【独家观点】建立国家绿色发展基金：增添生态文明建设新“引擎”

作者：程亮 陈鹏 逯元堂 王金南

摘 要

建立国家绿色发展基金是中国生态环境投融资改革、推进生态文明和绿色发展的重大举措。本文按照早期研究、中期探索、设计建立三个阶段回顾了国家绿色发展基金的探索过程，总结了国内外绿色发展和环保基金的经验，阐述了基金设立对践行习近平生态文明思想、破解绿色发展投融资瓶颈、促进生态文明与美丽中国建设、保障绿色高质量发展的重要意义，分析了最新设立的国家绿色发展基金的基本框架，展望了绿色发展基金管理及制度未来的建设方向。

2020年7月15日，由财政部、生态环境部和上海市人民政府共同发起设立的国家绿色发展基金股份有限公司（以下简称“国家绿色发展基金”）在上海市揭牌。国家绿色发展基金首期募资规模为885亿元，这标志着历经20多年的曲折探索，生态环境保护领域第一个国家级政府投资基金终于开花结果，也标志着生态环境保护投融资机制改革取得了历史性突破和进展。生态环境部环境规划院作为技术支持单位之一，从20世纪90年代开始就协助财政、生态环境部门研究国家环境保护基金，最终协助设计国家绿色发展基金方案。本文基于探索历史和方案起草阶段的研究工作，首先对绿色发展基金的探索和成立过程进行回顾，然后对国内外绿色发展和环保基金的经验进行总结，进而分析了国家绿色发展基金成立的现实意义、基本框架结构与运行要点，最后展望了基金未来的发展方向。

01

探索国家绿色发展基金的历史回顾

设立国家环境保护基金和国家绿色发展基金是我国生态环境保护历史中的一个探索热点和难点，大体经历了早期研究、中期探索、近期设计建立三个阶段。早期研究主要是针对排污收费制度改革的政府主导型国家环境保护基金，后期研究才真正转入国家绿色发展基金的探索和设计。

早期研究：基于排污收费制度改革

1994年，世界银行中国技术援助项目《中国排污收费制度设计及其实施研究》（TA-B-8-1）开启了中国排污收费制度的改革进程。该项目是当时最大的一个环境经济政策研究项目，旨在对1979年我国开始实施的排污收费制度进行全面完善和改革设计。改革主要涉及排污收费标准与征收制度、排污收费资金使用政策两大方面。时任国家环境保护局局长解振华和全国人大环境与资源保护委员会主任委员曲格平直接领导推动排污收费制度改革，财政部和原国家发展计划委员会给予了全面的支持。这个时期的排污费资金使用改革方向就是借鉴欧美国家政府基金模式，把原先企业无偿使用的排污费资金改革成有偿使用（免息或低息），建立各级政府的环境保护基金，解决企业污染治理资金严重不足的问题。当时沈阳市在全国率先设立了地方环境保护基金，随着沈阳环境保护基金的建立，全国许多地方都开始设立环境保护基金。在国家层面上，杨金田、王金南牵头完成的《中国排污收费制度设计及其实施研究》（TA-B-8-1）也提出了明确的国家环境保护基金建议方案，同时国家环境保护局也向亚洲开发银行等金融机构寻求设立国家环境保护基金的支持。鉴于当时排污费资金的中央地方分配机制刚刚建立、很多地方不支持中央集中排污费资金、排污费资金收入规模只有50亿元、对排污费资金性质认识差异较大等原因，基于排污收费制度的国家环境保护基金建立最终无果，但研究层面的工作基本上没有停止。

中期探索：基于环境保护税开征

基于上述项目设计的排污收费制度改革方案终于在2003年开始在全国全面实施。可以说，新的排污收费制度实际上就是欧美国家实施的污染排放税，改变了过去简单的“超标收费”的做法，实施了基于污染当量的污染物排放总量收费。但是，2003年的排污收费制度改革，只是针对收费标准和征收制度的改革，没有触及资金使用政策。随着2003年新排污收费制度改革的推进，中央按照10%的比例集中了地方排污收费资金，环保部门又开始讨论排污费资金的使用政策，环保部门试图通过设立环境保护基金继续保持能力建设的资金渠道。2017年，全国人大常委会通过了《环境保护税法》，所有环境保护税都纳入了地方财政预算资金，原先的环保部门自身能力建设以及中央集中的污染治理资金机制受到了一些挑战。最终，在党的十八大提出生态文明建设和绿色发展理念的新形势下，环保部门放弃了原先的国家环境保护基金方案，开始与财政部积极推动国家绿色发展基金方案的研究和设计。

