【一带一路实现“中国梦”的世界篇章】东南亚: 政府担保—是否靠谱？

本文作者：Nathan Dodd，David Harrison，Ben Thompson，Hai Thao Nguyen，Rohan Bilimoria，Orsolya Szotyory-Grove，Norah Mugambi

作为一带一路计划的重要组成部分，海上丝绸之路的起点位于东南亚。中国计划深化与东南亚在多个领域，尤其是基础设施领域的合作。

东南亚地区由多个经济体所组成，每个国家的独立电力行业均处于各自不同的发展阶段，各国的市场发展速度也彼此迥异。

缅甸

刚刚结束了为期数十年的军政府统治，缅甸对于电力开发项目具有庞大而迫切的需求。然而，缅甸新成立的购电方——国家发电企业（Electric Power Generation Enterprise, EPGE）尽管得到国家大量补贴，但尚未建立起让投资者感觉放心的电费支付记录，因此投资者对于该行业的投资意识较为谨慎。

我们认为，在缅甸独立电力行业的发展早期，只有政府对EPGE的支付义务提供背书，才能吸引外来投资者投资重大项目（这些项目必然需要进行融资）。

然而，在缅甸国内，对于政府，尤其是财政部（MoF）是否愿意为电力项目提供政府担保一直存在争论。截至目前，仍然没有出台明确的政策，尽管财政部已经宣布其不愿提供此类担保。

尽管仍然缺乏明确政策，但是敏建独立电力计划却让人们感到乐观。该计划是缅甸第一个进行国际招标的电力计划，孖士打律师行正在为该项目的出借人提供咨询服务。

在敏建计划上，缅甸电力及能源部能否为EPGE按照电力 采购协议履行其支付义务提供支持，已经成了是否能够获得来自亚洲发展银行和多边投资担保机构（MIGA）的政治风险保护的关键。

该项目已经成功争取到国际商业银行贷款，但是关键的一点在于，在这个先驱性项目中，这些商业银行是否能够得到足够保护。没有这层保护，人们就会认为缅甸电力市场的风险过大。考虑到有很多人都在观望敏建项目的成败，以及缅甸未来肯定会不断出现规模更大、也更为复杂的电力项目，人们普遍希望，在可预见的未来，其他项目也能够获得这种政府支持。

泰国

自从2014年军事政变以来，泰国一直处于军事管制之下。尽管如此，泰国购电方——泰国电力局（Electricity Generating Authority of Thailand, EGAT）却一直保持着良好的信用记录。就我所知，EGAT从未拖欠过电费，即便在亚洲金融危机造成的人心动荡期间也恪守了自己的支付义务。

因此，在泰国政府不提供担保的情况下，即便对于在老挝等邻国开发的跨境电力项目，由于EGAT是这些项目的最终购电方，投资者和出借人也不会感到担忧。然而，计划向老挝国家电网公司供电，以满足老挝国内电力需求的老挝电力项目在近期也同样需要得到老挝政府的支持。

尽管东南亚地区的情况复杂多样，但是该地区的商业银行却具有十分充足的流动性，可以为急速扩大的电力需求提供支持。这里的银行业者告诉我们，唯一的问题在于好项目不够多，而不存在缺钱的问题。出借人正在四处寻找具有良好结构的项目，而购电方支付风险较低的电力项目就成了选项之一。

许多情况下，各国政府会采取某些形式的担保措施鼓励私人投资电力行业。在一个经济状况欠佳的国家，政府为购电方的支付义务提供背书，能够起到鼓励私人投资的作用。

除此之外，从中得到好处的不仅是投资者和出借人单方面。政府担保会造就独立发电企业销售电价逐渐下调的局面——项目公司收取的风险溢价更低，出借人提供的利率更低，借贷期限更长（前提是贷款具备更高的信用评级）。

对于国际招标的电力项目，政府担保将会吸引更多竞标人，从而带来更多竞争。然而，并非所有人都认为，政府担保一定会为所有参与方造就双赢的局面。

可能存在的缺陷

担保并非是能够医治一切顽疾的万能良药。有批评者指出了担保存在的一系列问题。例如，与未获担保的项目比起来，一个得到担保的项目是否一定经过了彻底的分析，并且具有良好的项目结构？这种安排所导致的风险再分配肯定会使私营企业不再努力防控风险，而是把精力投入到更为详尽的尽职调查和项目监管中去。

