【期刊撷英】抓住机遇破解生态环境保护结构性难题

习近平总书记在2020 年全国两会看望政协经济界委员时指出，“要坚持用全面、辩证、长远的眼光分析当前经济形势， 努力在危机中育新机、于变局中开新局”。这是对经济工作的指导，也对生态环境保护有重要意义。当前生态环境保护因新冠肺炎疫情影响遇到了阶段性困难，同时也面临开辟工作新局面的机会。本文侧重于从加快经济结构调整的角度， 提出进一步改善生态环境质量的对策建议。

持续改善环境面临结构性难题

党的十八大以来，我国生态环境保护发生了全局性、转折性、历史性变化，形成了强势环保的局面，主要表现在开展中央生态环境保护督察、清理散乱污企业、对重点地区进行强化督查、划定生态保护红线、大规模更换清洁能源（“煤改气”“煤改电”等）、对失职者进行严格追责问责、大力推进城乡环保治理等方面， 政策出台频度、污染治理力度、监管执法强度都前所未有。这些强力措施推动了经济高质量发展，使很多生态环境问题顽疾得到解决，生态环境质量出现持续改善的局面，增强了人民群众的生态环境保护获得感。

2019年笔者在京津冀调研时看到的情形印证了这些变化：绝大部分企业各种环评手续齐全或基本齐全，车间内凡涉气的生产部位都加装了集气和治理设施，检测报告表明做到了达标排放；各种重污染天气应急预案比较齐备，能遵照执行；企业能源基本上实现了“煤改气”“煤改电”；所到企业都比较配合环保督察，除极个别外，未遇阻挠。未遇到明显违法违规企业，绝大部分工业企业做得比较规范，形成了常态化合规生产。

但是， 生态环境质量改善的成效并不稳固，形势依然严峻。生态环境部孙金龙书记和黄润秋部长在全国两会期间都提到， 生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，生态环境质量与人民群众期待还有不小差距。从数据上看， 2019年上半年京津冀地区PM2.5浓度不降反升，年初冬春季和年末秋冬季多次出现重污染天气，说明在气象条件不利的情况下，即使采取了严格的措施，也还不足以稳定和改善大气环境质量。

企业虽然基本做到了达标排放， 但仍未改变烟囱直指天空，不停地排放大气污染物的现状，对于一个园区或地区而言，排放总量日积月累仍然很大。就这一情况而言，其面临的主要问题是在现有工业企业基本做到合规生产和达标排放的情况下，怎样才能进一步减少污染物排放量。

这个时候， 结构调整的重要性和紧迫性凸显出来了。如果保持现有的经济结构（包括产业结构、能源结构、运输结构、用地结构、生产技术结构等）不做大的改变，即使通过严厉的督察督查和追责问责，做到企业都达标排放，污染物排放量仍然很大，京津冀大气环境质量只能维持在现有水平，难以进一步改善。或反过来说，要扭转大气环境质量反弹的局面，经济结构调整无法回避。

在《打赢蓝天保卫战三年行动计划》《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》中，结构调整都排在重点任务的前列，可见其重要性。《京津冀及周边地区2019—2020年秋冬季大气污染治理方案》直接提出了“2019年12 月月底前，天津市关停荣程钢铁588 米3高炉1台；河北省压减退出钢铁产能1400万吨、焦炭产能300万吨、水泥产能100万吨、平板玻璃产能660万重量箱” 等量化指标。在京津冀地区，结构调整的任务非常重，近几年各地做了很大努力，有明显效果，但差距仍大。

破解结构性难题：开展专题试点行动

以上情况说明，进一步改善生态环境质量，必须进行大规模的经济结构调整，这是打好升级版污染防治攻坚战的“重头戏”。显然，这种以持续改善生态环境质量为导向的经济结构调整，是一项复杂艰难的工作，目前还没有形成系统成型的经验，很难在全国范围内马上采取统一的行动， 因此，需要先在一些地区开展试验试点工作。

