从实务经验来看中国“一带一路”战略
本文原发于2016年第2期《中国法律评论》。本次发布前作者再次做了订正。
近年来，中国政府积极推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路战略，加强与西亚、中东、东非以及东南亚等沿线国家的沟通磋商，推动与沿线国家的务实合作，实施了一系列政策措施，并取得了一些早期成果。笔者近十余年来一直关注中国的海外投资项目，并且有幸参与“一带一路”项目的法律服务。以下是笔者从实务角度对“一带一路”项目的一些理解、思考和建议。
一、“一带一路”战略的出发点和目标
中国经济过去数十年来很大程度上依赖于与发达国家之间的出口贸易，本来就存在内需不足的问题。近几年来随着全球经济形势的波动以及2008年经济危机后采取的一些措施的影响，产能过剩也是有待解决的重要问题。由于区域发展阶段的不同，中国当前产能过剩的一些产业，包括问题比较严重的钢铁、水泥产业，在某些地区，特别是欠发达国家还存在急切的需求。通过国家战略帮助中国的相关行业拓展海外市场，是缓解产能过剩问题的可行措施。在过去开发不足的海外市场发掘新的有效需求，也有利于中国经济的结构调整，提高效率。在此基础上，“一带一路”战略，寄寓了中国经济摆脱过去数十年来对于发达经济体出口贸易的依赖，以及解决国内特别是基础设施产能过剩问题的期望。
“一带一路”项目对于中国经济本身，也不同于过去的对外援助项目，或者中国政府一直参与和倡导的南南合作。对外援助项目主要体现的是国与国之间的友好关系，以及中国作为一个大国对于全球经济发展的责任，强调的是一国对另一国不求回报的帮助。南南合作是广大发展中国家基于共同的历史遭遇和独立后面临的共同任务而开展的相互之间的合作，是相对于原材料输出国和工业国家之间的南北关系。中国的经济经历了三十年的高速增长，已经成为一个不折不扣的制造业强国。中国与其他第三世界国家的关系虽然还尚不能归类到传统的发达国家和第三世界国家的关系，但是已经具备成熟工业大国和其辐射经济圈关系的特点，不能套用传统的南南合作框架。
更进一步的，作为一个有着几千年文化的大国，在经济实力走上一个新的台阶后，价值、文化这些软实力的输出也是作为大国的必然之路。软实力的输出并非一定是对现有国际政治经济格局的挑战，更多是对中国过去“不称霸”战略的改变，而是中国文化和经济实力的适当展现和对世界文化和经济多样化的贡献。软实力展现本身和中国的经济全球化是相辅相成的。
正如中国政府在《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中提到的，共建“一带一路”致力于亚欧非大陆及附近海洋的互联互通，建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系，构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络，实现沿线各国多元、自主、平衡、可持续的发展。“一带一路”经济带需要以中国政府倡导，中国企业参与的基础设施的提升为纲要，以中国经济和当地经济的整合体现协同效益为目标，最终实现整个经济带中的政治、经济、文化在相互尊重的基础上实现互通和提升。“一带一路”战略如果能过成功实现，将有望形成一个与中国密切相关联，同时体现区域内各地区优势和多样性的经济和文化圈。这一经济和文化圈对于中国而言会成为中国经济在本世纪继续高速增长的大纵深，并且能够帮助中国经济自身的高效可持续发展。
我们必须要认识到，“一带一路”战略虽然一定程度上考虑到了中国产能过剩的问题，但是这一战略的核心和目标并不限于此。“一带一路”项目离不开中国投资以及中国企业参与的基础设施建设，但是这些只是起点而并非目标本身。“一带一路”战略的根本在于一个中国经济辐射，众多经济体参与的大经济体。
二、“一带一路”战略与海外投资
