应对气候变化 | 齐晔等：低碳城市试点“十四五”期间需助力碳排放达峰

摘要

 低碳城市试点是我国应对气候变化和实现低碳转型发展的重要措施之一。国家层面，我国加入《巴黎协定》并承诺在2030年左右实现碳排放达峰目标。城市层面，低碳试点城市也设定了各自的碳排放达峰目标年份。总体而言，三个批次的低碳试点城市承诺的平均达峰年份为2025年。大部分城市预计“十四五”结束之前完成碳排放达峰目标，而其他试点城市所设定的达峰目标也不晚于国家目标。“十四五”期间低碳城市试点需要继续积极发挥引领作用，结合自身的经济发展水平、地理位置和城市化水平等明确各自的达峰路径。

■文 / 齐晔 刘天乐 宋祺佼 王宇飞 吕婧

低碳城市试点工作是我国为应对气候变化所采取的一项积极举措^[1]。2010年以来，我国先后启动了三批低碳省（区）和城市试点工作，积极推进“自下而上”的气候变化应对行动。其中，碳排放达峰的提出是这一政策执行过程中先由地方率先倡导，后由国家推行的一个重要的政策创新。目前，全国已有7个低碳省（区）¹及80个低碳城市提出了碳排放达峰目标，这些城市约占全国地级市数量的1/3。

碳排放达峰目标设定的基本情况

国家层面提出了碳排放峰值年份

2014年11月，习近平主席在《中美气候变化气候声明》中首次提到“我国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰”。2015年6月，我国向联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）提交了《强化应对气候变化行动—我国国家自主贡献》^[2]，明确了二氧化碳排放将在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，并提出深化各类低碳试点项目，实施近零碳排放示范区等措施（见图1）；《“十三五”控制温室气体排放工作方案》^[3]进一步要求支持优化开发区域率先达标，力争到2020年左右部分重化工领域率先达标。“十三五”期间，我国政府已采取了一系列自上而下的措施来加强碳排放总量控制，比如，积极推进节能减排政策、大力发展可再生能源等，减排效果明显。

缺乏针对碳排放达峰的专项规划和行动

大多数低碳试点城市都提出了明确的达峰目标，但就已公开发表的信息，这些城市的达峰路径非常相似，更多的是在自身现有的工作基础上的整合和总结，缺乏针对碳排放达峰的专项规划和行动。就低碳发展相关的基础工作推进非常缓慢，例如温室气体排放清单的编制等方面的工作。在没有中央财政支持的情况下，地方政府自主创新、自主行动具有很大的挑战。同时，大部分低碳试点城市对于碳排放达峰的实施方法和实现路径等并不清晰，加上国家层面对低碳发展的指导以及各城市间的沟通缺乏，低碳城市试点的示范意义难以凸显，很难为其他城市的路径选择提供参考。

因此，建议“十四五”期间，要加强国家层面对试点城市的指导，设立低碳城市发展的标准和激励制度或者设置专项资金，加强在实现减排方面表现良好的试点城市的经验总结，建立信息沟通和协调机制，有助于帮助达峰路径不明确的城市或者省份制定“十四五”期间的低碳发展规划。

我国城市碳排放达峰面临的挑战

本文重点关注了人均收入水平、人口与城市化水平、产业结构和地理位置4个不同的影响城市碳排放达峰的因素，具体分析如下。

人均收入水平

在全国公布达峰年份的80个低碳试点城市中，2018年新疆和田区人均GDP最低（18965元），预计达峰年份为2025年；深圳人均GDP最高(189568元)，预计达峰年份为2020年。人均GDP低于50000元的城市有21个，平均峰值年为2025.23年。其他37个城市的人均GDP在50000～100000元，平均峰值年是2025.35年。而人均GDP超过10万元的城市有22个，这些城市的平均峰值年是2022.13年，且除福州外，这些城市都宣布可以在2025年即“十四五”的最后一年之前达到碳排放峰值。这表明城市经济发展达到更高水平，经济增长和碳排放之间会呈现脱钩的情景。而发展水平较低的城市仍然处于能源利用增加阶段，达峰时间相对较晚。

人口与城市化

人口等城市形态会影响城市的规模，进而影响城市的能源消耗和资源利用，是影响城市碳排放的重要因素。根据人口规模，我国的城市被分为三个类型：人口少于100万的城市，人口在100万～500万的城市，人口超过500万的城市。三个类型的试点城市的平均达峰时间分别为2023.86年、2024.94年和2024.15年，差异不明显。由于完成节能减排任务对小型城市具有很强的激励作用，因此小型城市具有较强的减排主观能动性。对于大型城市，一方面由于其人口规模大，具有规模优势，城镇化可以促进其集约发展；另一方面大型城市减排能力较强，因此大型城市在减排工作中亦有其优势。相比之下，中等城市面临的困难最大，减排意愿和能力均不足，减排工作相对难以开展。