为此， 建议选择一些有代表性的城市或区域，试行开展“加快推进经济结构调整，助推大气环境质量改善”的专题试点行动，由生态环境部门发起，联合发展改革、工信、交通运输、自然资源、科技等部门，与当地人民政府合作，从打好污染防治攻坚战、建设美丽城市和促进区域经济发展转型升级的角度，专题研究当地产业结构、能源结构、运输结构、用地结构、生产技术结构调整的方案， 出台并实施针对性强的政策，促进经济结构调整走上快车道，尽快取得经济转型和环境改善的双重效果，为其他城市或地区提供经验。

在试点选择上可以重点倾向于具有以下特征的城市或区域：工业发展历史早、产业门类全，老旧企业、中低端产业企业占比大，能耗高、物流大、排放强；烟粉尘、SO2、NOx 和COD 等污染排放强度高；环境容量小，群众要求改善环境的呼声强，国家下达的减排指标高。总之就是具有“区域空间小、工业集中度高”这类结构性特征的城市或区域。在这些地方解答好“通过经济结构调整而实现经济转型和环境改善”的试验命题，对于我国很多具有类似结构性难题的地区而言，具有有益的借鉴意义。

针对开展专题试点行动，主要需要从产业结构、能源结构、交通运输结构、土地利用结构、生产技术结构等方面提出结构调整的方案。

以生态环境承载力为基础，重新规划产业发展

一是以破解“ 钢铁围城” 为契机，完善钢铁产业发展规划，对于城区的钢铁企业，即使目前能够做到达标排放或超低排放，仍应纳入搬迁改造计划，大幅度降低城区内的排放负荷。二是对现有工业园区制定分类管控方案，加快退出高风险、高耗能、低附加值、低技术含量产业，为新兴产业、先进技术产业腾出环境、资源和土地空间。三是控制传统高排放产业尤其是重化、炼油、建材等行业总量规模，降低重工业比重，对一般制造业采取提高环境准入、环境标准、环境税率等手段，实现优胜劣汰，降低经济增长对传统行业依赖度。

提高清洁能源比重，推进煤炭清洁化利用

一是严控电力、石化等高耗能产业扩张， 防止煤炭消费不合理增长。研究制定电力行业机组淘汰退出规划， 优先淘汰煤耗高、布局不合理、投产时间长的电力机组，尽可能降低火电装机容量， 从消费源头减少煤炭消费总量。对于现有火电燃煤机组，严格落实以热定电要求，减少污染物排放。二是加快实施农村散煤清洁化改造工程，完善散煤替代财政补贴制度，保障百姓用得起，环境见效益。三是扩大天然气使用范围和使用量，积极实施非电行业煤炭替代， 不断降低煤炭在一次能源中的比重。研究制定天然气储备规划，逐步增加天然气贮备能力。积极协调相关油气公司， 保障天然气和其他清洁能源供给。

提升“公转铁”比例，淘汰污染车型

一是理顺钢铁行业物料运输路径，注重打通“最后一公里”。逐步建设钢铁企业铁路专用线，对钢铁企业物料铁路运输比例提出明确要求， 并将铁路运输情况纳入钢铁行业秋冬季错峰生产、重污染天气应对停限产比例评定体系。二是协调扩增港口的集港能力，增加铁路运输的时效性， 引导物资铁路运输比例不断提升。三是统筹港口及周边地区的运输政策， 强化“公转铁”政策约束，减少因政策不统一原因造成区域运输量增加的情况。四是加快淘汰高排放车型， 限制其在市内通行。鼓励在城区内用电动汽车等新能源车替代公交车和私家车。

整合城市用地，增加公共用地和生态空间

一是制定出台鼓励性经济政策， 让占地过大的企业退出部分土地。二是将部分一层楼工业厂房改建为多层楼厂房，腾退部分土地。三是以破解“园区围城”为契机，撤销不合理利用土地的园区。四是将退出的土地用于城市绿化或水系建设，提高城市生态系统的自净能力。

推动技术更新，提高企业绿色技术应用水平

一是借鉴“科技小巨人”经验， 由工业管理部门组织技术专家队伍， 运用清洁生产审计机制，对企业进行绿色生产“诊断”，提出企业节能减排的建议方案。二是由工业管理部门和科技部门组织科研团队，对重污染行业或重污染生产环节进行绿色技术攻关，研发绿色生产新技术。三是向企业推荐并使用先进、清洁的生产工艺或技术，更新长期沿用的老旧生产方法。四是由生态环境部门和科技部门加强污染治理技术研发， 向企业提供更多效果好、成本低的污染治理技术。

