我国第一部生物多样性保护地方法规正式施行，有哪些看点？

导读

2019年1月1日，《云南省生物多样性保护条例》正式施行，这是我国第一部生物多样性保护的地方性法规，开创了我国生物多样性保护立法的先河，在生态保护事业中具有里程碑的意义。

云南地处北半球低纬度高原地带，境内高山耸立，河谷深切，地势险峻，最高海拔6740米，最低海拔76.4米；金沙江、澜沧江、怒江、珠江、红河、伊洛瓦底江六大水系纵贯全省，高原湖泊星罗棋布。在南北间距不过900千米的土地上，有北热带、南亚热带、中亚热带、北亚热带、南温带、中温带和高原气候区7个气候类型，气候的区域差异和垂直变化十分明显，呈现出“一山分四季，十里不同天”的立体气候类型。特殊的地理位置，复杂的地形地貌，独特多样的气候环境，孕育了云南丰富的生物多样性，使其成为我国生物多样性最为丰富的省份，也是全球34个物种最丰富且受到威胁最大的生物多样性热点地区之一，在中国乃至全球生物多样性保护中具有十分重要的生态地位。

立法背景

良好的生态环境是云南可持续发展的核心竞争力，丰富的生物多样性资源是云南经济社会可持续发展的前提和保障。云南省委、省政府历来高度重视生物多样性保护，在各级各部门和社会各界的共同努力下，不断加强管理，加大投入，积极保护，云南生物多样性保护工作走在全国前列，取得了明显成效；同时，也面临认识不深、保护意识不强、投入不足、管理不力、法规体系不完善等突出问题。

为进一步完善法规体系，加强生物多样性保护，2008年出台的《云南省人民政府关于加强滇西北生物多样性保护的若干意见》《滇西北生物多样性保护行动计划（2008—2012年）》《滇西北生物多样性保护规划纲要（2008—2020年）》等文件，提出要开展生物多样性保护立法。2012年4月，云南省生物多样性保护联席会议发布的《云南省生物多样性保护西双版纳约定》，明确要“颁布施行《云南省生物多样性保护条例》”。2013年5月，云南省政府批准实施的《云南省生物多样性保护战略与行动计划（2012—2030年）》进一步将“制定《云南省生物多样性保护条例》（以下简称《条例》）”列入优先行动和优先项目。2014年，《条例》立法工作被列入《省委全面深化改革领导小组工作要点》，云南省政府把开展《条例》立法作为生态文明制度建设的主要任务来抓。2018年9月21日，经云南省十三届人大常委会第五次会议审议通过，《云南省生物多样性保护条例》颁布，并将于2019年1月1日起正式施行。

立法意义

从2011年云南省环境保护厅着手起草，到2018年云南省人大常委会审议历时8年，《条例》来之不易。《条例》共7章40条，分别为总则、监督管理、物种和基因多样性保护、生态系统多样性保护、公众参与和惠益分享、法律责任、附则。

《条例》是我国第一部生物多样性保护的地方性法规，开创了我国生物多样性保护立法的先河，在生态保护事业中具有里程碑的意义。《条例》的颁布有利于健全我国生物多样性保护法规体系、推动国家开展相关立法尝试，对进一步加强全国生物多样性保护具有深远的历史意义和重要的现实意义。《条例》的施行标志着云南生物多样性保护和管理进入了规范化、法制化轨道，是把云南建设成为中国最美丽省份和全国生态文明排头兵的重要举措。同时《条例》的出台有利于国家履行生物多样性公约，为保护中国乃至全球生物多样性宝库提供法治保障。

