Kevin C. Desouza，Kendra L. Smith | 追赶智慧城市潮流：我们是否已迷失方向

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追赶智慧城市潮流：我们是否已迷失方向

Kevin C. Desouza | 澳大利亚昆士兰科技大学商学院管理系教授、上海交通大学中国城市治理研究院特约研究员、美国布鲁金斯学会非驻院资深研究员

Kendra L. Smith | 美国斯坦福大学人口健康科学中心副主任

译者：王奎明 | 上海交通大学中国城市治理研究院助理研究员

本文原载《探索与争鸣》2018年第8期

文中图片未经注明均来自网络

世界各地的城市都在投入大量资源将其自身转变为更富智慧的实体。毫无疑问各个城市付出的努力很宝贵也很重要，但是我们却对这些投入的演变感到不安。我们经常发现这些投入大量集中在技术和数据等方面，却很少去关注社会、经济和公民因素这些方面。我们认为，需要重新建构有关智慧城市的对话。在过去几年中，全球很多城市变得更加脆弱：基础设施、经济、社会、政治和公民因素都在影响城市的脆弱度。我们需要思考如何合理利用技术帮助民众解决问题，比如解决维护和加强社会契约、负责任地实施技术方案、设计城市治理框架等问题。只有这样才能体现每个个体的多样性、利益、抱负和价值，使社区变得宜居、公正、可持续发展和有适应力。

行驶在深圳街头的无人驾驶公车

智慧城市被塑造成未来的城市形态，它是指由技术和数据驱动的网络化城市，这种城市更高效、更有适应力和更具可持续性发展。智慧城市被设计成在集成的操作系统中运行、由传感器和互联网实时控制着城市运营，正是迎合了我们的期待——利用前沿技术来提高我们的生活。例如，福特公司及其投资的Autonomic科技公司正在建设“交通移动云”，旨在连接智能交通服务，建立“车辆对一切”的通信系统。这个项目带来的机会是可以缓解城市交通堵塞，发出警报，减少污染排放，为司机创造更快的通行路线，并收集数据用于进一步数据分析。

长期以来，有关智慧城市的讨论主要围绕在技术进步方面，如自动化、人工智能、数据的公开以及将更多的传感器嵌入城市以使其更加智能化。然而，尽管智慧城市具有通过技术向我们提供机会的潜力，但有关其价值的对话并没有考虑存在的更大的社会问题，如健康差距、住房危机、经济准入以及困扰城市人民的自然灾害。这些挑战会先于技术来临，因此它们必须在智慧城市成型前得以优化和解决。

实际上，智慧城市还不存在。智慧城市是一个关于未来的设想。当今各城市中确实存在一些有关智慧城市的案例和项目——既有成功的也有失败的，但我们还没有看到一个完全成型的或者成功的智慧城市范本，其重要原因在于城市中存在各种基础设施、政治、地理、财政和社会等因素，因此智慧城市很难在城市这一独特的环境中建成。例如，尽管印度总理莫迪支持建设智慧城市，但是印度推进的100个智能城市建设已经停滞，究其原因则是贫困问题严重、缺乏服务和财产权等空前严峻的问题。虽然智慧城市不存在，但脆弱的城市却随处可见。

城市建设需要建立在坚实的基础上，大量的技术并不能解决那些困扰脆弱城市的问题。因此，我们需要更有创意地思考如何利用技术使当前城市基础变得更稳固，或者在我们把时间、金钱和注意力投入到技术之前，应完善基础设施建设。本文旨在为发达城市往智慧城市迈进的过程中，提出批判性的反思，重点在健全的基础上发展智慧城市。笔者认为，除非我们解决城市内部的社会、经济和政策方面的问题，否则技术不能解决根本的问题。我们应该反思如何建设智慧城市，防止其变得脆弱，从而使概念化的智慧城市成为现实。

论脆弱性与智慧城市

脆弱的城市实际上是一种风险的叠加，如极端暴力、贫穷和易遭受灾害侵袭，这已远远超出了当地系统的承受范围。风险的加剧情况时而迅速时而缓慢。很长一段时间以来，脆弱的城市被视为遭受了严重破坏的城市；但是如今，越来越多发达稳定的城市面临走向衰弱的困境，而这些发达国家之前并没有被列在脆弱国家的名单中。