过去二三十年来，中国在基础设施的建设方面取得了举世瞩目的成就。中国的高铁已经成为中国工业能力的新标志，中国在港口、公路等建设方面也已经形成非常有竞争力的建设能力。在“一带一路”战略中，东道国政府当然期待中国政府利用其基础设施建设的经验和资源来提升当地的基础设施水平。习近平主席在中央财经领导小组第八次会议中指出，推进“一带一路”建设，要抓住关键的标志性工程，力争尽早开花结果。要帮助有关沿线国家开展本国和区域间交通、电力、通信等基础设施规划，共同推进前期预研，提出一批能够照顾双边、多边利益的项目清单。因此至少在目前阶段，“一带一路”项目的重心还是基础设施和互联互通。
传统的贸易也是实现不同经济体之间协同效应和互惠共赢的重要一环。丝绸之路和海上丝绸之路历史上就是横贯东亚、中亚、南亚以达欧洲和非洲的重要商路。中国与“一带一路”国家间的传统贸易联系一直未中断，并且在当前“一带一路”战略的推动下有了一定的发展。根据商务部2015年8月发布的信息，在对外贸易方面，2015年上半年我国与“一带一路”沿线国家双边贸易总额4853.7亿美元，占同期我国进出口总额的25.8%。其中，对“一带一路”沿线国家出口2957.7亿美元，增长1.9%，占出口总额的27.6%。
但是贸易的局限在于，它是一种浅层次的相互参与，光靠贸易是无法实现前面提到的“一带一路”构建经济带的目标的。基础设施相关的投资耗资巨大并且回报缓慢，而大多数在其他行业的绿地投资项目也是如此。“一带一路”国家大部分属于第三世界国家经济体，本身属于高风险高回报的区域。因此，相当多的“一带一路”项目，无论是基础设施还是其他产业投资，都需要精巧的投资和融资结构支撑，以满足不同投资者的流动性和回报要求。
多主体参与、多种形式，多层次结构的海外投资是实现“一带一路”战略的最重要方式。也只有如此，中国经济才有机会从“一带一路”项目中获得持续的正向收益。各种形式的股权投资，从基本的合资企业和独资企业形式的绿地投资，以及更高层次的并购基金、私募投资，帮助中国企业将投资的机会变成资产和长期收益。而在“一带一路”项目中，个体的企业需要依赖资本市场的帮助，一方面实现最高效率的融资，另一方面实现风险的分散。同时，各种类型的投资者可以通过市场实现便捷的参与一带一路增长机会。
近些年来，中国企业的海外投资也逐渐发力。2005—2013年间，中国海外投资规模增长接近10倍。据彭博新闻社报道， 2005-2014年间，中国海外投资规模累计达2460亿美元。在较早之前中国政府的全球资源战略下，“一带一路”国家的投资起步并不晚于中国企业在其他区域的海外投资。相对于中国企业的海外投资整体发展而言，特别是相较于对于发达国家和地区的海外投资，“一带一路”相关的海外投资项目仍处在一个较低水平的状态。根据China Global Investment Tacker, AEI发布的自2005年至2015年6月的统计数据，中国对其他国家投资金额持增长趋势，对“一带一”路国家投资金额则持下降趋势。“一带一路”战略在深入实现的过程中，但是对“一带一路”国家的投资却出现了下降，其原因一定程度上是由于国际原材料市场的大幅波动，中国对外矿业投资的停滞。但是笔者相信原因还有多方面的，包括此前在很多“一带一路”国家投资出现的问题影响潜在投资的积极性。
三、“一带一路”相关海外投资的问题
（一）项目结构比较单一，项目的选择市场化考虑不足
“一带一路”项目目前大多数以交通能源和资源项目为主，包括铁路、公路、港口、各种电厂以及其他能源矿业项目。一些项目虽然名为工业园项目，但是实际上仍然是依托于单一的交通或者能源项目，或者是交通项目和能源资源项目结合，如当地资源和港口铁路项目的结合。
虽然很多地方政府提出的“一带一路”项目构想涵盖了其他领域，如泉州市政府于2016年1月发布的《建设21世纪海上丝绸之路先行区行动方案》中覆盖的领域包括精细化工、循环经济、石化产品交易、石材贸易等，很明显政府也希望“一带一路”战略能够带动当地特色经济的发展，但是从我们了解的有限资料来看，其他行业的投资仍然停留在很初期的阶段。也不排除一些地区虽然提出了多行业的“一带一路”产业规划战略，但实际上其注重点还在于借“一带一路”的概念在本地上马一些基础建设项目。这与“一带一路”的真正构想还是存在差距的。
