转变超大城市发展方式，重庆有何举措？
3月26日
重庆市政府新闻办举行
首场发布会
聚焦超大城市主题
介绍和解读
《重庆市国土空间总体规划（2021-2035年）》
（图解请戳：点击此处）
并回答记者提问
新闻发布会现场 李聪冲 摄
发布人：
张 兵 自然资源部国土空间规划局局长
扈万泰 重庆市规划和自然资源局党组书记、局长
张 睿 重庆市规划和自然资源局副局长、新闻发言人
主持人：
张 琼 重庆市委宣传部副部长、市政府新闻办主任
人民日报记者：从国家层面看，本次《规划》的批复，对于重庆未来经济社会发展和城市建设有什么样的积极意义？
张兵回答记者提问 李聪冲 摄
张兵表示，城市发展，规划要先行。本轮《重庆市国土空间总体规划（2021—2035年）》是重庆在党的二十大胜利召开后，按照党中央国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施若干意见》等决策部署要求，贯彻落实中央城市工作会议“一尊重、五统筹”的会议精神，所编制的重庆历史上第一部“多规合一”的国土空间总体规划，也是全国国土空间规划纲要在重庆的落地细化。
《规划》是重庆未来的国土空间开发保护蓝图，具有战略性、综合性、基础性和约束性，有助于支撑更高质量、更有效率、更加公平、更为安全、更可持续的发展。
积极意义有三个方面：
●《规划》为实现国家高质量发展制定了重庆的行动方案。重庆是我国中西部地区唯一的直辖市，区位优势突出，战略地位重要。国务院批复要求重庆要深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略和乡村振兴战略。《规划》基于现有发展阶段特征，紧紧围绕国家发展大局，通过构建主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局，加快形成区域协调、城乡融合的城镇体系，在全面落实新时代西部大开发、共建“一带一路”、长江经济带发展、建设西部陆海新通道等国家战略安排上，提出了重庆未来15年的行动方案。
在这里要特别指出，为了落实成渝地区双城经济圈建设、打造高质量发展重要增长极的国家战略要求，《规划》坚持“川渝一盘棋”，推动重庆向西、成都向东、成渝相向一体化发展，提出了加强基础设施、产业空间、创新空间、生态空间、文旅走廊、重大设施等各个方面的统一谋划、协同对接，增强经略周边的能力，这将对成渝共建具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地起到重要作用。
●为国家高水平安全发展筑牢重庆安全基础、发挥重庆担当。党的二十大报告明确要求，要以新发展安全支撑新发展格局。重庆地处三峡库区腹心地带，保护好长江母亲河是全体重庆人民的共同责任。《规划》严格落实长江经济带发展“共抓大保护、不搞大开发”的要求，严格保护水体、山脉等生态安全屏障，推进三峡库区等重点区域山水林田湖草生态保护修复，加强地质灾害防治，为确保“一江碧水向东流”做出了重庆贡献。
重庆要严守国务院批复的三条控制线保护要求，明确自然灾害风险重点防控区域，划定洪涝、地震等风险控制线以及城市绿地系统线、水体保护线、历史文化保护线和基础设施保护线等，落实战略性矿产资源等安全保障空间，全面锚固安全发展的空间基础。
●为建设人民城市提供了生动的重庆实践。党的二十大报告明确要求，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平。城市的核心是人，必须要把人民宜居安居、回应人民群众急难愁盼的问题放在首位，要把最珍贵的空间资源留给全体人民，为全体人民提供最普惠的生态产品。
《规划》在提升超大城市宜居品质方面，在结合重庆山城特色和山水资源，打造宜居、韧性、智慧城市的各个相关层面，构建了多层次便利化复合化城乡生活圈，营造更加宜业宜居宜乐宜游的人民城市，保护和塑造山城江城特色风貌，在这些方面重庆有许多可圈可点好的做法。
中国日报记者：主城都市区将构建“多中心、多层次、多节点”的网络型城市空间格局，可否具体介绍一下相关情况？
