专家视角 | 王夏晖等：完善生态环境空间管控体系，增强生态产品供给能力

【摘要】从生态环境保护的角度对国土空间实行分区管控，是优化国土空间开发格局、从源头预防环境污染和生态破坏的重要手段，是实现可持续发展的重要保障。生态产品价值实现已成为我国推动生态文明建设的重要手段。不同区域、不同类型的生态产品禀赋丰寡和价值实现难易程度不同。在当前国家建立国土空间规划体系的背景下，应发挥生态环境优化经济社会发展布局的引导作用，构建生态环境空间管控体系；同时，依据主体功能定位，分类引导、分区施策，推动各地生态产品价值的实现。
【关键词】生态环境分区管控；生态空间；生态产品价值实现；国土空间规划
【作者简介】王夏晖：生态环境部环境规划院副总工程师、生态产品与自然资本联合实验室执行副主任、研究员；王晶晶：生态环境部环境规划院生态环境区划中心；许开鹏：生态环境部环境规划院生态环境区划中心；迟妍妍：生态环境部环境规划院生态环境区划中心

我国地域辽阔，地形地貌复杂，气候类型多样，自然资源分布不均，经济社会发展水平差异较大，差异性的生态环境问题日益突出。从20世纪80年代开始，我国就在生态环境空间管控方面进行了大量探索工作，提出了一些治理生态环境的有效举措^[1]。当前，我国已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的对优美生态环境需要的时期。生态产品价值实现已成为我国推动生态文明建设和绿色高质量发展的重要内容。但不同区域、不同类型的生态产品价值禀赋不同，实现的难易程度不同。本文通过分析我国不同类型生态产品价值实现路径的差异和不同区域生态产品分布特征，提出完善生态环境空间管控体系的政策框架，以及增强生态产品供给能力与推动生态产品价值实现的分区优化对策，为相关政策制定及研究工作提供参考。

我国生态产品的空间分布特征

我国自然资源空间分布差异巨大，导致了各地生态产品禀赋的差异。近年来，专家学者进行了大量生态产品价值核算的相关研究。Costanza构建了生态系统服务价值评估体系后，谢高地等制订了中国生态系统单位面积服务价值标准并广泛应用，赵景柱、谢高地、欧阳志云、王金南等用不同的方法对全国、省级区域生态系统服务价值分别进行了核算^[2-3]。虽然生态产品价值核算与生态系统服务价值核算内涵有一定的差异，而且各类方案采用的核算方法的统计口径不同，核算结果差异较大，但是对上述结果分析发现，两者的空间分异规律基本相同。

我国生态产品的空间分布特征

我国单位面积生态系统服务价值总体呈现“东部高、西部低”的态势，并大体与主要森林生态系统的空间分布一致^[4]。在水热条件较好、有利于植被生长的区域，生态系统的单位面积价值量较高，反之较低。单位面积生态系统服务价值高的地区主要分布在华南、西南和东北地区，特别是在浙江、福建、湖南、湖北、江西、广东、广西等植被茂密的地区。华北地区与西北地区的单位面积生态系统服务价值较低。

综合人口经济分布的生态产品的空间特征

考虑国土面积和人口总量后，人均生态系统服务价值的空间分布发生了很大的变化，生态服务价值从高到低排名靠前的省（区）依次是西藏、青海、内蒙古、黑龙江、新疆、吉林、海南，生态服务价值从低到高排名靠前的省（市）依次是北京、上海、河南、山东、重庆、山西、河北、浙江、广东、天津。广袤的西部地区因为人口密度较低，人均生态系统服务价值较高；东部沿海和人口大省（市），因为人口密度较大，人均生态系统服务价值较低。进一步综合经济因素来看，各地生态产品空间分布特征具体见表1。不同的区域提供的生态系统服务价值有巨大差异，尤其在经济发达、人口密集的北京、上海等地，当地为每人提供的生态系统服务价值极低。经济落后、人口稀疏的西藏和青海人均生态服务价值却很高。在北京、上海等大型城市地区，当地的生态服务价值很低是在预料之中的；但需要注意的是，在经济较发达的河南、山西、河北、安徽等地，生态服务稀缺性显得突出。