对比处于脆弱国家的城市，如索马里、阿富汗、海地、也门或南苏丹，这些国家的城市充斥着暴力、没有法治、严重缺乏基础设施；再回想一下墨尔本、悉尼和温哥华的住房危机以及伦敦当地的恐怖主义、法国和西班牙的移民挑战，这些城市在传统意义上绝不是脆弱的，但是目前伦敦、墨尔本和温哥华等城市面临着危机，正逐步走向脆弱。

“智慧城市”一词有几种不同的含义。其中包括：一个各方面表现良好的城市，建立在智慧和自我果断、独立和有意识的公民的活动的组合上；“一个监测和整合所有关键基础设施条件的城市”；将ICT和Web2.0技术与其他组织、设计和规划工作结合起来，使官僚程序消失或者加快其进程，并帮助找出崭新的、创新的解决城市管理复杂性的办法，以改善可持续性和存活率。

尽管智慧城市的可变性和互换性与其他诸如网络化、有线城市等术语一样，但智慧城市一般来说都是通过利用技术和数据来实现如下目标：推动经济发展，使城市更加宜居、更可持续和更具适应性。

虽然智慧城市仍然是高度理想化的概念，但我们也目睹了智慧城市技术在城市的应用——无论城市大小、实践成功与否。在爱尔兰都柏林，智能交通技术已经实施：它采用基于网络的公共交通跟踪系统，通过收集数据和实时分析，检测诸如总线延迟、拥塞的根源和交通控制等问题。都柏林是一个公交客流量很大的城市，其新系统能帮助乘客节约10%~15%的通行时间。

韩国仁川是一个完整的智慧城市，该城市竞争力强、商业繁荣、互联互通。然而人们对这座智慧城市的看法褒贬不一：有人说它未来会是一个鬼城；也有人认为仁川还有很多工程未完成，未来会朝着智慧城市迈进。此外，一些政府发起了有关智慧城市的竞争或倡议。美国交通部、加拿大政府都发出了有关智慧城市的挑战项目，广泛向大众征求关于最佳智慧城市的想法。印度总理为整个国家制定了智慧城市的目标，其中包括90个智慧城市，涵盖2800多个项目。此外在中国，旨在促进城市发展的近500家智慧城市试点项目也正在启动。

智慧城市项目的其他形式，对技术投入少，但创造性更高。例如，巴塞罗那很早就采纳了智慧城市这一设想。在过去的几年里，该城市其他方面发展有所滞缓，这反而为巴塞罗那创造了新的机遇。巴塞罗那城市生态局主任Salvador Rued提出了车辆禁行区这一概念：车辆禁行区指的是九座城市的街区，对该区域的街道实行封锁，以此改善周围的交通状况。在车辆禁行区里面有一个小村庄，可以实现更多的综合用途。同样，澳大利亚悉尼科学园是一个价值50亿美元、占地650多英亩的综合科学园。作为城市生活实验室，它用于了解如何将真实的城市环境与城市技术融合，从而实现其可持续发展，并提高居民生活质量。

智慧城市项目的多变性显然有助于未来城市的发展。每当谈及如何使城市发展更富智慧时，毋庸置疑科技能够发挥很大作用，但我们得退一步思考一个本质问题——目前城市的发展基础是否稳固到可以承受科技发展带来的负面影响？

正如我们所言，目前大多数城市，即使是发达稳定的国家，同样很脆弱。特大城市的问题则更加尖锐。例如北京、多伦多、孟买、洛杉矶、德里和墨西哥城，这些城市由于经济繁荣吸引了大量人口，然而这些城市的基础设施不堪一击，逐步显示出脆弱的迹象。特大城市面临着土地退化、资源枯竭、收入差距悬殊以及大规模移徙等严重挑战，如果不加以有效管理，便会加剧其脆弱性。除了面临传统挑战之外，新兴技术的发展也给城市发展带来了新的挑战。例如，随着机器人和人工智能的发展，不仅低技能的工作，如银行出纳员或装配线工，不再需要人工，其他很多工作亦是如此。