扈万泰回答记者提问 李聪冲 摄
扈万泰表示，重庆是一个非常特别的超大城市，在全市的区域空间协调发展布局中，形成主城都市区、渝东北三峡库区和渝东南武陵山区三个区域协调发展布局。其中主城都市区是围绕着中心城区，加上外围的郊区新城，所构成的超大城市发展空间。
主要有五个方面的考虑：
●发挥比较优势，主城都市区在全市三个资源禀赋和地理空间格局差异化明显的区域中，属于优势区，地处四川盆地东部边缘，呈现“五山一水四分田”的地理特征，山的比例比全市要少2成，但平地要多2成，这是发展条件最好、资源环境承载力最高、人口和经济最聚集的地区，具有比较优势。
●构建网络型城市空间格局。落实习近平总书记“增强中心城市和城市群等经济发展优势区区域的经济和人口承载能力”的要求，发挥重庆中心城市的影响力和辐射带动力，落实成渝地区双城经济圈“川渝一盘棋”的要求，在重庆城区已经是超大城市的基础上，规划控制中部槽谷，重点发展西部、东部槽谷。这是中心城区部分。
在外面结合渝西地区的8个区，以及渝东新城的5个城区，构建“多中心、多层级、多节点”的城市空间格局，有助于改变原来“小马拉大车”的局面，实现中心城区与周边郊区新城梯次形成一个整体，功能互补、同城化发展，打造更高能级、更具竞争力和影响力的主城都市区。
●讲到“多中心、多层级、多节点”，“多中心”就包括了现在的中心城区，重庆山城江城就是由多个中心所构成的，再加上外围的新城，多中心布局就更成体系。“多层级”也非常明显，从中心城区，中心城区里面的各个区域组团，再扩展到周边的各个郊区新城，再往外拓展就是大镇强镇带村，以及乡村布局，形成“多层次”的关系。这样，就整体构成了“多中心、多层级、多节点”的主城都市区空间格局。
●以交通系统支撑主城都市区的网络型空间结构。在主城都市区构建了“四网融合”的多层次轨道交通网，规划“七射两环”的市郊铁路网、“四环二十二射多联线”高速公路网、“五横七纵多联络”快速公路网，中心城区与周边城市直联直通、各城区之间互联互通，共同支撑网络型空间体系。
●构建城乡融合、优势互补的国土空间体系。重庆主城都市区在区域中的比较优势明显，优势互补既体现为城镇发展的优势区域，也是生态特色、山水格局非常有特点的区域。
同时，这个区域还是全市耕地农业生产条件最好的区域，耕地的占比高于全市的比例接近5个百分点。所以在主城都市区的发展过程中，更要注重保护好耕地和粮食安全，处理好城市发展和耕地保护、都市农业发展的融合关系，构建城乡融合、优势互补的国土空间体系。
重庆日报记者：《规划》获批前，全国已经有20多个省级国土空间总体规划获批。请问本次《规划》与之前获批的省级规划有哪些不同？
张兵介绍，主要从两个方面讲一下不同之处：
①重庆是直辖市之一，面积上相当于一个中等规模的省，《重庆市国土空间总体规划（2021—2035年）》充分体现了重庆城乡发展空间结构的特殊性，一方面完成省级国土空间规划编制的要求，在市域层面优化主体功能定位，形成以主城都市区为引领，渝东北三峡库区和渝东南武陵山区为支撑的国土空间开发保护总体格局。
另一方面，按照自然资源部对城市国土空间总体规划的编制要求，对中心城区的居住、产业、公共服务、市政基础设施等各类空间功能和结构作出具体安排。同时在《规划》编制过程中，为了更好衔接8万平方公里的市域和中心城区这两个空间层次，特别增加了主城都市区这一“中间”空间层级。
这个“中间”层级的尺度大概有3万平方千米，构建形成多中心、多层级、多节点的网络型空间结构，通过细化各级规划分区，锚固城市核心功能，引导居住、就业和公共服务设施均衡布局，形成科学合理的城市功能布局结构，更好地发挥重庆经济发展优势地区在建设我国重要中心城市中的战略承载功能。
另一方面突出主城都市区对高质量发展空间的引领作用，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，辐射带动渝东北和渝东南地区，有利于在规划期内促进全市域实现基础设施互联互通、公共服务设施共建共享和生态环境共保共治，是具有区域战略意图的一个空间层次。
