林震 | 推进“减碳”，“运动式”的治理思维值得反思 | 关注“双碳”背景下的能耗问题

◆ ◆ ◆ ◆

上海市社会科学界联合会主办主管

有学术的思想  EXPLORATION AND FREE VIEWS

官网地址     http://www.tsyzm.com

◆ ◆ ◆ ◆

注：近期微信公众号改版，订阅号消息不再按时间排序，为了继续收到我们的文章，希望您可以在文章底部点击“在看”或者给“探索与争鸣杂志”公众号设置“星标”（公众号界面右上角三个点）。让系统知道这是您常看的公众号，这样您以后就可以看到我们的消息啦。自2018年6月1日起，本刊只接受《探索与争鸣》网站投稿。请收藏唯一真实官网地址www.tsyzm.com。原编务邮箱[e-mail]停止使用，原投稿邮箱[e-mail]为编务邮箱和应急邮箱。原创文章，未经授权，谢绝转载，如需转载请留言或联系53063517转3302，联系人：杨老师。

编者按：近年来，实现“双碳”目标，凸显了带动我国经济社会发展全面绿色转型和系统性变革的意义，因此国内治理领域大力推进的重要内容。然而，最近部分地区发生限电事件，引起关注和热议。怎样在实现绿色转型的同时，保证经济社会发展和资源需要？怎样应对这一过程中潜在的风险并加以防控？这就需要充分认识到“双碳”目标的艰巨和复杂，并强化风险意识。《探索与争鸣》邀请相关领域学者召开研讨并撰文刊登于2021年第9期。我们特提前推出部分文章，以供读者思考。

推进“减碳”，运动式的治理思维值得反思

林震 | 北京林业大学生态文明研究院院长、教授

本文将刊于《探索与争鸣》2021年第9期，原标题为《提升碳治理的现代化水平》

非经注明，文中图片均来自网络

国家主席习近平2020年9月22日在第75届联合国大会一般性辩论上向国际社会作出了“2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”的庄严承诺。“双碳”目标的提出在全国上下掀起了一波又一波的热潮，相关会议、论坛几乎无“碳”不欢，各地各部门“十四五”规划也是言必称“双碳”。但过犹不及。“双碳”热的背后隐藏的是一些部门和行业“双碳”知识储备和治理能力的贫乏，对运动式“减碳”的热衷显然偏离了中央“双碳”承诺的初衷。为此，今年7月30日召开的中共中央政治局会议提出，要统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，纠正运动式“减碳”，先立后破，坚决遏制“两高”项目盲目发展。这就给我们提出了一个问题，碳达峰、碳中和作为公共治理的一个新领域、新任务，究竟需要决策者和管理者具备什么样的能力，才能既实现“双碳”目标，又达到治理现代化的要求？换句话说，良好的碳治理需要提升哪些治理能力？

运动式碳治理的表现和原因

“双碳”之所以热，一个很重要的原因在于它提出来之后的半年内属于自上而下的密集决策期。自去年9月联大首次表态后，习近平主席又在联合国生物多样性峰会、第三届巴黎和平论坛、金砖国家领导人会晤、二十国集团领导人峰会、气候雄心峰会等国际场合多次重申“双碳”承诺。在国内，去年10 月底党的十九届五中全会把“双碳”目标纳入“十四五”规划建议后，各地陆续召开党代会，把“双碳”提上议事日程。12 月中旬召开的中央经济工作会议将做好“双碳”工作列入2021 年八大重点任务。今年3 月11日全国人大批准的“十四五”规划纲要明确要求制定碳达峰的行动方案和采取更有力的碳中和政策措施。此后，各地开始自上而下层层制定出台各地“十四五”规划。这其中“双碳”都是新亮点，同时相关部门正着手制定“双碳”的专项规划。但是，有些地方部门和企业不是按照中央的部署审慎规划，而是热衷蹭热点、喊口号，做表面文章，或是抢“机遇”、上项目，在政策的宣传贯彻中“夹带私货”，逐步偏离了中央的决策初衷，出现了运动式“减碳”的现象。

所谓运动式“减碳”，从治理的角度来说，属于运动式治理的范畴。当然运动式治理并不都是负面的，有时也能收到广泛动员和集中攻坚的效果。运动式治理是指由各级政府主导的，针对治理过程中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性治理行动。由于科层化的日常治理会因为组织惯性和惰性而无法达到有效治理的目的，在这种情况下，运动式治理被认为能够弥补组织失灵，通过对官僚体制内部动员，在短时间积累大量的组织资源，从而实现一定的政治目的。但是此次中央所批评的运动式“减碳”更像是公共政策执行偏差，不是执行不力，而是执行走样、执行跑偏。从政治风气上说，则是一种变相的形式主义和冒进主义。其主要有五种表现：