一直以来，学者们把脆弱性这个概念仅用于描述失败的国家。但事实上，脆弱性远非如此。例如，Muggah从宏观层面描述了三个相互关联的脆弱性因素：（1）城市化进程加快且不受管制，（2）互联网连通性和数字图像增强能力增强，（3）国家和市级政府失灵。当与诸如社会秩序混乱、犯罪频发和政治疏忽等微观特征相结合时，上文提到的因素就会导致城市脆弱性。

综上所述，即使是最先进的城市也不乏脆弱性。英国伦敦和索马里摩加迪沙相比，尽管两座城市在脆弱性上的表现各有不同，但是都面临如何使其脆弱性风险降低的问题，这点是很重要的。那些城市正是合理利用了技术，才使其成为更具智慧的城市。

智慧城市建设的新视角

智慧城市的建设需要有稳固的基础。城市是不断发展、复杂的实体。因此，关注一些基础要素是很重要的，这些要素关乎我们如何创新并将其引入城市生态系统。本文从以下四方面开展研究调查：（1）重点关注社会契约和城市；（2）降低对外国进口的过度依赖；（3）鼓励社区独立自主设计方案；（4）搭建包容协作框架。以上方面对城市未来发展至关重要，但由于它们会产生连锁效应，所以需要冷静思考再采取行动。

（一）社会契约与城市

每个社会都存在社会契约，这些契约规定了一个社会成员彼此间的义务。社会契约是隐性和显性元素的结合，它们包括宪法中正式的言行举止、教育制度和社会保险项目，以及我们所秉承的社会规范。社会契约的签订旨在促使公民互帮互助、促进社区福祉。人们之所以团结起来形成社会，是因为社会中的很多问题与每个人息息相关。

对于城市来说，社会契约旨在满足居民、商人和游客的期望，以提高民众的生活质量和社区福祉。城市得在满足居民基本生活需求的基础之上，再寻求诸如技术等更高层次的方案。譬如，对于住房问题严重的城市来说，开发具有尖端技术和互联互通的城市飞地，仅仅是一个设想，不能解决实际需求。倘若只考虑技术层面而不去审视社区中存在的问题，将无法维护城市与居民之间的社会契约，反而会摧毁契约签订的基础、加剧脆弱程度，发生抗议、暴力行为并丧失公众信任等。

尽管所有社会都有社会契约，但它们的存在是受条件限制的。当某一方违反了契约或该契约不能满足民众需求时，契约就会失效，随之引发脆弱性问题。巴基斯坦卡拉奇是一个拥有超过1600万居民的特大城市。在这个城市中，犯罪和政治暴力极其猖獗。市级领导在公共事业、安全和服务方面没有对民众承担应尽的责任，导致非正式治理机制已成常态。根据Hussain的研究，卡拉奇非常规经济和非正式定居点的设立，有效地建立了“城中城”，它们已经成为社会的重要组成部分，不再处于社会的边缘。卡拉奇当地社区没有被脆弱性问题所击败，他们重新制定了社会契约，并在无政府状态下自主开展反暴力行动。

（二）减少对国外智慧城市解决方案的过度依赖

城市发展既面临机遇亦面临挑战。依赖国外进口可能会促进当地的发展，但长此以往对当地发展不利。非洲国家的外国援助输入是最典型的例子：几十年来，其他国家一直向非洲或世界上一些极端贫穷的国家提供援助。单是美国就为非洲国家提供了大约20%的外援。这些贫穷国家得到援助固然可喜，但同时也损害了非洲国家的利益：虽然一些非洲国家的贫困问题有所缓解，但非洲某些国家却变得比以往更贫穷。

根据经济合作与发展组织的数据显示，2011年，利比里亚获得了76500万美元的援助，这一数目占全国总收入的73%，但该国在教育和社会服务等重要领域表现不佳。正如英国前首相卡梅伦所说，外国援助并没有对稳定政府起到重要作用，不会抑制国内腐败，也没有为其创造法治、信息公开化和保障人权的社会，而这正是许多脆弱城市亟需的。

