任勇｜重视新时代“枫桥经验”的数字治理面向｜新时代“枫桥经验”：基层社会治理现代化的中国探索④
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重视新时代“枫桥经验”的数字治理面向
任勇｜华东政法大学政府管理学院院长、教授
本文原载《探索与争鸣》2023年第8期
非经注明，文中图片均来自网络
任勇
虽然“枫桥经验”在不同历史时期具有不同内涵，但其贯彻党的群众路线，依靠群众、组织群众、发动群众来化解社会矛盾风险的核心内容一直没有变化。同时我们要看到，近年来，互联网、大数据、云计算等新兴数字技术加速创新，并日益融入了经济社会发展各领域全过程，数字技术日益成为影响社会治理变革的重要力量之一，数字化转型正在呈现出全局性、战略性、革命性的意义。在此背景下，就需要在坚持和发展新时代“枫桥经验”过程中将党的群众路线优良传统与数字治理新技术新手段有机结合起来，更加重视其数字治理面向及其相应的应用过程，具体可以从新时代“枫桥经验”数字治理的场景应用、平台载体、过程融合等方面入手，激发人民群众的聪明才智创新基层社会治理机制，真正做到自律与他律、刚性与柔性、治身与治心、人力与科技相统一，为建构富有活力和效率的新型基层社会治理体系提供良好基础。
就场景应用而言，数字治理主要指在国家、市场、社会各方力量互动过程中，通过数字技术将具体人、地、物、场所以及需求等有效链接，以便能够更好地提前预警和精准识别各种类型的基层社会矛盾。从“枫桥经验”的发展过程来看，其产生之初主要表现为农村地区的社会治理经验。后来随着大规模城市化进程的推进，其作用发挥已经不再局限于农村地区，亦拓展到迅速发展的城市社区。与传统农村地区相比，现代城市社区的社会矛盾纠纷显得更为复杂和多变，并逐步具有了跨界性、关联性、传导性逐步增强的新特点，甚至开始具有复合迭代的趋势，其中涉及经济金融、民生保障、家庭邻里等领域的矛盾风险以及与互联网相关的社会矛盾纠纷更是如此，加之社会发展过程中的戾气增大，就更增加了有效识别和预防社会矛盾风险的难度。随着我国社会主要矛盾发生根本性变化，人民群众对于平安建设的期望和需求不仅越来越呈现出多样化和差异化的特征，而且对平安建设也会有新的更高要求。在这种情况下，就需要借助数字技术来针对新时代“枫桥经验”展现的不同应用场景进行合理设计，通过数字治理的过程来提前预防与精准识别各类社会矛盾风险隐患产生的影响要素，既要考虑不同区域类型层次的新旧社会矛盾风险，将可能出现的风险矛盾的议题提前纳入数字治理场景，又要考虑人民群众对于平安建设和社会治理的不同需求和期望，将平安建设中的老百姓急难愁盼需求准确应用到数字场景治理当中。即通过新兴的数字技术将场景应用与政府治理有效衔接起来，实现议题预警识别和需求发现定位与政府风险治理资源更加敏捷的匹配，通过数字技术运用更加主动发现各种矛盾风险源，以预测风险的精准性来提升处置各种可能矛盾风险的效率，努力达到消未起之疾、治未病之疾的治理效果。但同时需要规避数字治理场景归类业务化、场景应用简单化、场景识别粗疏化等可能的弊端。
从应用过程来看，不少地方政府在设计数字治理场景时仍倾向于以矛盾纠纷性质等传统业务分类标准来完成事项分流工作。但是经常会出现对复杂社会治理事务的简单化拆解与条块化分工，使得在数字治理场景运用时对矛盾纠纷风险因子的动态识别和风险内在生发逻辑的推理分析存在一定缺失，进而难以观测到社会风险数据背后隐匿的深层逻辑连接，就可能导致基层治理单元错失将社会矛盾化解在小、化解在早的时机。因此，要结合对矛盾纠纷数据中结构要素的精细化、科学化处理，根据平安建设和社会矛盾化解的不同实际治理需要来决定场景应用的方向，同时需要将一些新兴社会风险纳入其中，而这些正是我们推动新时代“枫桥经验”数字治理面向最重要的立足点之一。