产业结构

产业结构是决定能源消费和碳排放的主要因素之一。与第三产业高度发达的发达国家相比，我国经济更依赖于能源密集型和碳密集型的第二产业。2018年，我国第三产业比重为52.2%，低于大多数发达国家。“十三五”期间，中央政府制定了至2020年单位GDP能耗比2016年下降15%、单位GDP碳排放降低18%的目标。回顾“十三五”，我们发现产业转型和第二产业节能减排是实现碳排放目标的主要措施。我国的城市根据其第二产业的占比可分为三类：低于30%，30%～50%和高于50%，其碳排放平均峰值时间分别为2023.42年、2024.62年和2024.88年。结果表明，一个城市的第二产业比重越小，越可能早达到碳排放峰值。一方面，由于节能减排主要对第二产业产生影响，因此那些第二产业占比较低的城市受节能减排的影响也相对较小，而这些城市也更愿意完成相关的碳减排目标。另一方面，第一产业和第三产业通过技术进步所带来的碳减排效果也优于第二产业。

地理位置

地理位置是影响城市碳排放水平和碳排放达峰年份的另外一项重要因素。将城市划分为东北华北、华东、华中、华南、西北、西南六个区域，其平均达峰年分别为2024.83年、2021.5年、2025年、2024.45年、2024.77年、2028年。低碳试点城市中有16个位于我国东部，普遍计划于2025年达到峰值，烟台、宁波、温州三个城市甚至宣布可以在“十四五”之前达到碳峰值。相比之下，西南地区宣布的达峰时间最晚。在我国西南部的8个低碳试点城市中，只有西藏拉萨宣布在“十四五”前达到碳排放峰值目标，其余城市预计在2030年左右达峰。由于西南地区经济发展潜力较大，这些城市一定时期内对能源依赖性较高，碳排放减量困难。

对我国城市碳排放达峰的建议

低碳城市试点政策依然是今后我国应对气候变化的主流政策之一，“十四五”期间在降低城市单位GDP能耗、调整能源结构等基础上，国家层面有必要将各试点的碳排放达峰目标设定为约束性指标。

在新的国际气候治理格局和国家2030年应对气候变化自主行动目标约束下，碳排放峰值将是城市低碳转型升级的外部约束条件。在制定低碳城市政策时，建议因地制宜地科学构建低碳城市建设评价分析框架和指标，重塑并引领气候治理新格局下城市地区低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。同时，中央政府应指导低碳试点城市制定“十四五”期间的碳排放率先达峰目标，并明确各城市达峰的具体路径。

低碳城市建设涉及能源供应、建筑、交通、工业、农业、林业和废弃物处理等多部门及经济、社会、资源、环境等多个领域，关系经济社会发展全局，而目前自下而上的实践多强调地方政府的自愿行为。“十四五”期间要突出自上而下的激励和约束与自下而上的自愿行为之间的结合，突出“实现碳排放峰值目标、控制碳排放总量、探索低碳发展模式、践行低碳发展路径”的政策重点。尝试构建定性指标与定量指标相结合的指标体系，服务于低碳城市的政策优化和建设成果评价，发挥我国行政体制的优势，提高政策的执行力及有效性。

针对经济形势、城市化率、城市建设等方面的不确定性，城市的碳排放峰值目标的完成预期将随着时间推移而逐渐变化。因此，建议在“十四五”开始前，各试点城市加强二氧化碳减排及峰值年的相关情景分析和研究，为碳排放峰值写入“十四五”规划做好准备。同时，应允许各城市对碳排放峰值年目标进行调整，并激励各城市提前完成碳排放峰值目标。

* 基金项目：Better City Better Economy: A Study of China's Urban Transition and Its Implications for the 14th Five Year Plan

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脚注：

1  7个提出碳排放达峰的省（区）为山西、山东、海南、云南、甘肃、新疆及湖南。

作者介绍

齐   晔：香港科技大学公共政策研究院、清华大学公共管理学院教授

刘天乐：香港科技大学公共政策学部

宋祺佼：香港科技大学公共政策学部

吕   婧：香港科技大学公共政策学部

王宇飞：管理世界杂志社副研究员

（载于《环境保护》2020年第05期）

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文献来源：齐晔, 刘天乐, 宋祺佼, 等. 低碳城市试点“十四五”期间需助力碳排放达峰[J]. 环境保护, 2020, 48(5): 9-11.

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