开展专题试点行动中的两个重点问题

在上述五项内容中，有两项需要单独提出来重点考虑，这就是导出过载产能和增加生态用地问题。

导出“过载产能”问题

我国有很多大工业城市， 遍地园区、遍地企业是其典型形象，产业门类涉及机械加工、钢铁、化工、轻工、家具等数十种，既有大型和先进的生产企业，也有位于村中只有一间房的小作坊，而大部分是处在这两端之间的各种中等规模的工厂，中低端产业和高耗能高排放产业比重很高。作为具有一定发展水平的大城市，这种产业结构并不匹配其城市定位，但由于历史原因，其产业结构就这样延续下来了。如果不是由于大气污染防治重点地区环境容量严重受限，这种产业结构也许还能持续很长时间。

在这样的地方进行结构调整专题试点行动，一项重要的工作就是导出和外迁过载产能， 代之以优质产能。“过载产能”是指超过环境承载力的产能，这部分产能既不是落后产能，也不是过剩产能。现有很多工业产能，总体上能做到合规生产和达标排放，都是合法产能，但合法产能排放的污染物总排放量仍然超过当地有限的环境承载力，因此为了进一步改善大气环境质量，必须再退出一部分产能。

对待过载产能，不应像对待过剩产能和落后产能那样采取关停取缔的手段，而应采取引导转移的手段。

导出过载产能就是把这部分产能搬迁到环境容量大的地方去。这涉及极为复杂的利益和手续，不到不得不做的最后一刻，谁也不愿轻易启动。例如，京津冀某城市当前就面临这样的难题，一家钢铁公司超低排放做得很好，是个先进的钢铁企业，但它毕竟位于中心城区， 即使达到了超低排放，也对城区大气环境质量影响很大，在2019－2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动中被要求停产高炉1台。类似的过载产能还有很多，不采取壮士断腕之策，就会延续下去。在导出部分过载产能后，要代之以优质产能，这是专题试点行动要同时规划的内容。

大幅增加“生态用地”问题

在调研中发现， 很多企业规模不大，却占地不小，大的能够达到十亩到几十亩，众多企业连片厂房甚至达到两千多亩。大片土地被厂房和道路覆盖得密不透风，而且，这些厂房绝大部分是一层楼。这一方面暴露出土地利用效率不高，单位土地的经济产出小；另一方面反映出土地的硬覆盖程度过高，导致土地的生态功能下降，助长了不利气象条件的发生。

过于密集的土地硬覆盖在一定程度上会降低当地大气环境容量，因为“天地”可以视为一个联为一体的生态系统，大地与大气之间是有“呼吸”的—土地中的水分在阳光作用下蒸发到云层， 集聚到一定程度就变成雨水，如此循环，形成了晴天与雨天交织的气象常态，并带动空气流动（刮风）。由于人类在城市化和工业化过程中用房屋、道路或其他设施大面积地覆盖了土地，阻碍了土地水分向上蒸发的通道，增加了既非晴天也非雨天的雾天，空气流动也受到阻滞，此时雾天与污染物结合就形成了雾霾。

现在， 在很多城市的土地利用结构上，确实存在城市中心建筑过密问题，大量企业密集坐落在城区内， “钢铁围城”“园区围城”，再与同样大量的商业建筑和居民住宅一起， 把城区土地盖得严严实实，喘不过气来，不利于污染物扩散。

因此，开展结构调整专题试点行动的一个重要方向，就是要在城区内退出较多工业用地，腾出的土地，一部分用于无污染的优质或高端产业发展，而且要盖多楼层厂房以提高土地利用价值；另一部分土地要回归生态用地，大量增加绿化面积或水面，恢复天地之间的“呼吸”功能，改善小气候，弱化雾霾形成的条件，提升生态环境自净能力。