我们应该鼓励学习本土知识。通常，智慧城市的建设主要向外界寻求设计方案，然后将其应用到自身发展中。但在大多数情况下，这种方法取得的成效不大。而找到具备专业知识的群体，这一点对于当地的解决方案而言是必要的。我们倾向于向专家寻求帮助，因为他们更熟知某个特定领域。同时，由于专家们精通某一特定领域知识和实践，所以他们开展工作时更高效且不易犯错。在专家的帮助下获得收益当然无可厚非，然而在与专家合作的过程中很容易错失学习本土知识的宝贵机会。

学习本土知识是一种动态的方式，它能够使一个地区的居民了解自身及其周边环境，并利用文化和历史知识来提高生活质量。本土知识是独一无二的，因为它来源于社区，而且只能通过社区途径获得。本土知识包括一个社区的社会、经济、哲学和技术，这些方面根植于人们内心并经常在日常生活中出现。若将更多精力放在本土知识而不是向外界求助，就会实现从原先集中化、技术化的解决方案，转向关注有助于提高城市收益的主体，这样就能激发更多公民参与其中。

此外，我们不能仅仅自上而下照搬照抄外国建设智慧城市的方案，应该借助本土知识让更多公民参与到智慧城市建设中来。新西兰奥克兰成立了独立的毛利人法定理事会和太平洋人民咨询小组，他们就本地居民关于战略、政策、计划和附例的看法，为奥克兰市议会厅提供对策，最终形成与当地相适应的新倡议。同样，菲律宾、加拿大和澳大利亚的当地居民热忱地为智慧城市建设出谋划策，以此推动城市发展。

（三）鼓励社区独立自主设计方案

若了解了有关智慧城市项目涵盖的范围之后，就会对大型技术公司向社区提供对策的现象习以为常。在社区中推广技术的现象是否受人们欢迎不得而知，但它肯定会产生负面影响。许多城市管理的领导层急于从这些公司获得新技术，却不关心社会可持续发展。我们可以从Hollands的研究中找到这种现象产生的原因。一些城市领导人曾高调地宣称要建设智慧城市并保持在世界的领先地位。Hollands认为一些城市存在的主要问题不在于技术层面而是社会方面，目前“智慧城市”这个概念引发的许多问题远远得不到解决。

外界为社区提供的解决方案往往会缺失一些关键信息和机会。首先，外部解决方案通常治标不治本，提出方案的人不去考虑问题产生的社会和结构因素。例如，在印度100个智慧城市的建设中，决策基金的“项目”转而将关注焦点放在了社区层面，提出需要有诸如清洁的居住空间、电力和自来水等基本设施。这些是对短期解决办法的投资，可能会产生意想不到的后果。

社区问题需要追本溯源。由外界为社区提供解决方案的做法，忽视了社会契约和专家的价值。激励社区发挥创造力，不依靠外界力量而自主寻找对策，这对智慧城市的建设至关重要。

专家作为政策制定的主要参与者，在城市建设中扮演了家长式的角色，有时会阻止社区参与到智慧城市的建设，这种家长作风是不可取的。Cadribo将非洲某个智慧城市项目形容为“墓地”，因为这个项目自始至终完全是由外界掌控的。社区成员说：“开发商已经到了知晓一切的境界，他们不关注社区本身的发展。”此外，由专家主导决策会加剧城市的脆弱程度，只从技术层面考虑会导致的后果不堪设想。

上文提到，巴塞罗那的领导人励精图治建成了一座智慧城市。当时巴塞罗那处于世界领先地位，因为早期的智慧城市靠无线上网、光纤网络以及整个城市的多产传感等技术发展而且卓有成效。例如，通过传感技术节省了城市公园的用水量；通过简化的票务系统和强大的信息更新系统为公交系统提供了更可靠的服务。然而，在2017年底，巴塞罗那首席技术官和数字委员会成员弗朗西斯卡·布里亚发布了一份简短的声明，声明中详述了巴塞罗那将重新思考其原本以技术为核心的举措。布里亚指出，他们将慎重考虑并反思技术能否增加人民福祉，并投入更多精力鼓励公民参与城市规划以达到集思广益的效果。巴塞罗那扭转了以往的城市发展模式，实际上为未来城市发展技术创造了更多机会。