一是象征式执行。由于“双碳”目标的实现时间紧、任务重，加上准备不足，很多地方往往先大张旗鼓地搞动静、作表态，但雷声大雨点小。二是选择式执行。把碳达峰曲解为“攀高峰”，盲目上马“两高”项目，增加碳排放量基数。三是竞赛式执行。各地之间互相攀比，甲要“十五五”期间达峰，乙要“十四五”末期达成，丙恨不得现在就完成。四是一刀切执行。谈碳色变，对高碳产业一刀切，却没有相应的替代方案，只破不立，先破后立。五是包装式执行。把原有一些不合适的项目打上“低碳”“减碳”标签，或者以“双碳”为噱头去套取项目。这些运动式“减碳”行为，究其原因，还是政绩驱动和利益驱动在作祟。

“双碳”治理现代化的逻辑要求

“双碳”究竟应该如何治理才是可行和合理的呢？习近平总书记3月15日在主持中央财经委员会第九次会议时强调指出，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。他要求领导干部要加强碳排放相关知识的学习，增强抓好绿色低碳发展的本领。4 月30 日，他在主持十九届政治局第二十九次集体学习时又指出，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向的关键时期，要提高生态环境治理体系和治理能力现代化水平，各级党委和政府要担负起生态文明建设的政治责任，确保党中央关于生态文明建设各项决策部署落地见效。

我们知道，实现国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标和总要求。从学理上看，有效的国家治理需要回答谁治理、如何治理、治理得怎样三个基本问题，由此形成国家治理的三大要素——治理主体、治理机制和治理效果。从党的十八届三中全会到十九届四中全会的系统论述中可以看出，中央提出的国家治理现代化的基本逻辑是：完善国家治理体系→提高国家治理能力→实现国家治理效能，三者是一个有机整体。在笔者看来，国家治理现代化既是一个目标，也是一个过程，还是一个系统，应当包括治理体系现代化、治理能力现代化和治理效能现代化三个有机组成部分，缺一不可。治理体系现代化指的是党领导政府、企业和社会组织等多元主体，通过体制机制改革和制度创新，不断构建和完善系统完备、科学规范、运行有效的治国理政制度体系。治理能力现代化是指治理主体坚持和发挥制度优势，通过加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，不断实现良好治理效能的能力。治理效能现代化指的是治理的效率要高，效果要好，效益要明显，治理的成效有助于中国特色社会主义现代化强国目标的实现。

因此，作为生态文明建设整体布局的一部分，“双碳”治理也要遵循这三个“现代化”的要求。“双碳”治理体系现代化主要包括两个部分的内容：一是从制度建设的角度推进相应的体制改革和制度创新，进而构建系统完整的低碳乃至零碳发展的制度体系。目前，碳达峰、碳中和还缺乏明确的顶层设计和相应的政策体系，低碳发展的“四梁八柱”还没有搭建起来。在碳治理领域也存在着“体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力”的情况，亟需“加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”。二是从治理主体的角度构建现代碳治理体系。中央已明确要构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，强调要坚持党的领导和多方共治，实行党政同责、一岗双责，明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。这同样适用于碳治理领域。

“双碳”治理能力是各级各类治理主体制定和执行低碳制度，以实现零碳社会目标的能力。这一能力不仅包括政府主导能力，也包括企业等市场主体通过整合利用相关资源，采用合法、合理的工具和手段开展治理的行动力，以及社会组织和公众的参与能力。学界一般把党的十九届四中全会概括的“四种治理”作为治理能力现代化的外延。笔者根据碳治理的特点，认为“双碳”治理能力现代化应当包括系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、科学治理和持续治理六个方面。

“双碳”治理效能现代化，就是碳治理主体发挥制度优势，促进高耗能、高污染产业的转型升级，推进能源革命，完成减碳降碳指标，达至净零排放，有效应对气候变化，建设天蓝、地绿、水净、人和的美丽中国，最终实现人与自然和谐共生的现代化。

