公安大学王清淮教授精准分析警察权丧失的原因

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来源：瓜尔佳

近年来，各地频繁发生袭警事件，造成执行公务的警察受伤甚至死亡，他们多在处置各类警情和纠正处理交通违章时遭受攻击。警察被袭击的根本原因在于被执行人对警察的蔑视，这些人以自身权利的绝对诉求抵制警察所代表的国家公权力，他们在主观上不认为自己在与国家权力对立。

无论袭警行为是否“有理”，都是犯罪，因为行为人已经在第一时间里否定了“大人”所代表的国家的权威。

袭警行为诱因之一：

公众“仇警”心态

从各地发生的袭警案分析，袭警行为人普遍没有明确的“袭警”意识，行为人只承认自己违法，不认为是犯罪。事实上也确实如此，在国家立法没有制定“袭警罪”的罪名以前，行为人袭击警察的罪错认定，与他袭击一般公民的罪错认定并无区别，应根据他袭击警察的行为情节和被袭击警察的伤情，确定他的罪错程度，处以相应惩罚。但不管如何处罚，都要以造成的“后果”为依据，如果他的行为没有造成伤害，或者伤害轻微，他很可能不承担任何责任，或者只承担医药费、误工费以及少量的营养费等民事责任。公众有一种“仇警”的心理，网上的议论几乎一边倒同情袭警凶犯，在公众场合的警察和犯罪嫌疑人之间，非组织状态的人们会保护违法者，却对处置违法者的警察进行集体围攻。长期以来，我国公安存在一种很使人费解的现象：“法人”的警察执法时代表国家权威，但是执法的警察的身份却是自然人，与处置对象的身份完全相同。有抽象的“警察的权威”，但是具体的“警察”的权威却不存在。“警察”权威的失踪使“警察权威”无形瓦解，威武庄严的警察队伍，实质上只有“队伍”，没有“警察”。警察执法受阻，警察人身安全受到威胁，引起各方面的关注，于是有“保障警察执法权益”的动议，浙江公安还进行了“民警维权”的试点，在杭州、宁波、舟山初步推开，核心内容是保护执法警察的基本权益，特别是人身权利。这项措施很有“仁者之心”，决策人看到了警察的执法困境，力图还警察以优良的执法环境，至少，可以减少警察受伤警察的职能在于以国家公权力保障公民基本权利，如今却要求“别人”来保护他们“保护他人权利”的权力的权益，那么，谁来实施这种“保护”？由一部分警察保护另一部分警察，不允许把警察队伍分割为两部分。请人民来保护警察，这种说法在理论上无懈可击，人民警察既然保护人民，人民当然有必要保护人民警察，可是，“人民”是不具备行为实体的一个概念，根本不具有保护能力，而实体的人民群众愿不愿意保护警察，还是一个疑问。

袭警行为诱因之二：

媒体“丑警”宣传公众“仇警”

在于警察机关有“三难”（门难进，脸难看，事难办），但媒体的“丑警”宣传也发挥了重要的作用，很多舆情事件或案件暴露了公安队伍本身的问题，比如人员素质、执法指导思想、机构设置等等。但是媒体对这些事件或案件的特别关注，除了众所周知的新闻舆论监督的职责以外，还有新闻媒体追求注意力效应的因素。在所有的权力机关中，公安与公众的接触最为密切。根据经典马克思主义的阐述，公安（警察）属于暴力机构，国家专政的工具。当“暴力”的警察和非暴力的公众发生接触，特别是这种接触已经导致纠纷的时候，最易引发悬念。媒体特别关注警察，因为警察的社会“出镜率”更高。出镜率和公众熟悉度，构成媒体第一资源。显然，媒体对这一资源进行了恶意开发，通过丑化宣传，使警察在公众中的形象妖魔化，诱发了公众的“仇警”情绪，媒体“丑警”与民众的“仇警”互为效应，警察的社会形象每况愈下。在这样情况下发生袭警事件，公众的舆论不言而喻，会倾向那些敢于袭警的“英雄”，浙江温岭某派出所护送一个精神病人往医院，竟引起了群众的误解，引起了上千人的围攻，群众以为警察又在抓捕一位袭警“英雄”。海南儋州派出所因处警被围攻，多名警察受伤，派出所被严重损毁。媒体将袭警事件当作“新闻眼”，事后对袭警者的处置又普遍畸轻，在群众中产生了潜在的“示范”效应。