采取包容性的举措，使社区能够解决自身面临的挑战，这是智慧城市发展和降低脆弱性的关键所在。社区建设能力指的是社区能够实现自身变革。与机会成本的概念类似，若一座城市的技术得以改善，领导人自然就会降低对社区能力建设的投资，或减少在城市脆弱性治理方面所花费的时间、精力和开支，而加强社区应对挑战的能力，则需要持续地将更多精力倾注在社区中，并保持公开透明。

加强社区建设能力，需要做到以下几点：应该提升社区技能、评估社区的优先事项、建立伙伴关系和合理化结构、寻找资源并掌握社区所有权。社区能力建设十分必要，当社区自身承担发展的责任时，由于社区对政府的指导和解决办法的依赖程度较低，就不会轻易受到脆弱性的影响。通过某些特定资源，例如意识、技能、持续参与、持续应用、人际关系网络和领导能力，可以减少社区对外界的依赖程度。

（四）包容性协作框架

为了实现上述目标必须开始构建包容性协作框架。明晰协作治理的要素，有助于理解本质问题。协作治理大体上意味着管理和决策，涉及跨部门、政府级别、公民领域和其他行业的群体，协作治理的核心是各种利益攸关者参与集体决策。Ansell表示协作治理是目前亟需的策略，它有助于回应公共部门问责制失灵、过度政治化以及反思专家权威存在的问题。此外，协作治理中也要应对复杂性带来的问题；由于机构之间日益复杂、相互依存，因此更需相互合作应对这些问题。

包容性对协作来说至关重要，这涉及所有受影响的个体。Chrislip和Larson表示，一次成功的合作必须包含所有利益相关方。包容性是智慧城市建设和缓解脆弱国家问题的道德准则，如果提及的方案没有涉及任何包容性的想法，则这种解决对策并不合理。为实现包容性的目标，需要努力拓展社会人脉。

在智慧城市的环境中，包容性意味着我们必须重新思考数字鸿沟。以往人们关注的是获得技术和数据的对象。因特网曾与社会和人口统计结果紧密联系，如性别、年龄和收入方面。信息渠道不一导致的不平等现象被视为“数字鸿沟”，阻碍了许多社会和政治方面包容性举措的实施。因为发达城市中技术获取、传播较为便捷，所以不存在上述问题。技术采用、使用模式等方面或许比获取途径更明显，这些基本上归功于熟悉如何从技术中获益的个体。

从技术中获得最大收益并不意味着它总具有包容性和协作性。从很多实例中可以发现，虽然依靠技术从中获得了特殊的利益，但实际上却加剧了种族问题、拉大了社会经济差距。譬如警务部门利用预测警务的例子：预测警务是一种分析技术，利用过去犯罪的数据，如时间、地点和犯罪性质来锁定目标。警务部门都希望能够事先预测案情，然而在预测中存在着明显问题，譬如这样会把目标限制在之前监视过、违法过的人群中。

此外，有些人可以借助技术收益颇多，而另一些则只是在脸书（Facebook）上浏览招聘广告寻找就业信息。研究人员发现许多公司(包括威瑞森、亚马逊、脸书)张贴的就业广告中对年龄有限制，这种做法在美国是违法的。在一项对汽车保险商的研究中，研究人员发现加利福尼亚的一些保险商对居住在少数民族社区的个人收取较高的保险费。

对技术设计与实施方法的反思

当我们反思技术设计和实施的方法时，我们发现城市的脆弱性并不会持续存在。下面是笔者在思考如何使城市建设更具智慧的过程中，为研究人员、从业人员和决策者提出的设计方案。

（一）关注强化社会契约

在维护和加强与城市的社会契约时，城市应不断评估自身发展状况。我们秉承的社会契约是对共同体的认可。这并不只是为了避免社会再分配不公或者不合理的社会分工等问题。社会契约也意味着在权利和义务之间有一种联结，即民众和机构之间彼此承担相应的责任。这些责任主要涵盖了益于社会整体的服务，如经济安全、网络安全和教育，这与每个人的利益息息相关。