②《规划》更加强调了要转变超大城市发展方式，提升超大城市治理能力的意图。我国城镇化建设已经由外延式扩张转向内涵式发展，党中央、国务院对超大特大城市转变发展方式明确了战略部署，要求探索具有中国特色、体现时代特征、彰显我国社会主义制度优势的超大城市发展道路。《规划》强调绿色发展，从加强资源保护、生态修复，促进发展方式绿色低碳转型，加快形成绿色生产方式和生活方式等方面，提出一套重庆行动方案。
同时，《规划》在推动城乡人居环境改善方面，以绿色低碳、环境优美、生态宜居、安全健康、社会高效等为导向，提出一套建设新时代美丽重庆方案，着力的方面有很多，不光是生态宜居，还有绿色低碳、安全健康、智慧高效等，都是中长期很重要的任务，是一个全面体现美丽重庆建设的方案。
这一轮《规划》是重庆在国家建立全国国土空间规划“一张图”的基础上，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的“四统一”要求，落实“多规合一”改革要求，建立形成的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。
这个系统为未来开展规划实施定期体检和五年一评估打好了数字化基础，提高了工作效率，改善了决策质量。在规划实施过程中，对老百姓生活中感知感受到的不满意、反映出的短板，我们可以通过系统不断修正《规划》，更好满足老百姓需求。
香港商报记者：重庆是千万人口的超大城市，请问本次《规划》在转变超大城市发展方式上有何具体举措？
张睿回答记者提问 李聪冲 摄
张睿表示，加快转变超大特大城市发展方式是党中央国务院的重大战略部署，要求着力解决片面追求规模、功能过度集中、人口过度集聚、大城市病加剧等问题。转变发展方式的根本，在于实现由规模扩张向内涵提升转变，建设宜居、韧性、智慧的现代化城市。
具体措施如下：
①坚定不移走内涵式发展之路。坚持人口用地与资源环境相匹配，全市国土开发强度控制在10%左右，主城都市区增强经济和人口承载能力，渝东北三峡库区和渝东南武陵山区增强保障生态安全等方面的功能。其中，中心城区用于建设的空间不超过总面积的40%，其余用地作为农田、绿地严格保护，构筑城乡一体的绿色空间。提高国土空间利用效率，合理控制建筑高度和开发强度，城镇建设用地人口密度平均不超过1万人/平方公里。
②发挥好山水城市的独特优势。中心城区两江合抱、青山纵列，山城江城立体城市特色突出。《规划》坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，优化形成“一核两江三谷四山”多中心组团式的空间结构，避免“摊大饼”式扩张。
“一核”即“两江四岸”核心区，是重庆的城市地标和对外开放重要窗口。“
“两江”即长江、嘉陵江中心城区段，是城市发展主轴。
“三谷”即“四山”之间的中、东、西三个槽谷，是城市建设的主要区域，形成产城融合、职住平衡、功能完善的9个城市组团，对应构建“1主8副”城市中心体系，集聚城市核心功能。
“四山”即缙云山、中梁山、铜锣山、明月山，是城市绿肺、市民花园。
③增强城市核心功能和竞争力。聚焦现代化国际大都市建设，增强中心城区科技创新、先进制造、门户枢纽、金融消费等核心功能，提升辐射带动区域发展、参与国际竞争的能力。《规划》加快两江新区、科学城等重大产业和功能的集聚，形成具有重庆辨识度和国际竞争力的功能区域。
④提升城市品质和宜居度。内环以内有序疏解低效产业、专业市场等非核心功能，完善提升和疏解延伸优质医疗、教育等设施。内环以外协同产业、居住和公服配套，提升宜居品质。布局高等级公共服务设施，打造“两江四岸”滨水文化带，建设国家医学中心、国家区域医疗中心，保障世界一流大学和一流学科建设空间，预留重大体育赛事空间，增强区域辐射力、带动力。
央视记者：重庆下一步如何确保《规划》提出的目标蓝图得到有效实施？
