2020 年生态环境保护 ：为全面建成小康社会交出一份满意答卷

习近平总书记指出， 小康全面不全面， 生态环境很关键。作为全面建成小康社会重要目标的生态环境保护，在2020年《政府工作报告》之中得到格外彰显。实现天蓝地绿水清的生态环境保护目标，必须保持生态环境保护工作的战略定力，把握好工作推进节奏和力度，坚持目标导向、问题导向和结果导向，为全面建成小康社会交上一份满意答卷。

《政府工作报告》充分肯定了

生态环境质量总体改善

《政府工作报告》在宏观层面的回顾和工作部署中覆盖了生态环境保护。在对2019年和2020年以来的工作回顾中，充分肯定了三大攻坚战取得了关键进展，尤其是在污染防治攻坚战方面，肯定了污染防治持续推进，主要污染物排放量继续下降， 生态环境总体改善，从而为经济社会可持续发展创造了条件。在《政府工作报告》的目标中，提出了国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降的要求，努力完成“十三五”规划目标任务；在工作部署中要求打好蓝天、碧水、净土保卫战，实现污染防治攻坚战阶段性目标。

生态环境质量得到总体改善，具体体现在提前完成了“十三五”规划中9项约束性环境保护指标中的7项指标。

蓝天保卫战稳步推进，大气环境质量改善明显。随着污染防治攻坚战持续推进，我国重点地区的重污染天气发生频率和强度大幅降低。2019 年，全国337个地级及以上城市平均优良天数比例为82%。2019—2020年秋冬季，京津冀、长三角、汾渭平原三大重点区域超额完成空气质量改善目标：PM2.5平均浓度同比下降14.9%，重污染天数同比下降39%。具体而言，京津冀及周边地区“2＋26”个城市，2015年空气质量指数（AQI） 大于200的重污染天气平均为36天，2019年降到20 天，减少了45%；AQI大于300的严重污染天气， 2015年平均是9天，2019年为2天，降低了近80%。北京市空气污染程度改善更为明显：2015年的重污染天数是43天，2019年只有4天，降低了约90%。

碧水保卫战稳扎稳打，水环境污染治理进展显著。2019年，在全国1940个国家地表水考核断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例为74.9%，同比上升3.9个百分点；超额完成了“十三五”规划目标的70%；劣Ⅴ类水体比例降到3.4%，低于“十三五” 规划小于5%的目标。基本完成899个县级水源地的3626个环境问题整治。全国地级及以上城市中的2899个黑臭水体消除了2513个。全面完成长江流域入河、环渤海入海排污口的排查工作。推进了长江“三磷”专项排查整治，为重点流域水环境治理奠定了基础。

净土保卫战扎实推进，“无废城市”建设试点启动。2019年，完成农用地土壤污染状况详查工作。坚定不移禁止“洋垃圾”入境，全国固体废物实际进口量同比减少40.4%。启动了“无废城市”建设试点。“清废行动2019”发现的1254个问题中1163个完成了整改。完成2.5万个建制村农村环境综合整治。

新冠肺炎疫情中的医疗卫生废物处理得到全面处置。2020年2月，生态环境部会同其他相关部门联合出台《医疗机构废弃物综合治理工作方案》，要求加强医疗机构废弃物综合治理，依法依规加强医疗机构废弃物管理，保障人民群众健康。截至2020年5月9日，全国医疗废弃物处置能力为6119.3吨/天，与疫情前相比增加了1216.5吨/天， 增长近1/4。其中，湖北省医疗废弃物处置能力从疫情前的180.0吨/天提高到658.4吨/天，武汉市医疗废弃物处置能力从疫情前的50.0吨/天提高到280.1吨/天。据生态环境部资料[3]，自1月20日以来，全国累计处置医疗废弃物34.9万吨。疫情期间，全国所有医疗机构及设施环境监管和服务实现了100%全覆盖，医疗废弃物、废水及时有效收集转运和处理处置100%全落实。

生态环境质量总体改善得益于

各级各地的高度重视

生态环境质量总体改善，是以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入“五位一体” 总体布局、开展创新性的中央生态环保督察、加大执法力度的综合结果。

