【智库发布】规范辅警队伍管理的重要制度保障
随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，我国公安机关的警力增长幅度远远不能适应日益严峻的社会治安形势需要。各地公安机关积极构建新型警务辅助力量，辅警在协助公安机关维护社会治安中发挥了重要作用。
随着全面依法治国方略的深入推进，辅警队伍的法治化规范化建设已成为全面深化公安改革的一项重大课题。中央全面深化改革领导小组第二十次会议审议通过了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称《意见》），并由国务院办公厅正式印发。该意见的出台，为规范辅警队伍管理、充分发挥其警务辅助作用提供了重要制度保障，标志着我国辅警队伍逐步迈上管理体制规范化、岗位职责明晰化、队伍管理正规化的轨道。
管理体制规范化
长期以来，管理体制不统一、组织机制比较松散是辅警队伍建设和管理中存在的突出问题。对此，《意见》从三个方面作出了制度性安排。
一是规范辅警管理部门。明确提出警务辅助人员管理工作实行条块结合、以块为主，统一领导、分工负责。地方各级人民政府将警务辅助队伍建设纳入国民经济和社会发展规划，并对警务辅助人员管理工作负有主体责任，公安、民政、财政、人力资源社会保障等部门主要负责管理使用、优待抚恤、经费保障、社会保障等，形成各级各部门协调配合、各司其职、各负其责、齐抓共管的工作合力。
二是拓展辅警职业发展空间。根据身份性质和岗位要求，对警务辅助人员实行层级化管理，建立考核晋升机制，增强警务辅助人员的职业认同感和荣誉感。对在本职岗位表现突出、有显著成绩和突出贡献的警务辅助人员，按照国家有关规定给予表彰。特别优秀的警务辅助人员报考公安机关人民警察职位，给予适当照顾。
三是建立辅警财政保障机制。要求地方各级人民政府将警务辅助人员相关经费列入本级财政预算予以保障。根据当地经济社会发展水平、财政状况等因素，合理确定警务辅助人员的薪酬标准，并建立动态调整机制。警务辅助人员依法参加工伤保险，享受工伤保险待遇，所需保险费用由其签订劳动合同的地方人民政府或公安机关承担。
在贯彻实施《意见》过程中，各地要注重健全完善辅警管理体制和组织机制，形成统一、确定的组织机构设置、隶属关系等基本的组织制度及日常运行、管理等相对稳定的关系模式，从而规范辅警管理的职责分工，理顺公安机关对辅警机构的领导与指挥关系，逐步完善辅警的编制管理、准入与培训、考核奖惩、工资福利、经费保障等制度。
辅警的身份性质和岗位职责是辅警职业发展的关键性因素。过去，由于法律地位不明确、岗位职责不清晰、管理使用不规范，辅警“协助执法”没有规范依据。这不仅阻碍了警察执法的顺利开展，更可能产生侵害公民正当权益的严重后果，导致辅警工作的合法性受到质疑。《意见》界定了警务辅助人员的身份性质，并将辅警分为文职辅警和勤务辅警，并由公安部对辅警的着装等统一确定。
在明确辅警身份性质的基础上，《意见》通过列举的方法将文职辅警和勤务辅警可以从事的辅助工作和不可以从事的辅助工作一一列出：文职辅警可以从事公安机关“非执法、不涉密”岗位的相关辅助工作，勤务辅警可以协助公安机关人民警察从事执法执勤工作。通过身份性质和岗位职责的界定，一般行政办公事务都可以由文职辅警从事。使用文职辅警的，应将非执法岗位的人民警察置换出来，最大限度地充实到公安执法一线，改变了过去文职辅警岗位设置规定过于狭隘局促的不足，能够充分盘活现有警力资源，实现警力的无增长改善；对勤务辅警的岗位职责安排，就不会出现辅警协助执勤执法使用混乱或不敢使用的两种极端现象，有利于进一步增强公安机关整体战斗力。
依据行政辅助理论，行政辅助人不享有独立的行政执法权，其行为应视为行政机关行为的延伸，行为的结果也理应归属于所属的行政机关。对此，《意见》规定，警务辅助人员协助人民警察依法履行职责的行为受法律保护，履行职责行为后果由所在公安机关承担，这些规定都具有很强的指导性和操作性。
以往，各地招录辅警的用工关系比较复杂，招录、培训、考核、辞退等相关管理制度不健全，现有辅警人员文化素质不高、年龄偏大，身体素质和职业技能较差，不能适应协助维护社会治安的需要。
《意见》从辅警额度核定、人员招聘、基本条件3个方面提出了明确要求，规定各地警务辅助人员的用人计划由县级以上公安机关提出，并由同级财政等部门核定，报同级地方人民政府批准；警务辅助人员的招聘，由县级以上公安机关会同同级人力资源社会保障部门统一组织实施，也可以由县级以上公安机关单独组织实施；对招聘警务辅助人员的基本条件也作出了明确规定，面向社会统一招聘标准和程序，严格选拔聘用社会优秀人才。
《意见》还就加强警务辅助人员岗前培训和年度定期培训，强化法律知识、业务技能、纪律作风的训练养成，以及对警务辅助人员的工作绩效和遵章守纪、教育培训等进行定期考核，并与工资待遇、晋升、退出机制挂钩。这些规定从源头上保证了警务辅助队伍的素质和战斗力。
需要特别重视的是，《意见》明确提出要对现有警务辅助人员进行清理整顿和规范管理，要求各地进行全面排查、摸清底数、区别情况、分类处理。对不符合条件的，要坚决予以淘汰；对符合条件的，要通过严格考核、重新签订合同等方式，规范聘用程序。各地应当结合本地实际，尽快研究制定警务辅助人员管理办法或工作细则，严密工作措施，严格政策标准，积极稳妥地推进清理整顿工作，防止工作简单化对辅警队伍带来冲击甚至引发社会不稳定问题。
作者：殷建国，公安部现代警务改革研究所常务副所长、江苏现代警务研究中心主任
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