图为云南省高黎贡山之巅的彩色湿地

立法作用

提升保护意识

生物多样性是指生物（动物、植物、微生物）与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，包含生态系统、物种和基因三个层次。生物多样性具有涵养水源、保持水土、调节气候、防风固沙、维持生态系统平衡等生态服务功能。人类的生产生活与生物多样性密切相关，我们每天的衣食住行都离不开生物多样性。生物多样性是人类赖以生存的条件，是经济社会可持续发展的基础，是生态安全和食物安全的重要保障，也是环境的重要组成部分。国际社会普遍认为，谁拥有丰富的生物多样性，谁就拥有对未来发展更多的选择权。《条例》的宣传贯彻落实有助于云南全省上下了解什么是生物多样性、为什么要保护生物多样性以及如何保护生物多样性。

明确保护重点

现行不少法律法规都有涉及生物多样性保护方面的内容，但通常仅针对某一方面，保护对象单一，保护范围有限。例如，《野生动物保护法》规定的“野生动物”是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物，除此之外的其他野生动物的保护不适用于该法；《野生植物保护条例》所保护的“野生植物”是指原生地天然生长的珍贵植物和原生地天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有植物，除此之外的其他野生植物的保护不适用于该条例；《自然保护区条例》等相关保护地法规规章只适用于依法划定的保护区域，除此之外的区域也不在相关法规规章的保护范围；现行相关法律法规对保护基因多样性等方面的立法十分薄弱，还存在许多空白。对此，《条例》明确要通过建立健全保护地体系、保护网络、保护设施，加强监督管理，着力保护好国家和省重点保护动植物、特有物种、珍稀濒危物种、极小种群物种以及重要的生态系统；强调要建立健全生物多样性保护的规划或计划编制、资源调查与监测评估、损害赔偿与保护补偿、外来入侵物种管理、行政执法、区域与跨境协作、公众参与、惠益分享、宣传教育等方面的制度。《条例》明确的生物多样性保护更全面、更系统，重点更突出。

强化保护责任

针对生物多样性保护主体责任不明确，部门职能交叉重叠等问题，《条例》规定各级人民政府应当对本行政区域内的生物多样性保护负责，明确了保护的责任主体。结合各相关部门的职能职责，《条例》还规定县级以上人民政府生态环境主管部门对本行政区域内生物多样性保护工作实施综合管理，林业、农业、水利、住房城乡建设、自然资源、卫生等行政主管部门依照有关法律法规的规定，对生物多样性保护工作实施监督管理，进一步明晰了环境保护部门和各有关部门在生物多样性保护工作中的职责分工。《条例》进一步强化了政府、企事业单位、公民、社会各界的保护责任，构建了政府主导、企业主体、全民参与的保护体系。对没有按规定编制、执行生物多样性保护规划或者计划的，在自然保护区擅自引入外来物种的，扩散、放生或者丢弃外来入侵物种的，擅自携带和邮寄物种出境的，将追究其法律责任。

推进惠益分享

生物遗传资源是国家生态安全的重要物质保障。我国于2016年成为《生物多样性公约关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》（以下简称《议定书》）缔约方。《议定书》明确获取生物遗传资源须得到提供国的事先知情同意，并在共同商定的条件下，公平公正地分享因利用生物遗传资源所产生的惠益。目前，我国发布实施的与生物资源相关的法律法规主要针对部分物种或遗传资源的采集、捕猎、出境进行管理，普遍缺乏共同商定条件和惠益分享的规定，特别是在微生物资源、生物遗传资源相关传统知识等的获取与惠益分享方面存在立法空白，致使相关实践活动无法可依。《条例》要求各级行政机关要建立健全生物遗传资源及相关传统知识的获取与惠益分享机制，实行生态补偿、生态环境损害赔偿，公正分享其产生的经济效益，维护环境与社会的公平正义。