生态优先、绿色发展成为各行业各地方共识

2020年3月30日下午，习近平总书记时隔15 年后到“绿水青山就是金山银山”理论诞生地安吉余村考察，看到青山叠翠、流水潺潺、道路整洁，家家户户住进美丽楼房，习近平总书记十分高兴地说，余村现在取得的成绩证明，绿色发展的路子是正确的，路子选对了就要坚持走下去。

绿色已成为我国经济发展的主色调。绿色发展既不能脱离生态系统的支撑发展经济，也不能没有经济发展基础保护生态环境，而是要在保护中发展、在发展中保护。习近平总书记指出，要像保护眼睛一样保护生态环境，在生态环境保护上一定要算大账、算长远账、算整体账、算综合账，不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利。

全国各地坚持生态惠民、生态利民、生态为民，转变发展方式，加快经济结构调整和产业转型升级，大力推动以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，工业领域开展生态设计， 施行清洁生产，加强绿色供应链管理，淘汰落后产业、技术和工艺，利用新一代信息技术培育战略性新兴产业，降低物质、能量消耗强度、污染物和温室气体排放强度，把资源优势变成经济优势，把生态优势变成发展优势，提高产品附加值和科技含量，不仅还自然以宁静和谐美丽，也为生态环境总体改善创造了条件、奠定了基础。

中央生态环保督察解决了老百姓身边的突出环境问题

中央生态环保督察，是党的十八大后生态文明领域的一项重大改革举措。2015年开始试点， 2018年实现了对31个省（区、市）及新疆生产建设兵团的例行督察全覆盖；2019年开始进入第二轮例行督察，已经对6个省（市）和两个央企进行了督察。

五年来， 中央生态环保督察取得的成效显著，主要体现在三方面。一是推动了习近平生态文明思想的贯彻落实和深入人心，凝聚起了全社会生态环境保护的广泛共识。全国上上下下广大干部群众对生态环境保护的重视程度、责任意识和过去相比发生了根本性的变化，筑牢了做好生态环境保护工作的思想基础和根本保障。二是推动解决了老百姓身边的一大批突出生态环境问题。历次环保督察，总共受理了群众举报19.8万件，举报的问题都得到了立行立改；还向地方移交了共542个重大生态环境问题，要求地方整改， 压实了地方党委和政府责任，充分显示了中央生态环保督察的“利剑”作用。三是推动了生态环境保护制度不断完善。中央明确了部门的生态环境保护责任清单，各省（区、市）也都建立了生态环保督察制度。2019年6月，中办、国办联合出台《中央生态环境保护督察工作规定》，从体制机制上完善了中央生态环保督察工作。中央生态环保督察对生态环境总体改善的作用显而易见。用生态环境部部长黄润秋在两会“部长通道”答记者问时的四句话来表述：老百姓点赞、中央肯定、地方支持、解决问题。换言之，中央生态环保督察对中央生态环境保护政策的地方落地，起到了关键性作用。

提高立法质量、加大执法力度，保障了生态环境质量的总体改善

立法关乎环境，同样关乎民生；执法关乎落地，同样关乎收效。全国人大常委会不断加强生态环境保护领域的立法和执法检查，促进了生态环境质量总体改善和经济高质量发展。

《固体废物污染环境防治法》于2020年4月经全国人大常委会审议通过，明确了固体废物污染环境防治要坚持减量化、资源化和无害化原则， 完善了工业固体废物污染环境防治等相关制度， 是推动固体废物污染环境防治的重要法律依据。

《中华人民共和国资源税法》于2019年8月26 日通过，不仅明确了水资源税试点等问题，还完善了我国的绿色税制建设，对抑制地下水超采， 倒逼高耗水企业节水也将起到重要推动作用。

《中华人民共和国森林法》于2019年12月28日通过，要求协同推进生态保护与可持续发展，对于合理利用森林资源，森林生态系统保护修复，加快国土绿化和生态建设将发挥十分重要的作用。

《中华人民共和国长江保护法（ 草案）》于2019年12月23日通过审议，体现了“共抓大保护，不搞大开发”的发展战略导向；要求把修复长江生态环境放在压倒性位置，采取有效措施， 形成硬性约束，保护长江母亲河，为长江经济带绿色发展提供法律保障。

《生物安全法（草案）》经全国人大常委会起草并审议，目的是防范生物风险、促进生物技术发展、支撑国家生物安全体系构建，保障人民生命健康。

执法检查对生态环境总体改善功不可没。2019年，全国人大常委会把水污染防治法执法检查作为监督工作的重中之重。全国人大环资委还委托中国工程院， 在水污染防治法的执法检查中，首次引入第三方评估。