袭警行为诱因之三：

警察职能泛化

始于90年代中期，警察开展了频繁的高强度的非警务活动，比如参加社区建设，开展便民服务项目与设施，包揽辖区意外事件处置等，进行“无限制服务”。比较典型的如居民误锁房门。公安承诺，公众遇到任何困难，都可以拨打110求助于警察，而警察有义务为群众解决任何难题。但是警察没有经过这许多“任何”中的任何一种专业训练，对于误锁房门的情况，他们只得用最原始的办法：爬窗外护栏。一位年轻的民警因此坠楼死亡。警察为居民爬户外护栏开房门，一直占处警的较大比例。想象力丰富的人质疑为什么有那么多的人“习惯”把自己锁在门外。居民当然不会故意把钥匙丢在屋里为难警察，在生活中误锁屋门现象也确实很多，所以才有“开锁”这一行业。雇请开锁公司打开防盗门，耗资过百，而且防盗门可能报废。报警召唤警察，所费仅“谢谢”二字而已。警察在为百姓“排忧解难”，可是，警察在排除了居民的困难之后，却制造了另一宗“困难”：警察“抢”了开锁公司的生意，他们在“与民争利”。其实，所谓警察的“服务职能”，所谓“热情服务”，被许多人包括被警察自己误读了。警察的确是为人民、为社会服务的，说到底，共和国所有的职业、职能，都是为人民服务，所以国家公务员称为“公仆”。不过，服务有分工，社会才有秩序。共和国公务员所作的一切，都是为人民服务，但是他们不能因此就要包揽“一切”。在职能之内是服务，职能之外就只能叫帮忙了。检察院的职能是起诉，法院的职能是审判，如果检察院越俎代庖搞审判，法院投桃报李忙起诉，它们的服务职能就混淆了，肯定导致混乱。同样，公安把自己的职能扩大为社区的全方位保姆，就混淆了职能的界限，进而淡化自己的本职职能。警察的本职在于保障社区安全，警察的服务，必须也只能体现在维护社会治安上，抛开“治安”这一本职工作，做其他的社区服务，做得再多再好，也不能算“服务”。警察用大量时间管他人瓦上霜，肯定会耽误处理治安这一门前雪。非警务活动也许会强化警察的“亲民”形象，但事情往往有另一面，警察亲民，会使“民亲”，而民亲的第二层次就是“民轻”，再其次“民侮”，接近“袭警”了。

袭警行为诱因之四：

警察自我约束过度

在频繁发生的袭警案中，被袭击的警察多数不做反抗，处于完全被动的地位。警察的执法绝对不可以损害国家尊严，不损害国家尊严的主要表征，是不损害执法警察的尊严。以个体形式处警的警察，代表国家形象和政府权力，自然人的警察和执法者的警察合为一体。警察代表国家政权行使权力，昭示国家的尊严。警察的尊严受损，就是国家的尊严受损。警察频繁遭受袭击而不予还击，有主客观两方面的原因。客观方面，警察处警或执勤很少佩带警械，而袭警者大都携带武器。在袭警者面前，警察没有还击的能力，甚至没有防御的能力。警察即使有防御能力和还击能力，也不会实施积极防御或主动还击，他们只能进行有限的消极防御，将伤害尽可能减至最低。因为警察的还击或防御很可能被判定为“过度使用警械”，他和他的单位将因此受到严厉的处罚。当前我国对警察开枪的处分，很像古代监狱对入狱者的惩治。新入狱者要吃“一百杀威棒法”，开枪的警察有错没错都得准备检讨书。既然携带警械而不能使用，一旦被劫夺，后果不堪设想，所以警察已经习惯于不佩带警械，以致人民警察在执行警务时几乎完全不设防。不设防的警察不具有威慑力。西方有“警察是公众‘守夜人’”的理念，中国理论界将它直译为“更夫”。要注意，“守夜人”是西方法律对警察职能的比喻说法，关注点在于保护民众，至于如何保护，西方并不认为警察必须赤手空拳。相反，西方法律对警察执法权力和警察自身权利作了明确的保障，其核心是“无障碍执法”，即警察在执法过程中不应受到任何阻碍，对于已经发生的阻碍，警察可以也必须使用武力排除。美国的《警察手册》即具有此类法律效力，它规定警察使用警械的各种情况，以及相应的公民义务。公民的义务是配合警察完成公务，在第一时间无条件地服从警察，否则警察可以“妨碍公务罪”或者“袭警罪”采取强制措施，包括开枪击毙嫌疑人。同理，守夜人有使用枪械的权利，可以将侵入住宅的不明身份者击毙，而不负法律责任。

袭警行为诱因之五：

警察待遇偏低

警察必要吃“皇粮”，吃皇粮的好处是不必依赖地方财政，有利于独立办案。但是我国警察距离全体吃皇粮、全部吃皇粮还有很长的路要走，目前多数地方的警察要依赖地方财政，国家财政只充当辅助部分。地方财政状况决定了警察的收入和待遇，财政不佳地区的警察，待遇也较差，“较差”到警察不能养家糊口，在当地社会群落中属于贫困阶层。

在为数不少的地区，派出所的日常工作的重要一项是“找钱”，以维持日常开销。派出所的“财源”主要部分来自辖区商户，即辖区服务行业、商业点的“管理费”，这项费用要由警员逐户收取，因为收费的多少和迟早，警员和商户会发生各种各样的纠纷，警民两方锱铢计较，面红耳赤。商户甚至称之为“收保护费”，语含轻蔑。一些贫困地区的警察甚至不能配发警装。