设计建立：基于生态文明和绿色发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设和绿色发展。党中央、国务院就加强生态文明建设、推动绿色发展作出了一系列重要决策部署。2015年，党的十八届五中全会明确要求“发展绿色金融、设立绿色发展基金”。2016年，G20财长和央行行长会议对政府通过绿色金融带动民间资本进入绿色投资领域达成共识，明确提出建立绿色发展基金。《中共中央 国务院关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》（2017年）、《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》（2018年）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于构建现代环境治理体系的指导意见》（2020年）等文件均对设立国家绿色发展基金进行了部署，使得设立国家绿色发展基金正式进入快车道。

2020年，在全球经济下行、各国都在寻求“绿色复苏”的新形势下，各筹办单位仍然顺利召开基金公司发起人大会、第一次股东大会、董事会、监事会等会议，圆满完成国家绿色发展基金股份有限公司注册，超额完成募资任务。在上海设立国家绿色发展基金，一方面有利于借力上海作为国际金融中心的独特优势，加快健全多元化生态环保投入渠道，利用市场机制支持绿色发展，推动生态文明和美丽中国建设；另一方面有利于充分调动社会资本投入绿色产业的积极性，更好地推进长江经济带发展等重大国家战略，助力打赢打好污染防治攻坚战。

02

国内外绿色发展和环保基金的经验借鉴

绿色金融在环境保护、污染防治、生态文明建设、绿色发展等方面发挥着非常重要的资金保障作用。绿色基金或环保基金是绿色金融的重要组成和形态，国内外都重视设立专业化的绿色环保基金。这类基金主要有政府主导型和市场主导型两类，而且早期建立的基金主要是以政府主导型基金为主。

美国清洁水州周转基金

美国1987年设立了清洁水州周转基金（Clean Water State Revolving Fund, CWSRF），联邦政府和州政府按照4∶1的比例注入资本金。为扩大资金量，各州还可以通过“平衡债券”（用周转基金中的1美元做担保发行2美元的债券）来增加可使用资金。清洁水州周转基金主要通过低息或无息贷款方式为公有污水处理厂建设和维护，非点源、河口管理等合格项目提供援助。其显著特征在于，以财政资金稳定注入作为主要资金来源，以利息收入和投资性收益作为补充来源，以低息贷款等有偿使用方式为主，主要解决企业融资瓶颈问题，对撬动社会资本投入环保行业起到了重要作用。随着城市污水处理设施普及率的提高，这部分资金需求逐步下降，2019年美国联邦预算投入的资金下降到13.9亿美元。

波兰国家环保和水资源管理基金

波兰政府在发展生产的同时，非常重视环境保护。1989年成立的国家环境保护与水资源管理基金会是当时波兰环保项目最大的金融机构。当国家与地方环保项目的支出超出预算时，基金会可提供资金。国家环保基金会、地方环保基金会的主要作用是提供贷款补助，把最优惠利率的贷款提供给地方政府的环保项目，如保护水与空气污染治理项目，减少二氧化碳、一氧化碳与其他有害气体排放的项目，垃圾处理以及测量仪器的改造等。总体上看，波兰国家环保基金是目前中东欧国家中比较典型的一个国家环保基金模式。

重庆环保产业股权投资基金

2015年，原环保部对外合作中心和重庆市原环保局共同发起成立重庆环保产业股权投资基金，这是全国第一支在中国证券投资基金业协会备案的政府主导的环保类股权投资基金，体现了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一改革核心要求。重庆环保产业股权投资基金注册资本为2000万元人民币，中绿实业有限公司持股18%、重庆环保投资有限公司持股39%，两家国有单位合计持股57%，其他股东为上市公司及民营企业。该基金确立了股权投资、产投融合、咨询服务相结合的业务发展方向，投资领域涵盖了节能环保、新能源、新材料、高新制造等领域。2019年该基金规模达到115亿元。

