为大政方针的改革之路上“继往开来”的要求，当然它必是战略方针层面的要求。最高决策层的这样一个明确的要求，在继往开来的改革这一内容里，又突出了一个新意，即新在“供给”，直接表明了改革就是要解决供给侧的有效制度供给问题——这个供给侧改革的鲜明表达，是得到学理支撑的，就是在最高决策层所说的“社会主义政治经济学”的发展支持下，通过学理分析而认定，我们新阶段的主要矛盾方面，在于供给侧。而抓住供给侧问题，必须面对与需求侧总量问题迥然不同的供给侧结构问题，就需要攻坚克难推进改革而首先解决有效制度供给的问题，进而可以提高整个供给体系质量和效率。需求和供给是经济生活中互动的、互为存在条件的、相反相成的一对概念，而主要矛盾方面抓供给，就是要抓住我们现在要发力的优化结构这样一个着眼点：在“供给侧”的后面标注“结构性”的表达，也就意味着要正视我们以攻坚克难的改革带动整个供给体系质量效益提高、进一步解放生产力的复杂性。因为供给侧改革是制度供给问题，制度供给首先就要涉及所谓利益格局的问题、制度结构的问题，就必须解决“冲破利益固化藩篱”这样的啃硬骨头、涉险滩、攻坚克难的挑战性问题。它又要落在整个供给体系通过结构优化而总体质量与效率的提高上。
如果以供给侧结构性改革问题的以上三个具体概念，把它联结在一起理解，笔者想结合现实经济生活中的切入点，对于“三去一降一补”这样的具体要求、以及应怎样认识这个“三去一降一补”的要领，简要地做些分析。另对于“大众创业、万众创新”，谈些观察到的问题与对策建议。
“三去一降一补”是侧重供给管理的方略组合
第一，说到“去杠杆”，比较直截了当地讲，这是一个宏观间接调控体系里货币政策当局主导的控制广义货币供应量（M2）方面要把握的要领与“适度扩大总需求”而同时宏观审慎地防范风险的权衡有关，与如何更好掌握总量型的需求管理有关。实话实说，它和我们各个地方、各个行业、各个企业，并没有直接关系。其他宏观管理部门，则需要对我们的货币当局提供协调和配套。比如今年的财政政策，强调要提高赤字率，而提高赤字率意味着举借债务的规模要扩大。财政部门对此的总结是，这是以财政的加杠杆服务于全局的去杠杆，这就体现了全局观与国家层面的部门协调。这是从宏观角度来说的，必须把握“去杠杆”概念实际上是对于相关管理主体的要求。另外，从地方的角度来说，应有一个清醒的认识：全局的去杠杆并不排除局部的加杠杆，而且局部的加杠杆一定是要求“理性供给管理”的结构性加杠杆。比如，黄奇帆非常明确地提出，在全局去杠杆的同时，重庆在自己发展战略实施过程中需要发力优化结构的一些关键点上，是要加杠杆的。这当然需要以一种理性的供给侧的管理方案来设计，以求达到优化结构、从而也服务于降低总体杠杆风险程度的意愿。总之，所谓去杠杆，主要是从宏观角度、从间接调控来说，管理当局要协调好的事情，地方、行业在这方面往往要理性处理好怎么样以必要的结构性加杠杆来顺应全局去杠杆，从而贯彻好发展战略的问题。这就是典型的供给管理的任务了。
第二，是“去产能”。至少要从以下几点来说：
其一，笔者不太同意笼统地讲去所有的“过剩产能”。我们现在必须聚焦的其实是要去落后产能。各个行业里产能的过剩还是不过剩，是在不断变化的，而更准确的说法是，在行业里垫底的落后产能，是可以相对而言较好把握的概念。放在去落后产能上，实际上更直接、更聚焦地对应我们所说的打造升级版。
其二，所谓过剩产能，是可以通过我们的一些创新机制——比如PPP（Public-PrivatePartnership）把一部分过剩产能转为有效产能。原来政府要做的公共工程、基础设施，以及产业园区连片开发这些事情，现在可以拉着雄厚起来的民间资本、社会资本包括外资一起来做，只要把这个事情做好，便会产生一系列正面效应，包括缓解政府未来很长时间段内城镇化和老龄化压力之下的财政支出压力，使老百姓得实惠而且实惠可持续，因为它是政府、企业和中介机构“1+1+1>3”的绩效提升机制，也正是落实共享发展的机制创新；它还会给一批跟政府合作的企业打开取得“非暴利但可接受”的长期投资回报这样的生存发展空间；它又对接混合所有制改革，以及对接非常重要的中国必须推进的法治化、民主化制度建设，是一种对全面法治化的倒逼机制和催化剂。同时，它又是非常重要的引领新常态过程中把一部分所谓过剩产能成功转为有效产能、进行有效投资、聪明投资的新制度机制。比如在北京，在原有地铁4号线PPP项目的基础上，现在继续运用这种成功经验引进外资建设地铁16号线，正是缓解首都公共交通体系有效供给不足的一个重要的建设项目。PPP可以把这种建设项目投资做得更快，在“好事做实、实事做好”的同时，加快建设所需要的钢材、建材、水泥这些原来被很多人指责的“过剩产能”，但是PPP这个机制创新会把一部分所谓过剩产能很快转为有效产能。所以，笔者认为一定要在去产能概念的实质上作准确把握。