图为国家一级重点保护野生动物、云南省极小种群物种滇金丝猴

保护遗传资源

生物遗传资源是经济社会可持续发展的战略资源，也是现代生物产业发展的基础，具有巨大的科研价值和商业开发价值，已成为各国研究机构和商业公司争夺的重要资源。云南生物遗传资源十分丰富，特别是在天然植物药、花卉及园艺绿化、绿色食品、生物化工等方面具有良好的开发条件和潜力。长期以来，由于缺乏保护意识，国内外一些科研机构和个人通过多种非正当手段大量获取云南丰富的生物遗传资源并携带出境，导致生物遗传资源流失严重，特别是野生药用遗传资源和农作物野生亲缘植物。例如，国家Ⅰ级保护植物红豆杉，因其树皮能提取昂贵的抗癌物质紫杉醇，美国、加拿大等国对红豆杉进行立法保护，药源地转向了中国等国家。中国80%的红豆杉集中在云南，国内外公司到云南大量收购红豆杉树皮，导致云南的红豆杉资源遭到严重破坏。《条例》规定对生物遗传资源进行收集、科学研究和开发生物技术等活动，不得影响野生生物种群的遗传完整性，造成损害的，应当依法赔偿；加强对境内外组织或者个人对野生生物物种采集、收购、野外考察或者携带、邮寄出境等行为的管理。

防范物种入侵

复杂的气候条件、特殊的地理位置以及人为盲目引种、放生、携带等行为使得云南成为外来物种入侵的重灾区之一。根据原环境保护部联合中国科学院发布的《中国外来入侵物种名单》（第一批至第四批），云南已查明有紫茎泽兰、飞机草、薇甘菊、凤眼莲、非洲大蜗牛、克氏原螯虾、福寿螺、尼罗罗非鱼、巴西龟等入侵物种49种，占名单总数（71种）的69%。外来入侵有害物种对农林业生产造成了重大经济损失，同时对生态环境和生物多样性构成严重威胁。《条例》规定禁止扩散、放生或者丢弃外来入侵物种，要求对外来入侵物种和野生生物疫源疫病开展系统调查、监测、评估、预警等工作，并结合职责建立生态风险预警和应急响应机制，开展外来入侵物种和野生生物疫源疫病防治；对违反相关规定者将追究其法律责任。

弘扬民族文化

云南多民族、多元文化和多种生态环境互为交织、相互融合，形成了天人合一、人与自然和谐共生的生产生活方式，创造了丰富多彩的民族生态文化，成为云南生态环境得以长期良好维持的重要基础，如纳西族的东巴文化，傣族的贝叶文化，哈尼族的梯田文化，傣医药、藏药、苗药文化等。各民族的耕作文化、民族医药、饮食文化习俗、传统生产生活方式和宗教信仰文化与生物多样性紧密联系在一起，与自然和谐共生，有效地促进了云南生物多样性的保护与可持续利用。早在现代自然保护地体系建立之前，各民族就以传统文化信仰为基础建立了民间自然保护体系，藏族的神山、傣族的竜山竜林、汉族的佛教圣地、佤族的色林、壮族的龙山等自然圣境，发挥着重要的“基因库”作用，有效保护了部分地带性生态系统、重点保护野生生物物种。随着工业、城镇化、基础设施建设进程的加快，加之旅游业的迅速发展，少数民族传统的生物多样性资源保护、利用方式和相关传统知识面临着前所未有的冲击，如西双版纳竜山自20世纪70年代之后持续大规模种植橡胶，竜山面积随之急剧锐减。对此，《条例》提出要加强与生物多样性有关的传统知识、方法和技能的调查、收集、整理，保护知识产权，申报民族传统文化保护区域、非物质文化遗产项目及其代表性传承人，弘扬和传承生态文化，充分发挥民族相关传统知识在生物多样性保护中的作用。