河南省绿色发展基金

2019年，河南省设立了绿色发展基金，首期规模35亿元，其中省财政出资5亿元，河南省农业综合开发公司筹集5亿元，相关省辖市出资5亿元，子基金规模20亿元。该基金通过投贷联动形式与银行合作，将带动银行贷款不低于140亿元，形成不低于175亿元的投资规模。未来基金规模为160亿元，将带动银行等金融机构以债权方式支持不低于640亿元，形成不低于800亿元的投资规模。该基金投资范围是围绕推动经济绿色转型升级，促进绿色产业发展，激发市场绿色投资动力，重点支持河南省内清洁能源、生态环境保护和恢复治理、垃圾污水处理、土壤修复与治理、绿色林业等领域的项目。

长江绿色发展投资基金

2019年11月27日，长江绿色发展投资基金、长江绿色发展基金管理有限公司在中国三峡集团北京总部正式揭牌。长江绿色发展投资基金由国家发展改革委与三峡集团共同发起设立，定位为国家级产业投资基金，首期募集资金200亿元，未来计划形成千亿级规模。该基金拟重点投向长江经济带沿江省市水污染治理、水生态修复、水资源保护、绿色环保及能源革命技术创新等领域，全力支持长江经济带绿色发展。

03

国家绿色发展基金的意义与架构

2020年设立的国家绿色发展基金能充分发挥财政资金的增信和让利作用，可以吸引更多社会资本投入绿色发展重点领域，对提升环境治理体系和治理能力现代化水平有重要示范引领作用。

设立国家绿色发展基金的现实意义

践行习近平生态文明思想的重要举措。习近平总书记指出，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”；“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”；“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，在生态环境保护上一定要算大账、算长远账、算整体账、算综合账，不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利”；“把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”；“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发”。设立国家绿色发展基金，就是贯彻绿色发展理念、践行习近平生态文明思想的重要举措。

破解绿色发展投融资瓶颈的重要方式。我国在污染治理项目和产业发展方面，存在严重的融资难题。由于相关企业规模普遍较小，一般不具备上市资格，只能利用银行贷款和商业信用等融资方式。即便是能够进行银行贷款，也常常需要付出高昂的成本，不仅要上浮贷款利率，而且还要向担保公司、贷款银行支付不菲的担保费、抵押资产评估费、财务顾问费、业务咨询费等额外费用。设立国家绿色发展基金，可发挥中央财政投入的杠杆效应、乘数效应，引导资金流向生态环境领域，不仅能给打好污染防治攻坚战提供资金支持，同时还能创新生态环境领域投融资方式，也能有力缓解环保行业融资难困境，这对发展环保产业、增强生态环境治理新动力、推动生态环境治理迈向中高端水平、促进环境和经济社会可持续发展都具有重大意义。

推动生态文明与美丽中国建设的基础保障。中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，绿色发展是应有之义。目前，我国生态环境治理资本市场尚不健全，社会资金承担风险的能力还有限，需要在基础性、公益性生态环境领域和商业性生态环境领域之间建立信用传递机制。政府引导资金可以发挥桥梁纽带作用，充分体现政府引导、市场化运作特色，推动生态环境市场整体繁荣，引导社会资金投入生态文明与美丽中国建设，运用市场机制实现节能环保和绿色发展，促进绿色科技创新和环境技术扩散，在环境与发展双赢格局中实现“绿色复苏”。

国家绿色发展基金的基本架构

国家绿色发展基金规模。国家绿色发展基金由财政部、生态环境部和上海市人民政府三方共同发起设立。首期基金总规模为885亿元，其中除了中央财政出资的100亿元，还包括长江经济带沿线11省（市）、部分金融机构和相关行业企业筹集的资金。基金首期资金募集充分体现了政府和企业的多元性。基金在首期存续期间主要投向长江经济带沿线11省（市），同时适当投向其他区域。

国家绿色发展基金定位。按照习近平生态文明思想的总体要求，国家绿色发展基金从国家生态环境治理体系建设的具体部署出发，坚持国家战略与市场体系相结合，发挥杠杆导向作用，以市场化手段解决污染防治、生态修复等绿色发展中的融资问题，为打好污染防治攻坚战提供融资支持，促进污染治理、生态修复等绿色产业发展和经济高质量发展。

