【两会委员说】全国政协委员吕忠梅：建议将《自然保护地法》纳入十三届全国人大立法计划

党的十九大报告明确提出：“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”为我国自然保护地建设指明了方向，也为生态文明体制改革提供了政策依据。根据改革必须于法有据的社会主义法治国家建设要求，建议将《自然保护地立法》纳入十三届全国人大立法计划。

一、自然保护地建设现状呼唤立法

经过多年发展，我国已经形成了多种类型的自然保护地，也开展了一些保护工作，成效显著。但从总体上看，自然保护地重开发、轻保护，自然生态系统不断遭受破坏而退化，威胁生态系统服务功能。到2017年，我国各类保护地约占国土面积的18%，其中有自然保护区2740处、国家级风景名胜区244处、国家级森林公园827处、国家湿地公园705处、国家地质公园184处自然遗产11处、文化与自然双遗产4处、国际重要湿地37处、世界地质公园24处、生物圈保护区30处。各种各样的保护区由不同部门、不同层级政府根据不同标准划定，引发许多问题，最突出的表现有四：一是缺乏国家战略和顶层设计，部门、地区博弈激烈，多头管理，空间区域重叠，定位模糊；二是保护地类型、规模与数量较少，不能满足普遍保护与国民游憩双重需求；三是缺乏保护资金与能力建设，以开发代偿保护资金，以保护地经济创收为导向；四是违法违规行为普遍，纠纷不断，出现了像祁连山生态环境破坏这样严重的事件。这些问题是自然保护地建设缺乏法治保障的比然后果，通过制定《自然保护地法》，解决“有法可依”问题，是当务之急。

二、新时代战略布局为制定《自然保护地法》创造了良好条件

多年来，我国高度重视保护地立法工作。2004年第十届全国人大常委会将制定“自然保护区法”列入立法计划并先后于2006年、2012年、2013年推出过相关法律草案，这些法律草案因为种种条件限制未能审议通过，但积累了相当多的立法经验。党的十八大以来，生态文明改革部署和政策导向明确，推进中国特色社会主义法治建设意志坚定，为新时代制定《自然保护地法》创造了良好的条件。

一是十八大以来的一些重大部署，为立法提供了政策基础。十八届三中全会《决定》提出了生态文明建设的可实施策略，要求建立最严格的制度，用制度保护生态环境；提出要建立自然资源资产产权制度和用途管制制度，完善国家自然资源资产管理体制和监管体制等，这些改革措施和要求都很明确。《国家十三五规划纲要》进一步明确了自然保护地的保护范围、保护重点、保护路径、保护原则、保护目标。《国家公园总体方案》提出了具体的政策指引，路线图为加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，理顺管理体制，创新运营机制，健全法治保障，强化监督管理，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。主要路径是将创新体制和完善机制放在优先位置，进行相关部门职能整合；既进行总体布局又分布推进，在提出空间布局、明确数量规模的基础上，成熟一个设立一个。确立了生态保护第一，国家代表性，全民公益性等基本原则。并采取构建以国家公园为代表的自然保护地体系进行重点突破。

二是生态法治建设的一些重大部署，为立法提供了实践基础。首先是《宪法》修订工作已经启动，将为保护地立法提供宪法依据；其次是《民法典》编纂进程提速，这是保护地立法的基本法遵循。再次是环境保护法、规划法、财税法等法律的立改废，也要为保护地立法提供相关制度支撑。此外，十九大报告明确提出要设立国有资产自然管理和自然生态监管机构，自然资源产权制度改革要为保护地立法提供所有权制度基础；管理体制改革将为保护地立法提供体制机制基础；国家公园体制改革试点将为保护地立法提供实践经验。

三、只有制定《自然保护地法》才能落实“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”目标

目前，国家正在进行国家公园试点，这可以为立法提供重点突破的经验。但是，“以国家公园为主体”并不意味着以国家公园代替多种类型的保护地，更不意味着以“国家公园法”统揽自然保护地保护法治建设。对此，需要进行立法路径的慎重研究。

第一，保护地立法应该是一个综合性的立法体系，理想的是“基本法+专类保护地法”模式：顶层是宪法，第二层是保护地基本法，第三层是国家公园法等等一些专类自然保护地法，在这个层级的立法中，应该有不同效力等级的法律、行政法规甚至是行政规章，需要按照一定的逻辑进行梳理。《自然保护地法》具有不可替代的承上启下作用，这是《国家公园法》所无法替代的。

第二，《自然保护地法立法》作为原则法或者政策法，主要是提取保护地法的“公因式”，其立法任务是建立法律原则和基本制度。以解决共性问题为导向，宣示国家对自然保护地的政策，明确保护地价值、功能、保护目标与原则，确定监管体制与机制，建立基本制度。立法目的是以生态完整性为宗旨完善自然保护地空间体系；解决自然资源保护与资源开发的矛盾，解决自然保护地人地关系“马太效应”；理顺央地关系、明确多元主体权利义务，形成共享共治格局；保障主体合法权益。制度体系主要包括生态空间保护制度，发展与保护协调机制，监管制度，责任制度。

第三，国家公园的试点可以为立法提供重点突破的经验，但不能取代《自然保护地法》。从目前的试点情况看，至少有这样一些问题值得高度重视和深入研究：一是目前采取的简单打包模式是否可行，这种模式下国家公园的核心价值并未能得到科学体现。二是国家公园的建设资金来源未予明确，缺乏财政投入机制配套改革的试点难以持续。三是目前试点的管理体制并未发生质变，只是强化省政府国家公园建设和监管的责任，省以下地方政府职能不明。如何处理好“国家公园”的命名与地方政府的积极性、能动性发挥的关系，需要寻求好的方案。四是目前的改革主要靠行政手段推动，权利——义务——责任逻辑不清，权益保护和司法机制严重缺位。

四、制定《自然保护地法》的具体路径

制定《自然保护地法》虽然有了一定基础，但总体来看理论与实践支撑都有待加强，需要通过将其纳入立法计划，推进相关研究和实践，准备法律草案，待条件成熟启动立法程序。

第一，将《自然保护地法》列为第十三届全国人大常委会立法计划中的第三类项目，启动相关的研究论证工作；并根据研究论证工作的进展，适时调整为第二类项目，在条件成熟时提请审议。

第二，由全国人大相关专门委员会牵头成立《自然保护地法》制定工作机构，制定工作计划，决定研究项目，组织开展理论研究与调研、论证工作。

本文作者 | 吕忠梅（全国政协委员、全国政协社会和法制委员会驻会副主任、清华大学法学院教授）

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