在很多“一带一路”国家，能源矿业项目是当地的传统产业。有些项目属于由于战争破坏或者经济原因放弃，而中国企业在新的市场环境下重新启动。如笔者接触的一个非洲国家的铁矿项目，在上世纪70年代是当地相当有影响的项目，由于矿价急剧波动以及战争的原因放弃。相对而言，这样的项目是比较成熟的。但是我们接触的其他一些项目，并非当地的传统或者优势产业，而是基于一些并不明确的预期，开发难度也较大。这些项目持续推动的原因，很大程度上基于中方对能源矿业项目的偏好，以及东道国方面对中方意向的揣摩。在第三世界国家地质资料不全面，基础设施不完善的情况下，贸然上马大型矿业项目风险通常是巨大的。
从交通基础设施项目角度，除构架性的大工程外，某些基建项目需要审慎考虑其经济性。国内基础设施建设实际上是伴随者中国经济的腾飞而快速推进，很多项目往往缺乏前瞻性。但是在某些发展中国家，不可能简单复制中国的经济增长曲线，交通基础设施的建设是否会发挥效益，是每个项目都需要考虑的问题。以笔者个人的经验，很多国内的项目方对项目的经济性考虑略少，这与后面要谈到的工程公司主导有或多或少的关系。
过于集中投资于矿业和基础设施项目，并不能真正的搞活当地的经济，中国经济也无法从“一带一路”项目中获得真正的收益。过分依赖于矿业也导致这些投资受限于行业的波动，缺乏持续性。也许有人认为“一带一路”国家经济最大的短板是基础设施，其他方面较为缺乏投资机会。但是，一个国家经济欠发达通常是全方面的，其经济的机会正是存在于各个欠发达的行业。根据不同国家的经济特点，深入研究往往能够发掘一些特殊的投资机会。
第三世界国家的电信市场，特别是移动通讯非常具有盈利空间，这一点已是业界共识。笔者到过一些西非国家，年轻人都用手机上网，这方面的需求很强劲。中国的小型企业在第三世界国家参与电信项目的投资，包括中兴通讯这样的通讯设备企业在一些国家也尝试了电信投资，并取得一定收效。但是未见中国的大型电信企业在这一领域有较大的作为。很多市场被以色列、法国、中东或者美国的电信企业占领。反倒是一些小型的手机生产商在某些地区成功占领了设备市场，珠三角一带的电子科技公司在很多第三世界国家占领了一定的市场。其实可以深入探讨中国企业在这些国家是否可以有更协同，更有影响力的电信市场投资战略。
某些“一带一路”国家实际上存在一些优势的产业，如特色经济作物、旅游、甚至文化产业。但是这些行业并未得到足够的关注。有意思的是有些行业，如建筑业、零售业这些大量使用中国产品的，中国企业天然具备优势的行业，并没有任何中国企业在其中涉足，反倒是被一些区域性的商人控制（如中东黎巴嫩人和印度人对非洲零售行业的控制）。
“一带一路”国家存在不同的需求，有些国家在长期混乱以后，百废俱兴，不仅仅在基础设施，在轻工业产品上都有很大的需求。有些国家，包括一些中亚国家，由于前苏联经济体制的影响，存在国民经济中产业不齐全，在近些年的发展过程中严重依赖矿业的情况。还有一些国家（如印度、印度尼西亚等），国内状况较好，出现了类似中国在十余年前开始的情况，内需增长，中产阶级消费需求增长的情况。实际上这些都有可能是中国产业和资本进入的机会。在一些政局较为稳定，经济逐渐发展的国家，文化产业、信息技术甚至私募投资这些领域都逐渐发展起来。最近几年，国外媒体纷纷在报道一些南亚和非洲国家的风险投资甚至私募投资的机会。