国家绿色发展基金投向。国家绿色发展基金重点投向环境保护和污染防治、生态修复和国土空间绿化、资源能源节约利用、绿色交通、清洁能源等绿色发展重点领域。据悉，国家绿色发展基金已储备战略功能类、股权投资类、子基金类项目80个左右，将对污水处理、垃圾焚烧、危废处理、清洁能源、电池回收利用、充电桩等十几个细分行业进行分类支持。

国家绿色发展基金运作方式。国家绿色发展基金按照市场化原则实行专业化管理。基金采取公司制形式，成立“国家绿色发展基金股份有限公司”，按照市场化要求运作。基金采取多元化投资方式，充分发挥财政资金引导作用和市场在资源配置中的决定性作用，采用股权投资、基金注资等方式进一步吸引社会资本投入，推动建立多元共治的生态环境保护格局。

04

国家绿色发展基金的未来展望

国家绿色发展基金首期存续期间主要投向长江经济带沿线11省（市），同时适当投向其他重大战略区域。与财政资金直接投入和PPP等方式相比，国家绿色发展基金更加注重服务国家重大战略与市场化机制的有机结合，吸引更多社会资本投入绿色发展重点领域。展望国家绿色发展基金今后的发展方向，提出以下发展建议

更加聚焦服务和满足国家生态环境保护需求

服务国家重大战略是国家绿色发展基金设立的出发点，国家绿色发展基金应进一步聚焦打赢打好污染防治攻坚战、美丽中国建设以及绿色高质量发展，支持生态环境公益性强、社会资本投资积极性不高的生态环境保护重大项目实施，引导和拉动社会资金投入，形成绿色投融资良性循环。设立适当的投资方向比例要求，将有限的资金向重点领域聚集，积极引导社会资本投向大气、水、土壤和固体废物污染防治以及生态保护修复等外部性强的绿色发展领域。

以长江经济带为重点覆盖全部重大战略区域

为了服务长江经济带发展国家战略需要，国家绿色发展基金要把贯彻生态文明建设、推动长江经济带发展等战略与运用市场机制有机结合起来，中央财政与沿江省（市）共同出资，在首期存续期间将聚焦长江经济带沿线绿色发展领域，并适当辐射其他国家重大战略区域，探索可复制、可推广的经验。未来，基金将逐步向京津冀、黄河流域、粤港澳大湾区等具有全局性和战略性意义、生态受益范围广泛的重点区域拓展，成为真正意义上的国家绿色发展基金。

更加强化财政资金引导与市场机制的结合

国家绿色发展基金是财政资金引导设立、采用市场化方式运作的国家级投资基金。在服务国家重大战略的基础上，要进一步强化财政资金引导作用，不与市场争权，不与民营企业争利，与纯市场化的风险投资基金、产业投资基金错位发展，防止对社会资金形成挤出效应。未来，随着清洁能源、绿色交通、资源能源节约利用、环境保护和污染防治、生态修复和国土空间绿化等领域的投资回报机制不断完善，市场机制不断成熟，国家绿色发展基金应逐步退出市场机制相对成熟的领域。建议重点投向社会资本积极性不高的重点领域，探索和引导形成多元化的投入机制，持续推进基础性、战略性、全局性生态环保项目的落地实施。

完善基金有效运作和健康成长的配套机制

建立完善的生态环保投资回报机制，是生态环保项目获得国家绿色发展基金支持的关键。首先，要完善并落实污染者付费制度。在综合考虑地方财力、社会承受能力的基础上，合理制定污水处理、垃圾分类等领域的收费标准，并完善处理收费标准动态调整机制。其次，积极探索组合开发模式。通过商业性、开发性资源配套及项目捆绑实施，以经营性收益反哺生态环保公益性投入。最后，提升区域生态产品价值转化能力。通过环境综合整治和生态修复保护，促进土地升值溢价及财政收入增加，进而增强生态环保投入的内生动力，把国家绿色发展基金建成生态产品价值实现的投融资示范平台。

参考文献

本文拟刊于环境保护杂志第15期

作者介绍：

程亮：生态环境部环境规划院生态环境投资与产业综合研究所副所长

陈鹏：生态环境投资与产业综合研究所研究员

逯元堂：生态环境部科技与财务司投资处处长，研究员

王金南：生态环境部环境规划院院长，浙江大学求是讲座教授，中国工程院院士

（王金南系本文通讯作者）

原标题：建立国家绿色发展基金：探索与展望

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