实现“双碳”治理能力现代化的途径

国家治理现代化的逻辑表明，治理体系是前提，治理效能是目标，治理能力是关键。因此，要实现“双碳”的良性治理，需要切实提升六个方面的能力。

一要提升系统治理能力。所谓系统治理是指运用系统性的原则和方法进行治理，要能够“前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”。生态文明领域通常讲统筹山水林田湖草沙冰系统治理，这是从全要素的角度讲的，还可以从全过程、全方位、全地域、全寿命周期来考虑系统问题。从碳指标的角度来说，要把排放总量、人均排放量、单位GDP 排放量（碳强度）以及地区配额等统筹起来考虑。

二要提升综合治理能力。所谓综合治理是指多个部门联手，运用多种方法手段对某一领域或某一专项工作开展治理。碳治理不是单打一，要善于综合运用政治、行政、财政、金融、工程、技术、法律、宣传等手段；也不能单兵突进，要把降碳和减污协同起来，把低碳发展与绿色发展、循环发展协同起来。

三要提升源头治理能力。所谓源头治理是指对治理对象抓住其本源问题进行彻底的整治，治本为主、标本兼治。对于碳治理来说，一要能够溯源追本，二要不忘根本。前者是说要弄清本部门、本地区的碳排放源和碳排放量，分析研究其减排的可行路径，做到精准减排降碳。后者是说我们在讲“双碳”时不要忘了它的初心，是为了应对气候变化，其关键抓手是能源革命，同时也要看到造成气候变化的并不只有二氧化碳，要学会多源头的综合治理。

四要提升依法治理能力。所谓依法治理是指运用法治的原则和方法进行治理，实现治理的制度化、法治化。我国目前在节能方面的立法已有较大进展，但在应对气候变化、低碳发展方面还缺乏相应的法律法规，可以说还处于无法可依的状态。在碳交易方面，2014 年国家发改委制定了部门规章《碳排放权交易管理暂行办法》，2015 年研究起草了《全国碳排放权交易管理条例（草案）》，但至今尚未出台。“十四五”期间应当加快相关立法，构建应对气候变化的伞状法律体系。

五要提升科学治理能力。所谓科学治理是指碳治理要实事求是，遵循客观的自然和社会发展规律进行科学谋划，同时积极促进绿色科技创新实现节能减排。例如，钢铁工业排放了全球7% 的二氧化碳，迫切需要发展更清洁的炼钢工艺。我国是全世界最大的钢铁生产国，可以借鉴国外的零碳炼钢工艺，但更关键的是要加大自主研发力度，掌握和引领碳治理的核心技术。科学是在不断试错中发展的，因此要舍得投入，也要有容错的态度和机制。

六要提升持续治理能力。所谓持续治理是指实现碳中和是一个长期的过程，任重而道远，不可能毕其功于一役，要持之以恒，驰而不息，一任接着一任干，一代接着一代干，绵绵用力，久久为功，才能最终达成目标。

有学术的思想 有思想的学术 

聚焦中国问题 

秉持人文立场

人文社科学者的平台

欢迎一起“探索与争鸣”

目 录 2021.01|2021.02|2021.03|2021.04|2021.05|2021.06|2021.07|2021.08|2020.01 | 2020.02 | 2020.03 | 2020.04 | 2020.05| 2020.06 | 2020.07 |2020.08|2020.09|2020.10|2020.11 |2020.12|2019年总目录 热点  区块链|未成年人犯罪|5G|《长安十二时辰》|知识付费|留守儿童|巴黎圣母院大火|《流浪地球》|开放二胎|“佛系青年”  人物  鲁迅|施蛰存|王元化|费孝通|陈旭麓|金庸|哈贝马斯  学者  陈平原|杜维明|葛剑雄|何怀宏|季卫东|罗伯特·帕特南|沈志华|王汎森|乐黛云  观念  天下|祖国|信任|“五四·青年”|人文危机|涂层正义|全球文明  专栏 重识中国与世界|城市与文明|人工智能与未来社会  会议 数字加密货币|江南文化与城市发展创新| “科幻景观·文化· 媒介”学术论坛|大学治理使命| 网络时代知识付费与知识获取| “城市与情感”第二届中国城市问题（上海）论坛青年论坛  青年  第三届全国青年理论创新奖|第二届全国青年理论创新奖|精彩感言|优秀青年学人支持计划·第一期|优秀青年学人支持计划·第二期|青年学人优秀论文支持计划  学术圈  学术写作|高校工作时间|学术晋升机制|假期|救救博士生|“青椒”的焦虑|学术圈的“第三世界”|开题报告怎样写