少数中国企业在“一带一路”或类似的第三世界国家其他行业投资确已积累了良好经验。如笔者了解一家建筑企业因为为中国矿业企业提供工地简易房建设的机会，发现西非某国当地的商业地产严重缺乏，导致租金回报率极高。借助中国的便宜建筑材料和熟练工人的优势，该企业在当地建设商业广场并向当地商人出租，有较之国内更大的利润。中国一些民营企业在东南亚某些后发国家，如越南和柬埔寨利用当地的劳动力便宜的优势建立出口加工企业，也形成一定的规模。根据媒体报道，一家中国企业四达时代已经在非洲23个国家注册成立公司，在12个国家开展数字电视运营，形成一定的用户群，已经成为一个在非洲立足的中国背景数字电视运营商。广受非洲人民喜爱的中国电视剧《媳妇的美好时代》，正是通过四达的平台向坦桑尼亚及泛非地区播出。希望通过政策鼓励和双向交流的加深能够出现更多这样的范例。
“一带一路”战略实施过程中带来当地基础设施的提升，本身也会带来当地投资基础条件的提升。而基础设施的提升会便利生产要素和汇合以及满足当地以致国际市场需求的机会。国际上很多机构和经济体关注中国的“一带一路”项目，他们认识到“一带一路”项目对于所影响区域的经济影响。一些消费品行业的跨国企业很认真地跟进中国的“一带一路”战略，提高在相关国家的战略比重，筹划根据中国“一带一路”政策的落实，在当地加大投入和商品输入以受益。中国企业如果不能认识到这一点是相当可惜的。
从“一带一路”项目的来源来看，除了中国政府提出的骨干交通项目外，很多“一带一路”项目来自于东道国政府的推荐，或者与东道国政府官员关系密切的一些人士的推荐。中国政府和东道国政府通常会深度介入项目的选择和确定。在中方，通常是当地使领馆在不同阶段的介入，包括前期的牵线搭桥，项目确定过程中帮助协调各方面资源等。
笔者也从事一些中国企业对发达国家的海外投资项目，在这些项目中活跃着各类中介机构，包括各类研发机构、投资银行以及国际性的律师和会计师事务所等。在笔者参与的“一带一路”项目中，这些中介机构较为少见，即便参与，发挥的作用也相对次要。
笔者不想抹杀相关政府机关和使领馆对于推动“一带一路”战略的热情，但是政府并非商业机构，对于项目的理解和评估是不擅长的。在项目选择过程中，政府往往有意无意的受限于政治目标的完成，这一点对于使领馆在项目推动过程中的角色尤其关键。很多使领馆官员有可能以推动更多的项目，引入更多的投资达成为自己的目标，而这些对于重资产项目投资的评估选择，有可能会造成不利影响。
笔者认为政府在“一带一路”战略中从一开始就要要鼓励多产业进入。在那些和中国经济整合度高的，当地特色的项目，要如同关注重点基础设施工程一样重点攻关。从中国自己的发展经验可以预见到，在基础设施显著提升后，包括农业、房地产、消费、甚至文化产业都有可能是“一带一路”新兴市场国家在经济得到一定提升后的增长热点。如同绝大多数“一带一路”国家认同的，中国已经创造了一条发展中国家经济文化和社会建设向较发达状态的成功道路。在这一过程中，很多企业都具备一定的经验和教训。通过中国企业在新兴市场的投资来带动后进国家在某些产业的发展正是中国“一带一路”战略的精神所在。根据笔者个人的接触，很多“一带一路”国家在此方面也具有很大的兴趣。
（二）“一带一路”项目的主体以国有企业为主，融资主要依赖国有金融机构。
目前“一带一路”项目的主角基本都是国有企业，民营企业在项目中的角色，要么在于前期的项目投资，在项目实际执行过程中套现退出，要么在项目中担任分包的角色。根据China Global Investment Tracker，AEI发布的数据，2011年至2014年，“一带一路”投资的前十大企业（已投资金额为标准计算），均为国有企业；且多为工程类企业，如中国交通建设集团、国机集团、中国铁建、中国铁路工程、北京城建等企业。民营企业牵头“一带一路”项目较为少见。在有些国家，实际上有一些民营企业由于特殊的机遇（如长期的贸易关系）已经在进行一定的投资，但是它们的项目很有可能得不到国有企业“一带一路”项目的同等待遇。
此外，很多“一带一路”项目的统计口径甚至是以统计承包工程量来计算。如商务部对我国“一带一路”经贸合作统计中，对外承包工程数量、工程合同金额以及营业额在总体统计中举足轻重。