其三，我们要意识到在行业、企业升级换代中，如果做得成功，也就是把所谓的一部分过剩产能转为有效产能，并不能说所有在竞争力上有一定劣势的企业，马上认定为所谓“僵尸企业”。“僵尸企业”这个概念是可以用的，但是它会带来某些认识误区。因为某些企业在竞争中已经感到有压力、有困难，但是如果能成功地实现升级换代的创新，就可能改变面貌，原来被人们认定为是过剩产能的代表，可能转为有效产能的组成部分，这是可变的，是要靠“事在人为”的努力。所以，在去产能方面，一定要真正聚焦到在整个行业或者某一个领域里那种实打实的落后产能能不能去除这个关键问题和“真问题”上。
其四，去产能的主体与机制何在？这一点非常重要。去产能中，对于某些成规模的企业，政府可以认定它就是落后产能代表，在没有挽救可能的情况下，就可以由政府为主体实施关停并转的操作，这是最便捷的操作，但是这种方式的适应性非常有限。中国现在整个企业数量、市场主体数量接近7000万，大量的中小微企业中谁是落后产能代表，政府没有能力一一甄别，必须依靠政府维持公平竞争的制度环境，让整个市场机制发挥作用的过程中，以竞争中的优胜劣汰解决去除落后产能的问题。这是一个最重要的去产能的主导机制。
第三，是“去库存”。其实大家都意识到，去库存主要针对的首先是房地产，而房地产现在的情况是什么？一定要有结构分析。大体而言，房地产现在可以说是“冰火两重天”，而我们现在所说的房地产去库存，绝对不能再烧“火”。“北上广深”的房地产早已经火得一塌糊涂，它还去什么库存？它要赶快组织有效的供给，要缓解这种供需矛盾，平息民众新的不满。大量的二线城市，曾经更多的感觉是“冰”的压力，现在要开始转成“火”的压力了，那就要未雨绸缪，赶快借鉴现在一线城市的一些做法及教训，要有提前量地准备提供有效供给。相匹配的制度供给的问题，一定要提到日程上：中央所说的“加快房地产税立法并适时推进改革”，这个方针怎么跟现实对接已经可以看得更清楚了。所以，房地产去库存，现在真正要抓住的主要是三四线城市怎么去库存，“冰”的这块怎么去库存的问题。三四线城市去库存，又必须注意不是简单依靠现在已有的商业性消费信贷、商业性的融资支持，就可以如愿达到去库存目标的，因为三四线城市最值得争取的住房主体是所谓的“农民工”。未来几十年，还要有差不多4亿人从农村到城镇来定居，需要在城镇中“住有所居”从而形成与他们的需求所对应的供给。完成这一目标，最主要的部分不是一般商品住宅——他们的支付能力大多还跟不上——而是低价的共有产权房或者公租房。要把这样的供给在现在的存量基础上提供出来，就一定要使用政策杠杆。所以，这又是一个鲜明的例证：在房地产去库存方面，在全局的去杠杆、控制杠杆的同时，还必须处理好“政策性加杠杆”的合理解决问题，这才能如愿在三四线城市真正使一大批农民工住有所居，得到有效供给的共有产权房，而且在他们支付能力更低下的时候，对应的要有公租房的供给。如果这些都能做好，确实可以把一些房地产库存，从原来的“存”的状态转为“用”的状态。
另外，还有“降成本”。很显然，对于企业自己可以降低的成本来说，不用政府太操心，政府只要维护了公平竞争环境，企业会千方百计把事情做到极致，在“细节决定成败”的所有的节点上去控制成本、降低成本。从政府角度来说，真正需要发力的降成本，一定要针对制度性成本。在制度性成本里，税收上已经在做一系列的减税改革，但税收之外的非税收入这方面的成本，比如说各种各样的行政性收费，以及社保体系的“五险一金”，还有降的空间和必要。特别是隐性的成本，比如一个企业开办要盖几十个章。这种综合成本能不能降下来，绝对不是减税能覆盖的事情，一定是综合配套改革才能覆盖和解决的问题，要抓住这个实质。
最后，是“补短板”。笔者认为，一定要清晰地注意到供给侧结构性改革和供给体系质量效率提高，在补短板方面的原则是非常鲜明的：它一定是要解决结构问题，但这个结构问题的具体分析基础上的对策，必须在各地、各行业、各企业“对症下药”地制定方案，绝对没有一个笼统拿来就可以套用的补短板的标准化解决方案。这就是供给管理明显区别于需求管理的特点之所在：需求管理是一个非常清晰的指标单一、政府以调控作反周期操作的模式，而到了供给管理、供给侧的补短板，特别强调的是因地制宜、因企制宜、因行业制宜，一定要有高水平的特定的解决方案设计，这是大家必须面对的供给侧结构性改革的挑战。但在实践中应充分意识到，为在新的历史起点上继续大踏步跟上时代，我们只有紧紧抓住供给侧结构性改革，才能“守正出奇”，把有效市场和有限、有为的政府结合在一起，真正解决“攻坚克难”的改革与发展历史任务。
“双创”中的现实问题与对策建议