实施专题试点行动的三个有利因素

开展结构调整改善环境的专题试点行动，有三个有利因素。

地方有调整结构的内在需要

通过“加快结构调整，助推打好污染防治攻坚战”专题调研，笔者发现，近几年很多地方经济增速放缓， 生态环境压力加大，重要原因之一就是经济结构转型升级不足，新旧动能转换速度不畅。在产业结构方面， “钢铁围城”和“园区围城”治理难度大， 新兴产业规模小、比重低、尚未形成发展支撑，例如，某工业城市，生物医药、新能源、新材料占全市工业比重16%，2018年高技术产业增加值比重只占13.3%。该市计划大力发展人工智能，推进智能科技与制造业深度融合， 突出绿色化、高端化，形成新型产业创新体系，将迎来一个结构调整的高峰期，因此，此时提出以改善生态环境和提升经济效益为导向的结构调整试点行动建议，是当地内在需要的。

地方期待得到绿色发展帮扶

在调研过程中， 笔者了解到县级政府和企业在得到环保帮扶的同时也希望得到“发展帮扶”。作为在基层从事具体事务的同志，他们大部分人没有能力和水平从经济结构、产业布局这样全局性和深层次的高度上去想问题、提方案，希望有上级部门帮助和指导其开展科学布局、结构调整等工作。这说明基层对绿色发展有认识、有需求，但缺办法。实施专题试点行动是向地方提供绿色发展帮扶的一次试验，将受到地方的欢迎、支持和配合。

结构调整的环境经济双赢取向

当前， 很多企业因市场需求不足而处在半停工状态，地方和企业迫切希望找到新的发展渠道。出于改善环境的需要而进行的结构调整应该是“又破又立”，既导出过载产能，也建设优质产能，带来新的经济利益， 不让地方在结构调整中吃亏，这才能带动地方的积极性。同时，通过大规模结构调整，在改善环境之余，还有助于提升单位土地本身的价值，实现其经济收益，将推动地方经济发展得更好。

生态环境保护开新局

目前，生态环境部门高度重视加快结构调整，多次强调要加快整治工业园区，把散乱污企业清理整治好， 该改造的改造，该搬迁的搬迁，该关停的关停， 并研究出台推动产业结构、能源结构、运输结构调整的经济政策。

在《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中，“优化产业布局”是优先任务项，由生态环境部牵头，这说明生态环境部门将在促进经济结构的绿色化调整上发挥新的作用。长期以来， 各经济发展主管部门在推动经济目的为导向的结构调整方面积累了丰富的经验，同时也在积极探索和推进以绿色发展为导向的结构调整，这种形势下，生态环境部门的主动介入和协作是双方都需要和欢迎的。

现在， 相对比较容易做到的结构调整工作（ 如取缔“ 散乱污” 企业等） 已经基本完成， 遇到的是有较大难度的“硬核”（如导出过载产能）。从根本上说，任何一项工作， 只要有利于生态环境保护，生态环境部门就有必要、有责任去积极推动。为此建议确立新的“两手发力”工作方针，在原有的“既要抓顶层设计， 也要抓微观落实” 要求的同时， 把“ 既要抓加强监管， 也要抓结构调整”作为“十四五”生态环境保护工作新要求，统一思想，融入经济，促成真正的“大环保”格局。

冰冻三尺非一日之寒， 结构调整是非常艰难的事，现有经济结构是长期生长衍生出来的，涉及产权、产值、就业、民生、安置等复杂的利益关系，改革甚难，逐渐变成了结构性难题。万事开头难，面对生态环境问题的结构性难题，越是困难大，越要提前布局，进行具有新的历史特点的伟大斗争， 打好结构调整这场持久战。

结构调整已经成为改善生态环境的关键一招和优先选项。如果说加强监管是生态环境保护工作的第一战场的话，结构调整就是第二战场。随着“调结构”在生态环境保护工作中的作用凸显，生态环境部门应该及时应变，增强两线作战的能力，在生态环境保护新战场上夺取胜利。

作者：远山

文献来源：远山.抓住机遇破解生态环境保护结构性难题[J].环境保护,2020,48(12):40-43.

近期要闻

扫码关注“环境保护”公众号