扈万泰表示，国务院批复强调，《规划》是对重庆市国土空间作出的全局安排，是市域国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，必须严格执行，规划一经批准，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。市委市政府高度重视，加强对规划实施的领导，研究加强规划有效实施的重要举措。
重点工作有四个方面：
①加强规划深化细化和优化落实。按照自然资源部相关工作要求，规划获批后，要在半年之内完成下辖各个区县的国土空间总体规划。目前正在紧锣密鼓推进这项重点工作。
同时，将把《规划》确定的各个专项内容、各种控制性指标以及需要在详细规划中落实的内容，具体落地落实，包括编制专项规划目录清单、制定管理办法，指导国土空间相关专项规划在总体规划的约束下进行编制。工作过程中，要特别强化统筹规划的科学性、前瞻性和操作性，持续深化优化细化落实总规，实施好总规。
②加强规划统筹。以《规划》实施为抓手，加强对总体规划、专项规划、详细规划和标志性功能规划的整体规划统筹；加强对美丽重庆、城市天际线、乡村风貌等的整体统筹，提高土地效能，满足人民需求，实现产城融合，推进转变发展方式，服务于经济社会高质量发展。
③优化规划实施过程管控。要率先创新编制好新时期的近期规划，根据实际细化科学落实2025年、2030年的空间范围和发展规模，对规划建设用地的指标总量、结构、时序作出合理安排，精准有序配置、节约集约利用好宝贵的土地资源。通过《规划》的重大项目、重大政策、重大改革、重大平台体系建设，实施好总体规划。
④加强规划实施监督。按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，完善国土空间规划“一张图”系统和国土空间基础信息平台，建设国土空间规划实施监测网络，提高空间治理数字化水平。落实定期体检和五年一评估的要求，将评估结果作为规划实施监督考核、要素投放和规划完善的重要依据。
接下来，还要通过各种重要的方式加强规划宣传，凝聚《规划》共识，拓宽和创新公共参与的途径和方式，让现代化新重庆的发展蓝图深入人心，有效科学贯彻落实好。
中新社记者：重庆具有大城市、大农村、大山区、大库区的特点，本次《规划》在推动城乡融合方面有什么举措？
张睿表示，积极构建大城市带大农村大山区大库区的国土空间格局，是重庆推动城乡融合发展的重要举措。《规划》统筹新型城镇化和乡村全面振兴，以区县域为基本单元，以产业集聚带动人口集聚，提升区县城、中心镇服务水平和承载能力，强化“小县大城”“强镇带村”，促进县、乡、村功能衔接互补、资源要素优化配置。
①推进以县城为重要载体的新型城镇化。提升区县城综合承载能力和治理能力，加强与周边的城乡功能融合统筹，优化区县域产业结构和空间布局。大中城市提升产业水平和功能品质，积极承接中心城区功能疏解，其他小城市补短板强弱项，吸引转移人口就地就近城镇化，加快形成分工合理、功能互补、良性互动的城镇化布局。
②提升强镇的辐射带动能力。区县城周边的小城镇分担城市功能，加强与城区的功能融合、设施共享。培育一批具有区位优势、特色资源的强镇，形成城乡就业和服务中心，提升辐射带动能力。其他小城镇重点保障基础设施和公共服务设施空间需求，发挥服务农村、带动周边作用。统筹推动“强镇带村”实践，育产业、强功能、提品质，引导人口、资源要素向有比较优势的小城镇集聚。
③打造宜居宜业和美乡村。学习和运用“千万工程”经验，乡村空间布局坚持尊重自然、因地制宜、组团聚落，引导乡村人口在适宜区域适度集中。促进乡村一二三产业融合布局，提高乡村产业用地比例，保障新产业新业态用地需求。补齐基础设施短板，完善教育、医疗、养老等公共服务体系，促进城乡基础设施和公共服务设施共建共享，实现强村富民。
④实施土地综合整治。优化农用地空间布局，开发连片耕地后备资源，建设高标准农田，改善农田基础设施条件。提升农村节约集约用地水平，减量和复垦农村闲置宅基地。实施城镇开发边界外“散、乱、小”的废弃工矿点等低效建设用地复垦，实施农田林网、河网水系、小流域综合治理等生态修复，让乡村水更清、田更良、景更美。