总的来看，在党中央的坚强领导和全国各地的共同努力下，生态环境质量得到明显改善，不仅体现在数据上，也反映在老百姓的切身感受之中：蓝天白云多了，绿水青山多了，幸福感增强了，微信等自媒体中晒蓝天白云照片成为常态。

2020年的生态环境保护：

要保持战略定力

5月22日，习近平总书记在参加内蒙古代表团审议时强调：“要保持加强生态文明建设的战略定力，牢固树立生态优先、绿色发展的导向，持续打好蓝天、碧水、净土保卫战，把祖国北疆这道万里绿色长城构筑得更加牢固。”这不仅是对内蒙古的要求，也是全国生态文明建设的基本遵循。

要为全面建成小康社会交上一份满意答卷

从我国工业化和城市化的历史任务尚未完成，资源能源消耗和高能耗物耗相关产业仍处于高位的实际出发，完成“十三五”规划确定的生态环境约束性指标不能放松；这也是制定并实施我国生态环境保护政策与重大环境保护工程的基点。

2020年《政府工作报告》提出，提高生态环境治理成效。保持战略定力是战略问题，把握节奏和力度是战术问题。“十三五”规划确定的生态环保领域9项约束性指标中还有两项指标没有完成，一项是单位GDP的碳排放，一项是地级及以上城市优良天数比例， 要继续努力， 达到“十三五”规划确定的约束性指标。

在新冠肺炎疫情防控的新形势下， 生态环境保护工作要坚持稳中求进的总基调， 坚持目标导向、问题导向和结果导向， 统筹把握好生态环境保护的工作推进节奏和力度， 既要服务好“ 六稳”、支持好“ 六保”，又要圆满完成“十三五”生态环境保护的各项任务，必须保持战略定力，坚持生态优先、绿色发展不动摇；坚持依法治理污染和依法保护生态环境不动摇；坚守生态环境保护的底线不动摇，方向不能变，力度不能减，标准不能降，从而为全面建成小康社会交上一份满意的答卷。

科学治污、精准治污，打好打赢污染防治攻坚战

一是处理好疫情防控、经济发展和生态环境保护的关系。2020年《政府工作报告》提出了要统筹疫情防控、经济社会发展和生态环境保护的关系，将环保措施作为优化经济结构和拉动经济增长的重要着力点，算好生态账，补上环保短板， 满足广大人民群众对良好生态环境的新诉求、新期待。

二是打好污染防治攻坚战， 要更加注重精准、科学、依法治污，做到“五个精准”：问题精准、时间精准、区位精准、对象精准、措施精准；按照既有规划，深化重点地区大气污染治理攻坚，继续推进产业结构、能源结构、交通运输结构、用地结构等的优化调整，从而走一条生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。

三是加强污水、垃圾处置设施建设和运维。从总体上看，我国主要城市污水处理厂、垃圾处理处置等环境保护设施建设进入扫尾阶段，环保设施运维将成为重要任务。要加快危险化学品生产企业搬迁改造，重点解决我国重化工发展阶段的化工园区、沿江重化工企业的污染物排放问题。实施重要生态系统保护和修复重大工程，促进生态文明建设。

四是完善体制机制， 发展壮大节能环保产业。强化源头预防、过程控制、末端治理，形成治理措施的集成和合力，解决一些地方的突出生态环境问题，解决一些基层群众关心的紧迫环境问题。生态环境保护产业化要逐步深入到市、县等基层，深入到企业，因地制宜、一地一策、一企一策，一步一个脚印，实现政府治理、社会调节、公众参与的良性互动。

五是要更加注重因时因地因事采取适宜策略和方法，要更加注重对地方和企业的指导和帮扶。在疫情防控常态化的形势下，生态环境保护工作要把好钢用在刀刃上，要把精力用在科学、精准上，绝不能搞“撒大网”“齐步走”，绝不搞千篇一律，而要坚持目标导向、问题导向和结果导向，还自然以宁静和谐美丽。