从平台载体而言，当前各地主要以基层综治中心为单元，以综合集成指挥平台为依托来推进数字治理载体建设，以此对资源合理配置来实现社会矛盾纠纷化解的敏捷反应治理。任何一种类型的数字治理，都需要通过适当的平台载体来实现其目标，作为以化解社会矛盾进行平安建设为目标的新时代“枫桥经验”必然要依托集合各种模块的治理平台，形成基于平台的治理方式，这一治理方式可以打破原有科层组织实质权威分散、信息不对称等弊端，创新组织群众发动群众的机制，更好地回应群众的差异化需求。在这个过程中，可以充分发挥平台载体的指挥集成作用，借助敏捷和韧性行动或方法来最大限度阻断细小问题向社会风险的演化链条。
换言之，新时代“枫桥经验”数字治理平台迭代更新的关键在于坚持以人民为中心的目标指向，以智慧数字平台建设为依托，在数字技术的赋能下统合基层条块关系，准确把握基层群众的诉求，推动多元主体良性互动，建构合作治理化解基层矛盾纠纷的样态，进而实现对复杂社会治理动态环境的快速响应和积极调整。这就意味着，在治理目标上，要以基层群众多层次多样化需求和体验为出发点，关注社会矛盾风险发生机制及因果网络，通过机器学习和模型构建来完成对风险点的前置预测和精准管控，做好对社会问题的信息化抽取和风险精准画像；在治理主体上，要打造基层良法善治共同体，在搭平台、汇情况、通信息、共督促的一体化建设过程中厘清各级政府、各类市场主体和社会组织等多元主体的权责边界，着重降低多主体力量相互协同过程中产生的摩擦和成本，全面统筹基层治理单位的资源力量，形成基层综合治理的制度合力；在组织形式上，要以“一网一中心一平台”建设为契机，充分发挥平台聚资源、促配置的作用，以平台整合多元治理主体和多种治理工具，在兼顾效能、效率和效果等多目标的同时，挖掘矛盾纠纷领域各类数据中隐匿的内在规律，实现各类事项全链条处置，真正做到高效地办成一件事、高效地处置一件事。
但同时要意识到，构建“以数字为枢纽”的新时代“枫桥经验”平台化运转方式既要通过对计算逻辑和管理逻辑的统筹推进，以海量数据的规模储存和系统化归集处理来调适理论范式与科层管理体制之间的内在张力，推动矛盾纠纷化解和平安建设工作向源头治理、综合治理和智慧治理转型，也要避免陷入“技术主义”的陷阱，眼下重数据数量、轻数据质量，重线上平台建设、轻数实融合的种种“数字化形式主义”表现，使得耗费大量人力物力财力建设的智慧化平台未能有效实现赋能赋权。对此，要充分结合基层社会矛盾化解的真实业务环境，从使用便利性角度出发，将“以人民为中心”贯穿于数字治理的各个环节，在“科层为体、平台为用”的理念引领下实现技术赋能助力和数据为民所用，真正将矛盾纠纷化解在基层。
从过程融合而言，主要是指需要实现社会矛盾纠纷化解线上和线下的有机结合。60年来“枫桥经验”经过不同演变阶段，不同历史发展阶段下其所蕴含的议题类型和实践样态也趋于多样化。一方面，作为具有中国特色的原创基层治理典范，“枫桥经验”形成于社会主义建设时期、发展于改革开放时期、创新于中国特色社会主义新时代，其实践过程与我国不同发展阶段中涌现的各类问题具有极强内在关联，如早期强调化消极因素为积极因素，中期聚焦化解矛盾纠纷和维护治安稳定，眼下则重点关注“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。另一方面，在数字化时代背景下，诸多社会场景的变化使得不同领域内议题的关联性、交叉性和联动性显著增强，譬如“数据泛在可见”等安全缺陷可能引入的内生安全威胁，产生诸如算法歧视等由数字权力扩张而引致的社会风险。针对议题多元化和问题复杂化的鲜明特征，未来要结合棘手问题发生的具体场域，从政府所处的制度环境出发，结合治理议题属性，关注议题之间的互动关系，通过以职能为中心的组织架构调整和以事项为核心的业务流程再造，服务于具体且多元的社会矛盾纠纷化解问题情境。