促进绿色发展

近年来，云南在保护的前提下，合理开展可持续利用，着力培育生物优势产业，大力打造绿色能源、绿色食品、健康生活目的地“三张牌”，促进绿色发展。生物产业正成为各地竞相培育的重要产业和农民增收的重要来源，呈现出增长速度快、发展势头好的良好局面。经过多年的持续引导和强力推动，生物产业已发展成为云南经济的重要支柱。继云南白药、三七、天麻、花卉、烟草、茶叶、甘蔗、橡胶等传统生物产业之后，咖啡、香料、水果、核桃、中药材等一批食用、药用及观赏类物种资源的利用也逐步深化，生物产业发展前景广阔。依托良好的自然资源和景观开展生态旅游已成为云南旅游业“二次创业”的重点。2017年，云南旅游业总收入达6922亿元，其中丽江、西双版纳、大理、迪庆分别达821亿元、507亿元、647亿元和298亿元。西双版纳野象谷生态旅游示范区、腾冲县银杏村等依托良好的生态环境和丰富的生物多样性资源，大力开展生态旅游。保山高黎贡山百花岭、盈江县石梯村等逐步发展起来的观鸟旅游，有效带动了当地的经济发展。丰富的生物多样性资源为云南发展高原特色农业、发展生态旅游奠定了坚实的基础，大力发展生物产业已成为云南推动绿水青山转变为金山银山的有效途径。《条例》要求行政机关要把生物多样性保护纳入重要议事日程，遵循保护优先、持续利用、公众参与、惠益分享、保护受益、损害担责的原则，科学处理好保护与开发的关系。政府在制定有关规划时，要与生物多样性规划和计划相衔接；新建、改建、扩建建设项目以及开发自然资源的项目，要开展环境影响评价。这为生物多样性可持续利用和绿色发展提供了法律保障。

生物多样性是人类社会赖以生存的基础

下一步工作重点

抓好学习宣传。在广播电台、报纸杂志等公共媒体和云南生态环境厅官网以及“两微”（微博、微信）公众平台、云南生物多样性保护网等网站刊发专家解读文章和学习材料供大家学习参考；利用“5·22”国际生物多样性日、“六·五”世界环境日等相关纪念日以及干部培训等机会，开展讲座、知识竞赛等多种形式的宣传活动；以绿色创建工作为抓手，将生物多样性保护融入到绿色学校、绿色社区、环境教育基地等绿色系列创建活动中，营造良好的社会氛围，共同促进生物多样性保护。

落实重点工作。完善云南省生物多样性保护委员会制度，组织实施《云南省生物多样性保护战略与行动计划（2012－2030年）》。建立健全保护地体系、保护网络、保护设施，保护好国家和省重点保护动植物、特有物种、珍稀濒危物种、极小种群物种，以及重要的生态系统。生态环境部门还要在规划编制、制度完善、数据共享、重点区域划定等方面积极发挥作用。

完善配套政策。结合生态文明体制改革，建立完善环境资源保护法规政策，研究制定《云南省生态红线管控办法》；开展生物多样性和生态系统服务价值评估试点，探索建立生物遗传资源及相关传统知识获取与惠益分享制度；积极协调自然资源、林草、住建、农业、水利、发改、财政等有关部门，推动有关政策措施尽早出台。

严格监督管理。组织制定各类自然保护地监管制度并监督实施，承担自然保护地、生态保护红线相关监管工作；监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作；强化生物多样性、生物遗传资源保护和生物安全管理，防范外来物种入侵；发挥综合管理作用，指导协调和监督地方履行生物多样性保护责任和义务。

云南生物多样性保护工作责任重大、使命光荣、任务艰巨，将以《条例》颁布实施为契机，真抓实干，锐意进取，开拓创新，切实加强生物多样性保护，为建设成为中国最美省份和全国生态文明建设排头兵作出新的努力和贡献！

（本文作者为云南省生态环境厅副厅长）

文章来源 | 《环境保护》杂志2018年23期

原标题 | 《开创地方立法先河  保护我国生物多样性宝库——<云南省生物多样性保护条例>解析》

作者简介

高正文，现任云南省生态环境厅党组成员、副厅长，分管办公室、自然生态保护处、对外交流合作处、生态文明建设处、人事处，政务公开工作。曾任云南省政府办公厅领导秘书、云南省政府法制办综合处长。

近期要闻

点击以下链接可查看文章