造成此种现状有多方面的原因。一方面，“一带一路”项目带有很强的政策性特点，作为国有企业更积极贯彻政府政策，也是应有之意。另一方面，如前所述，由于当前“一带一路”项目主要以基础设施为主，在基础设施和大型工程承包领域，即便在中国国内也是以国有经济为主体。而相当多的国内国有工程企业，也存在闲置产能，工程量不足的问题。
从笔者的实践经验来看，中国的“一带一路”项目的一个核心风险正在于此。从国有工程企业而言，其追求的目标是工程量，对项目的其他经济方面往往关注度不够，容易有意无意地在项目前期设计过程中过分乐观估计投资的成本，现实中，已经发生了工程企业由于能力和经验的原因，不熟悉东道国的基础情况，包括劳工政策，设备进出口限制等，导致对项目成本的低估，并最终导致项目经济失败。
一些国有工程企业也参与了项目的股本投资，也就是所谓的投资＋EPC模式。有人认为这种模式有利于工程企业与其他投资方利益一致。但是从笔者个人的经验来看，很多情况下未必如此。首先，国有企业本身就存在所有者缺位的问题，稍有管控不到位，在投资上就未必能得到对工程企业本身最佳的结果。比如最近揭露的一些海外工程招投标过程中的腐败问题，可能就是某些项目失败的重要原因。其次，就融资本身而言，“一带一路”项目中通常会有大量的融资杠杆，在融资杠杆下，投资＋EPC模式对于管控风险未必有太大的价值，因为只要工程企业在EPC中的利润超过其在项目股东权益中的投资，这种模式下项目股东权益层面的投资对工程企业来说完全可以视为沉没成本。
“一带一路”项目大量依赖于国内融资，而这些融资中，国内的金融机构，特别是国有政策银行的融资又占了非常大的比重。很多“一带一路”项目中，融资成为先决条件。项目对于业主的经济可行性都不如融资的重要性。即便国家建立了中非基金、丝路基金这样的国家级基金，当前相较于大量的银行贷款还是不够的。
推动“一带一路”战略，国有政策性银行的推动是必不可少的，也毋庸置疑。但如果绝大多数项目，都由国有企业主导，融资又主要来自于国有政策性银行，在这种情况下，项目的目标诉求是否以经济性作为最重要考量指标，笔者认为非常值得关注。
四、展望和建议
“一带一路”投资项目当前的特点和中国改革开放历程有相近之处。改革开放三十年来，中国政府一直致力于基础设施、能源矿业和交通设施的建设，而这些项目基本都是由国有企业挂帅，国有金融支持。回顾改革开放三十年来，中国自身的经济发展，固然离不开基础设施提升和国有经济在能源交通基础设施这些领域投资的推动，但是更离不开整个经济的市场化程度的提升。中国经济的市场化程度提升体现在经济中非国有成分的增长，非国有经济的主体会以市场化的方式决定投资并承担风险，而且从生产要素到资本市场形成一个完整的市场链条。北京大学樊纲教授等在《中国市场化进程对经济增长的贡献》提出：中国市场化显著改变了资源配置效率，对要素生产率提高具有重大贡献。从1997年到2007年，市场化指数对经济增长的贡献达到年均1.45个百分点。市场化改革进程的推进改善了资源配置效率和微观经济效率，这一时期全要素生产率增长的39.23%是由市场化改革贡献的。
从另外一个角度，政府主导和支持的投资由于所有者缺位以及管控链效率（或称之为代理人成本）的问题，很有可能存在重复投资、无效投资和投资浪费的问题。中国经济的几次大幅度波动，或称之为经济过热，一定程度上也是由于政府投资和债务问题累积形成的。如1985年，90年代亚洲经济危机后中国发生的经济过热后的困境。而这些危机的化解，或称之为软着陆，往往取决于经济的市场化给中国经济带来的活力。进一步加强经济的市场化和去行政命令化，是解决中国当前经济问题的共识。
作为一项国家战略，“一带一路”项目由政府及其控制的国有企业和国有金融机构作为先行者和主力军，在战略实施的初期阶段是必然的。但是，越早让民间资本以市场化的方式进入，越有机会避免国内在改革开放过程中走过的弯路，越有利于更加有效地实现“一带一路”战略和控制“一带一路”项目的风险。如果在“一带一路”这一关键的国家政策实施过程中弱化民间资本的参与，最终影响中国经济市场化的程度，将是对“一带一路”战略的极大误解。