大众创业、万众创新，是发挥“创新发展”第一动力作用的重大供给侧实践选择。近些年，财税等部门把调控管理、深化改革和改善服务相结合，在支持“双创”中做出工作成绩的同时，也还存在一些问题。对于“双创”，财政政策及管理工具涉及税收优惠、政策性投融资、专项转移支付、财政补贴、会计制度、经费使用的管理规则等，也涉及部门间协调。在实际调研中有如下几方面问题值得重视：
一是部分政策规定过于复杂，可操作性不高。如科技企业孵化器优惠政策，对孵化器提出三项条件，再对孵化企业设定七个要求，导致政策覆盖面过窄，据反映全广东省仅有数家企业能够享受。
二是由各部门去甄别哪些企业享受优惠，自由裁量权较大，容易造成不公平竞争和“设租寻租”。如创业投资企业的所得税优惠政策，要求企业必须登记为“专业性法人创业投资企业”，将非专业性法人创业投资企业排除在外，而且概念颇有弹性，如何界定专业性与非专业性，容易滑向靠“处关系”来解决的状态。
三是仍然存在空白地带。如“国发【2015】32号文”要求制定对众创空间、天使投资的税收优惠政策，但至今尚未出台。
四是部门间协调不顺，形成扯皮、推诿、紊乱。如《企业所得税法》对小型微利企业有划分标准，工信部又对于中小微企业有划分标准，实际上导致相关概念的“标准化”程度低、往往出现莫衷一是的尴尬结果；又如科技部门和税务部门对科技企业孵化器的认定和条件控制不一，使优惠政策难以落地。
五是“营改增”面临的一些具体矛盾与挑战有待破解。比如高科技企业和高智力轻资产的咨询公司，进项抵扣很少，实际税负高，应考虑作出针对性区别对待。又如，进行公路交通运输的几百万辆货运卡车，绝大部分为在全国随机流动接单运营的个体车主车辆，已无法按以“有车承运”为前提的税制设计与进项抵扣的规定在车主原籍操作，必须适应“无车承运”物流平台公司的现实发展，对接这些平台公司的大数据系统，来落实该行业“营改增”的实施细则。但是具体方案迟迟不能在管理部门形成，迫使无车承运业务要伪装有车承运的成本构成，已催生了多种潜规则乱象。这些现象抬高了经济活动成本，引发“设租寻租”和经济秩序紊乱，严重扭曲、损害了该行业“营改增”的“激励创新”效应。
六是对科研团队和课题经费的管理套用官本位制和行政化办法。
七是创新发展中一些政策界限不清。
“问题导向”下，必须积极寻求解决之策。具体对策建议是：
第一，支持“双创”的各项政策，需要作出反思与优化，力求明白简洁，有可操作性。
第二，对部门的“甄别”、“定性”实权，应力求有所限制约束，流程应力求“阳光化”，把“设租寻租”的可能性尽量压低。
第三，积极填补政策空白，确有必要的政策设计，应抓住不放、一抓到底，力求尽快落实操作细则和配套措施。
第四，结合政府部门架构改革、职能转变，应有效加强和优化相互协调机制，对“双创”的方方面面，科技企业孵化器的种种细节，各部门尽力排除扯皮、拖延现象。
第五，针对诸如公路交通运输互联网、大数据时代必发展的“无车承运”公司等现实情况，及时组织“营改增”具体方案如何优化的专题调研，力求尽快解决问题。
第六，坚决贯彻落实国办关于优化科研创新学术环境和中央关于重视培养、使用人才的文件精神，尊重科研规律，及时改进科研经费管理制度机制。
第七，高度重视、及时合理规定创新中的政策界限，引导、鼓励专业人士为创新提供智力支持并取得合法收入。
（原文刊载于《上海证券报》2016年7月15日）
贾 康 介 绍
现任全国政协委员、政协经济委员会委员，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，中国成本研究会副会长，北京市、上海市人民政府特聘专家，福建省、安徽省、甘肃省人民政府顾问，西藏自治区和广西壮族自治区人民政府咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学、天津财经大学、江西财经大学、西南财经大学、西南交通大学、广东商学院、首都经贸大学、中国政法大学等高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。1988年曾入选亨氏基金项目，赴美国匹兹堡大学做访问学者一年。多次参加国家经济政策制订的研究工作和主持或参加国内外多项课题，撰写和出版多部专著和数百篇论文、数千篇财经文稿。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题的讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、秘书长）并积极推动“PPP研究院”等交流活动，致力于建设有中国特色的智库和跨界、跨部门学术交流平台。2015年出版《新供给经济学》专著（与苏京春博士合作）；2016年出版《供给侧改革：新供给简明读本》（与苏京春博士合作）、《供给侧改革十讲》。
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