由于进行担保存在遭受损失的风险，担保也会给国家预算造成显着压力。在某些情况下，甚至会使政府无法实现其做出的承诺。潜在的敞口反过来会促使政府（例如，通过其财政部门）更加深入地参与国有购电方的投资计划，这并不是一个国家发展其电力行业的最佳方法。

另外，担保是否会对购电方的违约行为形成震慑？在巴基斯坦和孟加拉国（这两个国家通过提供条文完善的政府担保和详实的项目文档提高投资者信心）也曾出现过遭遇支付逾期的情况，在巴基斯坦，有一些独立电力项目在这种情况下没有仅仅为了追索未付款项而向政府提出担保请求。

然而，在印度大博电厂项目陷入失败后，有关方面向马哈拉施特拉邦政府和印度中央政府都提出了担保请求，项目公司也进行了成功的仲裁。但是由于主担保人安然公司倒闭，印度方面最终逃过了担保条款下的赔偿责任。考虑到这些问题的存在，我们可以认为，某些国家的政府已经开始不再提供担保。

印度尼西亚和越南

印度尼西亚

1997年亚洲金融危机造成印尼盾兑美元汇率暴跌。由于印尼大型独立电力项目的电力采购协议价格是以美元计价，因此以印尼盾计价的电价出现暴涨，印尼政府对国际基础设施投资者的支付能力受到严重削弱，最终以少量赔偿后取消合同了事。

从1997年到2003年，国际货币基金组织向印度尼西亚提供了大约250亿美元贷款帮助该国修复金融体系和促进经济复苏。但是，这笔贷款却有附加条件，其中包括要求印尼政府提供担保的条款。

在此情况下，印尼政府改变了由财政部为国有购电方PLN的提供政府保函的方式，而是转而向PLN提供大量补贴。在这种情况下，外国投资者和出借人开始担心他们的投资得不到任何形式的信用保护。

印尼政府取消了政府担保，而为合格的独立电力项目提供了两个政府扶助方案，分别是（i）印度尼西亚基础设施担保基金（IIGF）和（ii）市场波动担保书（BVGL）。

印度尼西亚基础设施担保基金（IIGF）是在世界银行/财政部的支持下于2009年设立的，其作用在于通过向参与印尼PPP计划下项目的合格申请人提供担保，从而控制私营企业承受的风险。为了获得入选资格，项目公司必须提交申请。同时，任何享受该担保（担保协议与IIGF直接签署）的项目都必须（理论上）在担保生效之日起12个月以内（对于地热项目，担保生效之日起48个月以内）关闭。只有通过筛选的项目方才公示为合格项目，从而对项目质量和可行性进行有效管理。

尽管尚处于发展早期，但IIGF仍然不失为一项积极的举措。然而，由于资金实力有限，IIGF目前仅能够为少数投资项目提供担保。

2011年起实行的市场波动担保书（BVGL）是根据“快行道II计划”（包括Sarulla地热项目和Asahan水电项目）向独立电力项目提供的担保书。担保书明确声明，如果PLN违背了PPA规定的义务，财政部将向PLN提供资金帮助其履行支付义务。这项安排并非可向财政部直接追索的政府担保，更像是一种财务支持。

然而，印尼政府已经开始逐渐取消对电力项目的财务支持（尽管印尼于2006年向国际货币基金组织清偿了债务，这在理论上让印尼政府更有能力提供担保）。爪哇7号电力项目（2,000兆瓦燃煤电厂）在没有担保的情况下进行了招标。与此类似，爪哇1号电力项目（1,600兆瓦燃气电厂）最近也在没有担保的情况下开始招标。

上述为该方案的最突出案例，投资界正在对其进行密切观察。尽管这些项目有可能吸引投标人，但如果政府能够提供担保，则人们对它们的兴趣将会更加强烈——对于印尼而言，问题不在于是否需要进行担保，而在于投资界是否还能对这些项目产生兴趣（参见上文列举的优势）。