对“十四五”乃至中长期

生态环境保护的思考

总体上看， 我国生态环境保护面临的形势还相当严峻：第一，以重化工为主的产业结构和以煤为主的能源结构还没有得到根本改变；第二，环境污染和生态保护所面临的严峻形势没有根本改变；第三，环境事件多发频发的高风险态势没有根本改变。换言之，我国生态环境质量的改善，从量变到质变的拐点还没有到来，生态环境保护将伴随我国工业化和城市化的全过程， “十四五”时期仍需继续努力。

构建现代环境治理体系，推动山水林田湖草系统治理

国家有关部门已启动国民经济和社会发展第十四个五年规划的研究编制，生态环境保护规划也将全面启动；要突出新发展理念引领， 明确目标，以2035年基本建成美丽中国的相关指标为参照，倒推到2025年、2030年的生态环境保护目标，第一步是研究提出到2025年也就是“十四五”生态环境保护目标；规划重点任务， 着力补齐短板，统筹施策打造污染防治攻坚战的升级版，不断改善生态环境质量。

梳理生态环境保护思路，疏堵结合，夯实基础。我国生态环境保护的工作重点，一是要坚持“两手抓”。一手抓“源头”防控污染物排放， 切实降低污染物排放总量和强度，打好蓝天、碧水、净土保卫战，这是改善我国生态环境质量的最有效手段和措施；一手抓生态环境保护与修复，推动山水林田湖草系统治理。加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理。科学设置各类自然保护地，严惩毁林开荒、围湖造田等生态破坏行为，坚持谁破坏谁赔偿原则，确保重要自然生态系统、自然景观和生物多样性得到系统性保护。二是要实现生态环境治理体系和治理能力现代化。中办、国办关于建设现代环境治理体系的文件，提出了建设现代环境治理七大体系的要求，包括领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系以及法律法规政策体系等，涵盖了从源头严防、过程严管、后果严惩到损害赔偿全过程，成为我国生态环境保护治理体系的蓝图。

现代环境治理， 包含治理主体、治理机制（方法、技术）和治理效果等要素。治理体系建设既要坚持问题导向，以先进理念为基础，解决影响群众健康的紧迫生态环境问题，又要坚持责任导向，引导生态环境治理方向。通过要素设计建构一个有机协调又充满弹性的治理体系，形成强大的治理能力，这是治理能力提高的前提和基础。治理能力是本质要求，可以反映治理体系的运转是否有效，并在实践中检验和改进。生态环境治理体系和治理能力相辅相成。治理能力不仅包含政府能力，还包含治理主体之间的整合和相关资源的利用，运用合理工具和手段来解决问题和实现治理目标的能力。实施体系是关键，包括实施依据、实施工具、实施途径、容错纠错机制等方面。治理机制是纽带，可以实现治理主体和客体之间的有机衔接，“善治良治”的前提是主客体之间关系的科学认知。

打好蓝天保卫战，仍要研究并解决新的挑战

通过污染防治攻坚战以及相关研究，我们对大气污染规律形成了初步认识。重污染天气的出现主要取决于两个因素：一是污染物排放总量， 二是大气环境容量。京津冀及周边地区重污染天气的出现，可以分为积累型污染（如果没有风， 污染物积累一段时间后会出现重污染天气），在极端不利气象条件下的二次污染以及传输引起的重污染天气。在极端不利气象条件下的逆温层像“锅盖”一样扣在空中，降低了大气环境容量；积累在空中的细颗粒物会吸水增大并集聚导致重污染天气的出现。

解决重污染天气，仍需从产业结构调整、控制煤炭消费、减少交通运输排放等方面入手：

一是把京津冀、长三角、汾渭平原等重点区域的企业绿色转型升级作为重中之重，提高产业集中度，清理整顿“三不管”地带污染型企业， 把长链条流程的钢铁企业按照市场导向和可能改造为短流程，以废钢替代铁矿石资源，打造国家电炉炼钢基地。

二是实施煤炭消费总量控制行动， 减少煤炭煤电消费，新增能源主要依靠新能源和清洁能源，新增天然气主要用于替代煤炭，降低企业和农村取暖用煤，制定并实施北方地区升级版清洁取暖规划，鼓励采取工业余热、热电联产、生物质等形式的供暖，实现供暖清洁化。

三是优化交通结构， 推动交通运输节能减排。以淘汰高排放柴油货车、建设企业大宗货物铁路专用线为重点， 以提升铁路货运比例为目标，制定国家和区域铁路货运规划，从源头上减少污染物排放量。