我们应该用一种审慎的眼光看待每座城市的智慧城市项目，关注点应该放在对社会的贡献和投资的机会成本方面。同时有必要反思技术的发展：有理论提出技术进步对社会发展有益，但这种说法并不科学，难道发展技术比关注教育制度、社会和收入不平等、暴力事件以及向穷人提供基本保障更重要吗？盲目的技术投入会给社会带来意想不到的后果。城市领导人除了考虑技术发展的益处之外，也应该认真反思能否覆盖投入的成本和承受随之带来的后果。

（二）与利益攸关者共同合作

智慧城市的建设包含对社区的改造，主要是与外界（如私人公司）合作构思方案并具体实施。它通过征求各方意见、评估建议书的要求并选择合适的机构来完成这项工作，因此这种方式效率较高。采取这种方式得出的以下假设，会对社会产生不利影响：（1）RFPs提供的数据和信息在预测项目业绩时是有价值的；（2）外部机构能够为利益相关者创造价值；（3）社会是创新的被动接受者。上述做法没有把握因地制宜的机会，忽略了社区文化和环境对城市发展的作用。

社区的本土知识不容忽视。我们要吸纳社会人士参与到社区建设中来，因为他们可以为社区提供不可或缺的资料和背景。显然，这一设想需要很长时间才能实现，而且当地信息的收集工作也不是轻而易举就能完成的。所以，应该寻求更好的合作方式来改善这种状况。例如，鼓励研究生物多样性的科学家给予本地居民机会，参与到生物多样性信息和土地水质的管理进程中。一些社区赋予当地居民权力，设计并实施自己提出的方案，支持生物多样性的做法等，这些举措提升了当地居民对社会公共问题的兴趣，以及对生物多样性的认同感。此外，这种参与方式改善了智慧城市所需的文化和环境。

目前学界认为只有数据和信息才能了解到社区中发生的事情，这一说法缺乏依据，因为社区可以采取其他的方法，如询问和倾听居民的诉求来明晰他们的需求和愿望。当前我们常常用“一般”的水准发展技术，尽最大能力做“最低分母”，这种情况导致只有在涉及到隐私、安全、数据共享等问题时，才去扭转人们和社区的价值观。对于这种情况需要采取措施使其改变。

居民可以通过市政厅、头脑风暴和公民科学等途径参与到社区建设中。通过一些正式或非正式会议，市政厅可以为社区提供表达和反馈意见的渠道。头脑风暴是一个外部功能，一群人齐心协作或独自发挥创造力，这种方式可以激发个人或群体参与组织活动、政治行动、非正式学习和相互支持的潜能，为社区开展行动提供机会。公民科学能使社区居民通过收集并分析数据的方式广泛参与到科学项目中去。上述每种方式各有优缺点，但它们都是社区可以用来打交道的方式。

（三）超越“大爆炸”的方法

在提出解决对策阶段，应避免包罗万象“大爆炸”似的解决方案，而是自下而上地从社区中提出设计方案。虽然小型项目附带的风险较小，但是可供学习的机会却不小，而且如果小型项目开展顺利，便可达到收放自如的效果。

与此同时，需要建立灵活且适应能力强的系统，这种系统可以应对一系列的突发状况，并有能力改变人为或自然因素引发的环境问题。从简单的能量守恒角度分析，系统越大，其生存和执行所需的能量就越多，因此难度系数就越大。所以在提出方案的阶段，需要认真考虑系统设计的优先级，这样便可以在多种平台系统中学习掌握计算机运行和系统工程原理。

综上所述，笔者认为有必要对当前以科技为中心的智慧城市进行反思。目前社区面临的严重挑战虽然可以用技术来解决，但不能仅靠技术单方面的力量。建设智慧城市的主张令人心向往之，城市建设者不能受技术束缚，应该有势在必行的决心。可是知之非难，行之不易，虽然目前大部分人工作生活的城市较为稳定，但是相关数据显示这些城市已经表现出早期的脆弱特征。城市领导人必须在建设智慧城市的大潮中审时度势，集中力量促进社区建设，与社会各界通力协作，提出科学技术与社会人文因素兼具的智慧城市建设方案。

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