越南

越南是另一个人们认为政府扶持有必要性的过度中电力市场。与东南亚地区其他国家相比，越南政府在经济发展中发挥着更大的作用。一个典型的越南独立电力项目如下：购电方为国有企业越南电力公司（EVN）；燃料供应方为越南煤炭矿业集团（Vinacomin）或越南石油天然气公司（PetroVietnam），二者均为国企。兑换银行为国有控股银行，土地则是从当地政府租赁的国有土地。

因此，孖士打律师行建议越南政府为越南的两个实验性独立电力项目（富美2.2号电厂和富美3号电厂）建立可融资构架，而强大的政府担保是该构架的重要组成部分。

从富美2.2号电厂和富美3号电厂项目起，越南国企在BOT项目商业协议下的所有义务都已经获得了越南政府担保。

然而，2011年9月，就在孟阳2号电厂刚刚关闭融资后，越南政府就修改了这一政策。新政策仅对越南煤炭矿业集团（Vinacomin）和越南石油天然气公司（PetroVietnam）在BOT合约的支付义务提供间接担保（而非在政府担保书中明确阐明）。另外，对于煤炭项目，政府担保将不会覆盖与煤炭运输有关的合同义务。

此外，越南政府曾经保证100%的外币充裕度，但是从2011年起，越南政府却只保证30%的外币充裕度上限。值得注意的是，于2013年授予韩国电力和丸红的BOT项目——仪山2号电厂将继续享受越南政府提供的100%外币充裕度保证，这是由于，这一项目的标书是在政策变更之前撰写的。

很多市场人士将上述变动看作是政府保护机制的重大退步，并且会对投资产生不良影响。将外币充裕度上限调低至30%会对项目的可融资性产生重大威胁。

然而，人们有理由对未来感到乐观。最近通过的法律拓宽了外币担保适用的项目范围，从而让越南政府在越南基础设施建设优先项目不断变化的情况下，具备更大的担保灵活性。

东南亚地区未来展望

东南亚地区未来会出现什么趋势？很明显，如果一家购电方拥有良好财务实力和支付信用记录，首先，政府担保的力度就可随之调低，甚至完全无需政府提供担保。其次，在经济不景气的国家，项目的可融资性也不会受到显着负面影响。尽管越南已经出现了政府担保力度下调的情况，但是普遍而言，东南亚各国政府的担保力度要高于很多其他地区，对国企商业义务的担保尤其如此。

然而，随着越南国企私有化进程的不断继续，政府为新项目提供类似担保的意愿将会逐步下降。与此同时，在私营企业的推动下，越南经济将逐渐走强。投资者必须全面考量两个因素之间的得失关系。

同样，在印尼，尽管政府完全不提供任何担保，但是没有人会担心PLN的信用风险。尽管PLN在没有政策保护的情况下成功打入了资本市场，但是，假如PLN出现违约，出借人必须对与之关联的规模更大，也更为昂贵的金融资产将产生的风险提起警惕（印尼只有一个屋担保的独立电力项目——万丹660兆瓦燃煤电厂项目成功关闭，最近的招标项目也无法复制该项目所采用的融资结构）。

爪哇7号电厂（中国神华能源最终中标）和爪哇1号电厂项目的招标进程表明，尽管投标人的数量没有显着减少，但是投标人的组成却发生了变化——日本投资者数量减少， 中国投资者数量增加。这不仅反映了两国投资者的不同风险偏好，同时还表明，日本投资者很难让日本国际协力银行参与到为无担保项目中来。一带一路计划实行后，东南亚各国的中国投资数量稳步增长，一项调查表明，有47%的受调查中国企业把东南亚列为其未来3年内的首选投资目的地。

至于缅甸，我们希望缅甸政府能够意识到，敏建项目已经取得了成功，并且应当得到复制。在未来很多年里，敏建项目的全套文档资料都应当作为新项目的范本加以借鉴。

当然，政府不再提供担保后会出现好的还是坏的结果，只能留到未来去检验。另外，一两个无担保项目取得成功，是否就足以让政府有足够理由彻底取消整个行业的担保，人们对此还存在疑问。有很多人的回答是“不能”，从上文叙述过的对电价的类似影响就可见一斑。目前， 还有足够多的问题让政府、投资者、出借人及其顾问展开争论和交流。

Nathan Dodd  

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