与此对应， 我们也需要研究新的课题：其一，天空中“盖子”组成是什么，热量、水汽和污染物各占多大比例？其二，传输污染，传输的是污染物还是水汽？传输距离及各自的影响因素是什么？其三，大气污染防治需要产业结构调整而不能“一刀切”关停企业，那么电力、冶金、建材等高能耗、重污染行业的排放量及其所占比例是多少？什么才是科学、精准治污，以达到以尽可能少的投入实现大气环境质量改善最大的目标？

稳定生态环境投入，提高公共财政投入利用效率

2020年，支持打好“三大攻坚战”仍是财政预算的重点。其中，为实现污染防治攻坚战阶段性目标，将重点支持打好蓝天、碧水、净土保卫战，大气、水、土壤等污染防治资金分别安排了250亿元、317亿元、40亿元（2019年分别为250亿元、300亿元、50亿元），总的资金盘子较2019 年略有增长。据《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》， 财政资金还将支持多个与生态环境保护相关的领域，包括着力保障能源安全，继续支持页岩气、煤层气等非常规天然气开采利用，支持可再生能源健康发展，落实长江经济带共抓大保护措施、推动黄河流域生态保护和高质量发展等。

打好打赢污染防治攻坚战， 除稳定财政投入外，还需要灵活运用财政政策。全国新建、改建、扩建了大批农村生活污水治理设施，但由于运行电费较高导致普遍闲置，直接影响了环境效益。现有国家政策主要针对城镇生活污水处理设施，仅有少数地区出台了农村生活污水处理用电优惠政策（按照居民生活用电价格），从而导致农村污水处理厂的运行成本高出城镇40%～50%。

因此，国家应出台农村生活污水处理用电优惠政策，特别是对经济欠发达的中西部地区，可以采取居民生活用电基础电价，确保环保设施“建得起、用得起”。

此外，还需用好相关领域投资，提高投入效率。如国家发展改革委将加大危险废物，特别是医疗卫生废弃物处置的投资；财政部也将扩大生态文明建设的投资，因为这些投资不会产生产能过剩问题，还能为未来的污染物治理和经济社会可持续发展奠定基础。只有这样，才能使绿色富民惠民，也才能实现我国经济社会可持续发展。

以绿色消费拉动绿色生活方式的形成

2020年，是“十三五”规划收官之年。环保“十三五”规划、“水十条”、污染防治攻坚战等要在2020年交出成绩单；垃圾焚烧、水环境治理、污水处理厂提标改造等领域补短板将会提速，环保市场迎来新的发展机遇。2019年，环保企业整体经营状况好于2018年，近八成企业营收增长，平均增速同比上升8%。A股环境上市公司现金流状况整体好转，经营性现金流总额较2018年实现翻番。

疫情防控的战略性胜利，离不开医疗卫生行业的支撑，也离不开医疗废物处置行业的作用。疫情期间，环境企业以专业的服务在供排水、垃圾、环卫，特别是医疗废水、废弃物处理处置等关键环节，为防止疫情蔓延、维护公共卫生安全筑起了一道道的坚固防线。也让人们对环境保护的刚需有了更加清晰的认知：环境保护是公共安全管理体系中不可或缺的一部分。环保企业要为社会提供优质的环保公共服务与产品，助推公共管理体系和管理能力升级。

推动绿色消费， 培育新的消费热点。节能节水环保型产品，绿色无公害和有机食品，获得市民的“青睐”，也为供给侧结构性改革、相关产品的升级提出了要求。伴随全面步入小康社会和00后成为消费主体，适合新消费、新常态的新型供给相继出现，并产生了新的商业模式。应增加数字产品、电子产品的生产和供应，为居家学习、办公、休闲并带动网上教育、办公和休闲创造条件；与网络消费相关的现代物流、配送衔接相配套，发展战略性新兴产业，并通过科技创新撬动中长期经济增长。减少一个城市的“生态足迹”，必须减少物质和能源损耗，以尽可能少的资源消耗和污染物、温室气体排放支撑城市可持续发展。

（周宏春系国务院发展研究中心研究员 ；姚震系自然资源部中国地质调查局发展研究中心副研究员。）

 来源:《环境保护》2020年第11期

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