一位派出所警察到北京出席表彰会，他那套警服需在省厅赶制。一位老民警在自己的追悼会上才第一次穿上了警服，可以想见基层民警经济状况的窘迫。他们需要付出很大的努力排除生计问题的困扰。为了生计，有时候他们必须牺牲尊严，以取得地方政府的财政拨款，以致有一杯酒换一万拨款的“交易”，或与案底未必很清楚的实力人士达成资助协议。这些活动无疑又被群众视作“官官相护”和“警匪勾结”。

不但基层，更高级别的机关也同样为经费的获取煞费苦心，网上追逃的嫌疑人，缉捕地和案发地为押送还是提取互相推诿，其实都是因为路费困难。中国古代的圣贤们可以食无求饱、居无求安，箪食瓢饮，不失其尊严。那是圣人贤人的作为，不能据此要求警察衣衫褴褛，枵腹从公。多数警察尤其是贫困地区的警察，在为衣食奔忙，这样的生存状况很难保持警察的尊严（自尊）与威严（他尊）。

河南某地发生一件极端的警察杀人案，一个民警枪杀三人，在逃跑途中被逮捕。与河北霸州杜书贵杀人案时间相近的这宗特大杀人案，留给人们的思考远远超过案件本身。这个“前警察”长期生活困难，以致经常拖欠房租，因而饱受房东和身边人的冷眼。他为人懦弱，不善表达，性格内向。长期的心理压抑终于在一个早上爆发。“人道主义者”愿意从各种角度为他辩护，把他犯罪的责任推给社会，这无疑是很荒谬的，这个警察要为自己的罪行负全责。不过，在惩治这项犯罪的同时，也应该思考另一种荒谬：警察为了升斗之米行凶犯罪的荒谬性。

世界各国尤其是西方发达国家，普遍强调警察的社会形象和公众形象。为了这样的目的，西方各国的警察待遇要高于一般的公务员，以维持警察的“品位”，为此目的，有的国家比如韩国，给警察发放数额不菲“品位维持费”。这是在经济基础上对尊严理念的强固支持，值得我们学习借鉴对策：立法保护与权限组合针对袭警事件数量的急剧攀升，有些地区制定了维护警察权益的措施。此类措施的实际意义不大，因为所谓措施只是部门对袭警行为的预防和补救手段，没有法律上的约束力，在学理上又犯了“循环作为”的错误，即要求“人民”和“警察”互作保护人。

近年频繁发生袭警事件，袭警问题已经相当严峻，它不但关系执法警察的人身安全，更使国家形象和国家权威受损。暴力抗法、暴力袭警现象由发达地区向不发达地区蔓延，由城市向农村蔓延，暴力程度也在加重。有效地制止袭警行为的蔓延扩张，保护警察的人身安全，创造优良的执法环境，前提是国家立法。由于警察执法不同于一般的民事活动，所以有必要对此作出特别的规定，所谓“特别的规定”，就是通过刑法制定“袭警罪”罪名。北京大学法学院王世洲教授认为，“刑法应当对警察提供特殊保护的思想，是世界各国学说和司法实践所赞同的”。（《扬子晚报》2005.10.08）就刑法已经设定“妨碍公务罪”，中国人民公安大学杨忠民教授认为：“出于对该种犯罪行为的社会危害性予以特别强调，并予以特别惩治的意图，在立法上将其单设为一个独立的罪名，这在我国刑法中并不少见。”（《中国青年报》2005.10.08）

各国在保护警察方面的规定有所不同，或在刑法等法律中设立袭警罪罪名，或在刑法的量刑指南中专门注明将袭警行为作为从重处罚的情节。国内关于在刑法中增设袭警罪的议论很多。对日益泛滥的袭警行为，立法约束将是最为有效的办法。在十届全国人大四次会议上，刘丽涛代表和林文代表先后向大会提交建议和议案，建议在刑法中增加袭警罪。他们认为：“袭警行为不仅严重伤害民警的身体健康，而且是对警察执法权威和执法尊严的挑战，更是对国家法律尊严的藐视、挑衅和践踏，对社会正义的严重亵渎。设立袭警罪保障警察依法执行职务、打击和震慑袭警行为，已经是当务之急。”与袭警罪的设定相适应，公安机关要在责权利诸方面为警察的执法设定规范，为警察的积极防范提供规章制度的依据。创建和谐社会，警察是当然的先锋。和谐社会的标志首先在于良好的秩序，在于和平安宁的社会氛围。严格执法毋庸置疑，热情服务不能热情得忘了本职工作。警察听任治安恶化，却带着社区居民莺歌燕舞，警察职能本末倒置。此外，我国公安有必要借鉴欧美国家的做法，为警察制定详尽的切实可行的警械使用管理规定，把使用警械的权利还给警察。目前实施的警察使用警械的规定过于宽泛，所以难于把握，警察随时有被指控为过度使用警械的可能。就这一点来说，我国警察的权力明显小于西方发达国家。警察不愿意，或者不敢使用警械，这种现象一定要改变，以适应创建和谐社会的根本要求。

（本文作者为中国人民公安大学王清淮教授，发表时间为2011年，有删节）