基于以上，笔者建议“一带一路”项目应该注重以下几点：
（一）“一带一路”项目组织更多的民间资本参与
国有经济在某些“一带一路”重点项目中将发挥主导作用，这也是不可取代的。但是如有可能，在适合市场化的部分尽可能吸引多元化的主体以市场化的方式参与，特别是要鼓励多元化的市场主体通过投资、融资的渠道进入。国内近来在PPP工程方面的一些措施，如民间资本控股，应当适用于“一带一路”项目。
要发掘民营企业和民间资本市场敏感度高的优势，鼓励私营企业和民间资本参与和牵头一些“一带一路”项目。根据笔者个人的了解，大量的民营企业和民间资本实际上对“一带一路”国家和“一带一路”项目有相当大的兴趣，其中一些企业甚至在更早之前就已经探索这些区域的投资。
对于民营企业和民间资本来说，投资“一带一路”项目最大的问题是较之大型国有企业，其企业规模有限，无法单独应对高风险市场的项目，或者由于资源、信息和人才的不足而无力推进有价值的项目。而在这些方面，政府和国有经济的帮助就是非常有必要的。
对于民间资本和民营企业在融资上，包括政策银行的融资上采取与国有企业同等待遇是有必要的，这样大大有利于吸引和适度刺激民间资本和民营企业投入到“一带一路”项目中来。不过，笔者也注意到民间资本和私营企业的政策套利现象比较严重。如同国内同类项目的情况一下，不可避免会存在民间资本和私营企业通过“一带一路”项目套取低息贷款的情况。因此，这方面的监管将是非常艰巨的问题。笔者个人的建议是以政策优惠吸引从事实业的中小型企业参与“一带一路”项目，将有利于避免政策套利的问题。另一方面，亚投行这样的多国参与，监管机制成熟的投资平台应该发挥更大的作用。
进一步而言，“一带一路”战略涉及的区域不可能避免大国地缘政治博弈的影响。而国有企业牵头一些大型的项目，即便是具备一定的市场化因素（如国有上市公司，混合所有制），仍然不可能避免一些政治上的不利影响和致肘。尽量淡化“一带一路”的政治性，强调自主合作，互利共赢也是“一带一路”战略中非常关键的部分。来自中国的多种经济主体以市场化的方式进入，很大程度上能避免各种政治势力对于中国“一带一路”项目的不必要的猜疑。
（二）“一带一路”战略，交流先行
投资方向单一、投资主体单一的问题有着复杂的背景。实际上“一带一路”战略的一个短板在于中国和“一带一路”国家之间的经济纽带先天不足，无论是人的流动还是贸易的联系，“一带一路”国家与中国的经济文化关系相对于中国和发达国家之间的经济文化联系较弱。相比较而言，中国的企业对于发达国家的投资的加强很大程度上是基于频繁的人员交流，长期的贸易关系或者合作关系。过去的外国投资者最终被中国投资企业反向收购，或者跨境的上下游整合是非常常见的情况。成熟的投资是基于了解和理解加深的基础上，并且过去的经济文化纽带有利于解决投资中发生的很多问题。
因此，从国家战略的层面，考虑采取一些措施加强中国和投资东道国之间的文化和经济联系不应该是附属于投资项目，而是应该先行或者至少并行的。从笔者个人的经验来看，民间自发的和政府搭台的多渠道交流所产生的双边联系催生的投资机会，可能比双方政府拉媒的项目更有价值。应该鼓励形成针对“一带一路”投资项目的中介机构市场，包括律师、会计师、评估师和投资银行。中介机构在投资领域能帮助总结经验、汇总资源和渠道，培养人才，最终帮助实现共同市场。中介机构的作用很多时候是政府无法做到的。笔者在很多发展中国家看到，美国的很多律师事务所和会计师事务所参与这些国家经济事务的程度已经很深，甚至在一些国家参与法律和政策的制定，担任国家项目的谈判代表。背靠中国的经济优势和“一带一路”的宏伟战略，中国的中介机构未必就不能获得类似的作用。在国与国的关系中，相对于企业代表国家的利益（在某些情况下现实如此），中介机构由于其专业性的角色，也往往能避免一些不必要的敏感。
戴冠春律师 合伙人
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