綦江区融媒体中心记者：在《规划》中提到了渝东新城这个概念，渝东新城在新重庆建设中将发挥什么样的作用？
扈万泰表示，通常讲到新城，是新规划的城市，而这里的新城则是指在现有的几个城区基础上进行规划拓展提升，强化主导功能和土地混合使用，使各种功能有机组合，生活功能配套齐全，交通距离适度，避免过去过度连片的工业园区，过大面积的封闭小区布局。
渝东新城是主城都市区的三个组成部分之一，紧密围绕在中心城区以外的东部和东南部地区，共5个城区。规划对渝东新城有四个方面的考虑：
●空间特点上，渝东新城与中心城区联系非常紧密，区位条件非常优越，产业基础和生态环境都独具特点，具备在城市功能上紧密联系、完善配套、功能互补的优势条件。渝东新城具备“六山一水三分田”的资源禀赋，面积1.12万平方公里，人口400万，地区生产总值4100亿。
●渝东新城与中心城区融合互动，带动主城都市区整体能级提升。涪陵、长寿、垫江等区域，加强与两江新区的产业协同。南部綦江-万盛辐射黔北地区，在产业、物流功能方面具备很好的条件。南川在自然环境、生态条件、风景名胜、旅游服务、休闲度假等方面，是中心城区非常优越的配套功能区域。
●发挥枢纽作用。涪陵、长寿地区加强长江航运、高速公路、快速公路、多层级轨道交通网络支撑，依托长江黄金水道优势，提升航运物流枢纽能力，承接主城都市区面向川东北地区的枢纽辐射带动作用，也是中心城区辐射库区、山区的纽带。綦江-万盛、南川构建30分钟交通圈，完善区域商贸物流功能，共建西部陆海新通道渝黔综合服务区。
●区域协同发展。统筹保护好武陵山、大娄山生态屏障和黄草山、长寿湖、黎香湖、老瀛山等生态节点，涪陵、綦江-万盛发挥区域支点城市作用，做强做优长寿、垫江、南川等重要新城节点，强化沿长江、渝黔走廊等综合发展轴，实现高质量发展。
接下来，还将会同5个地方的政府做好功能互补、融合互动的区域协调文章，让渝东新城成为区域城乡融合发展新样板，成渝地区双城经济圈建设的创新示范标杆。
华龙网记者：近些年来重庆在加快推进数字重庆建设，请问这版《规划》是如何在数字重庆建设中，体现国土空间高效能治理的要求？
扈万泰表示，主要有三个方面：
①履行好自然资源国土空间和测绘地理信息空间数据建设职能，为数字重庆提供坚实的统一地理空间数据平台。数字重庆建设过程中，市委市政府高度重视、多次调研指导，提出了建立“一库、一图、一箱、一批重大应用”的国土空间治理基础工作任务。
“一库”为地理空间数据库，“一图”为国土空间“多规合一”规划“一张图”，“一箱”是实现高效能治理的工具和手段，“一批重大应用”指国土空间规划的一批数字化治理应用系统。地理空间数据库是数字重庆建设5个基础数据库中，非常基础、关键、重要、复杂的体系，从二维到三维，在数字重庆建设中承担着重要功能。
市委数字重庆推进大会对地理空间数据建设作出部署，自然资源部为我市实景三维综合建设提供了大力支持，去年全国数字实景三维综合建设现场会在重庆召开，我们备受鼓舞。我们会同相关市级部门，制定实景三维建设的攻坚行动方案，加快推进实景三维图库建设，更好支撑满足数字重庆三级治理、基层治理、各行各业的治理工作。
②提升“多规合一”规划治理协同效能。“一图”由超过1000个图层构成，拥有700多类数据来源。这项工作是牵一发而动全身的重大改革，是涉及空间治理、整体智治的基础，目前已取得积极进展。
③以自然资源和国土空间数据、“多规合一”治理“一张图”，支撑赋能各行业各领域空间治理数字化工作。目前，各区县城区城市级实景三维图已基本满足市、区县、镇街三级城市运行治理体系工作需要。同时，也为“巴渝良田”“巴渝治水”等68个市级和区县重大应用提供支撑。
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来源：重庆发布
文字：刘敏
封面图：重庆城市影像师张坤琨
编辑：杨夕文
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