此外，随着数字技术嵌入的不断深化，新时代“枫桥经验”数字治理不再局限于实体矛盾纠纷调解中心的建设，而是更注重技术系统与制度系统、线上平台与线下实体的双向互构。从组织架构来看，意味着要突出服务导向，以“一站式受理”“一揽子调处”“全链条服务”为目标，整合散落在信访、调解、诉讼等多元渠道的线上线下资源，形成“由横到纵”的平台化政府组织形态。从职能组合来看，要搭建上下一体、条块结合、虚实交融的跨部门跨主体协作体系，其中上级部门负责平台体系的整体运行，中间层级负责解决属地、职责范围内的矛盾纠纷，基层单位负责将资源落到实处，办好群众的身边事。从功能实现来看，要深度融合社会综合治理、网格化服务管理、数字治理指挥等工作，以平安工作联动、重大问题联判、重大矛盾联调的“三联”工作体系为基点，构建弹性化、立体化的基层综合治理联动体系。从结构纠偏来看，要综合事件的经验性、推理性分析和数据模型的智能化研判，基于需求和场景驱动，达成对多元矛盾纠纷风险的实时检测与精准评估。
近年来，伴随着数字化技术的泛在应用和数字政府建设进程的加快，基层绩效评价体系中的指标设计和激励机制也开始强调数字技术嵌入和矛盾纠纷领域数据的再利用。但从实际情况来看，地方政府推动数字化建设过程往往呈现出时间紧、任务重、要求高的趋势，一定程度上加剧了基层执行层面的短期化、拼凑化倾向，同时过度重视线上的内容拓展，容易忽视线下服务供给，而实际上提供有效线下服务仍然是人民群众迫切的需求之一。因此部分地方尽管耗费巨大财力物力人力，却未能摆脱协同难、场景不足、机制不顺的困境，信息技术非但未能成为调适科层弊端的利器，反而加剧了基层社会风险产生链条的延展。在这种背景下，就需要我们在推动新时代“枫桥经验”的数字治理过程中，重视线上线下有机融合，将两者的优势发挥到最大限度，善于将数字时代的群众工作落到实处，真正提升社会公共安全治理水平。
随着我国经济社会发展进入数字时代，面对日趋复杂多样的矛盾纠纷形态，以及传统社会风险与新兴社会风险相互交织带来的各项挑战，坚持和发展好新时代“枫桥经验”必然要跳出以往治理方式的窠臼，向综合治理、源头治理和数字治理转变，并实现它们之间的相互支撑、相互赋能。作为一种随数字技术在社会生活广泛应用而产生的新型治理方式，数字治理在优化条块矛盾处理能力、理顺纵向政府间关系、形塑组织治理流程等方面无疑提供了重要支撑。而“枫桥经验”则是在新时代伟大实践中得以丰富发展的，未来新时代“枫桥经验”的数字治理面向必须从应用场景、平台载体和过程融合层面加以推进。场景应用维度，需要在多维度全量数据整合的基础上，结合矛盾纠纷要素和风险因果链条，推动场景应用的科学化、系统化、实用化。平台载体维度，应以敏捷治理理念为引领，将群众需求作为工作方向，打破既有科层结构中的主次关系和层级差异，助力主体之间多中心互动关系的形成。过程融合维度，则应以议题的整合与线上线下统筹为关键点，不断理顺体制机制，全力构建线下有组织架构、线上有化解场域的协同闭环管理网络。争取通过以上三个维度的共同努力，真正将新时代“枫桥经验”数字治理面向的高效能充分发挥出来，为建设更高水平的平安中国奠定良好的基础，进而以高水平安全来保障高质量发展。
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