我国生态产品的空间分布变化情况

进一步选取2015年与2018年各省（区、市）的生态系统服务价值数据进行变化分析（见表2）。2015—2018年，各省（区、市）的生态系统服务功能价值有增有减，但总体变化幅度不大。生态系统服务价值增加的地区集中在我国西部和北部地区，如西藏、青海、内蒙古、新疆等，这些地区虽然地均生态系统服务价值增幅不大，但广袤的面积使其对全国生态系统服务价值总量的增加做出巨大的贡献。生态系统服务价值减少的地区集中在我国东部和南部地区，特别是经济较发达地区。从两期各地区人均地区生产总值分布情况来看，各地经济发展相对水平未发生较大变化。但是值得关注的是，宁夏、辽宁实现从人均生态系统服务低价值区向高价值区的跃升，实现了“金山银山”和“绿水青山”的双增长。福建、贵州两省的人均生态系统服务价值相对排名下降，而这两个省份正在推进国家生态文明试验区，可见任务的必要性和艰巨性，更应重视生态产品的保值、增值，创新生态产品价值实现模式。

我国生态产品价值实现案例的空间特征

总结我国生态产品价值实现案例经验发现^[5-11]，在东部经济发达地区，生态产品价值实现方式呈现多元化和市场化趋势。无论是政府主导的政府购买、税收调节等方式，还是市场主导的生态休闲、生态旅游、生态农林畜牧产业等，各种方式均比较活跃，这些都丰富了生态产品价值实现的模式。这不仅与我国东部地区经济比较发达，具有一定的购买能力有关，而且与人民群众对良好生态产品的需求比较强烈，购买欲望也比较强烈有关。反之，在广大的中西部地区，尤其是地处交通不便、经济相对落后的重要生态功能区域，生态产品价值实现方式往往以单纯的依赖中央财政的转移支付为主。本地经济不够发达，首要需求还是发展经济改善民生，人民群众对生态产品的购买能力和购买欲望均较低。

我国生态环境空间管控面临的主要问题

经济发展布局与国土生态安全格局不匹配

改革开放以来，产业和就业人口不断向东部沿海地区集中。市场消费地与资源富集区空间错位，造成能源资源的长距离调运和产品、劳动力大规模跨地区流动，经济运行成本、社会稳定和生态环境风险加大。西北干旱区环境承载力相对较小，生态环境脆弱敏感，尽管经济活动强度总体较低，但一些粗放的经济发展模式和资源利用方式也有可能给当地生态系统带来巨大风险。随着城乡建设用地不断扩张，农业和生态用地空间受到挤压，城镇、农业、生态空间矛盾加剧；优质耕地分布与城镇化地区高度重叠，耕地保护压力持续增大，空间开发政策面临艰难抉择。城镇建设和工业活动挤占了大量生态及农业空间，一些高污染、高能耗产业布局在生态功能重要区、生态环境敏感脆弱区，威胁区域生态环境安全。根据遥感调查^[12]，2000—2015年，我国自然生态空间占国土陆地面积的比例减少了0.3%，农业空间减少了0.7%，城镇空间增加了1.0%。一些生物多样性保护优先区域受到人类活动威胁，局部地区森林和草原呈退化趋势，自然岸线及滨海湿地明显减少。

产业发展规模与资源环境承载能力不匹配

国土开发过度和开发不足现象并存。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区国土开发强度接近或超出资源环境承载能力，而中西部一些自然禀赋较好的地区尚有较大开发潜力。沿海局部地区开发布局与海洋资源环境条件不相适应，可供开发的海岸线和近岸海域资源日益匮乏。城镇化粗放扩张，生态环境资源明显支撑不足。2000—2015年，全国城镇建成区面积增长了约113%，远高于同期城镇人口59%的增幅^[13]。部分城市承载能力减弱，水土资源和能源不足，环境污染等问题凸显。据调研了解，宁夏沿黄地区生态环境脆弱、水资源匮乏，但矿产资源禀赋使得煤化工产业集中分布，区域生态环境风险较高。深圳的土地开发强度超过了世界普遍公认的宜居水平警戒线（30%），不到2000km²的土地上承载着2000多万人口，建设用地匮乏，空间承载力逼近极限，无论是空间还是能源、水资源都面临着日趋紧张的局面，资源环境超载问题突出。

国土空间生态环境治理体系和治理能力有待提高

当前，生态文明体制改革顶层设计总体完成。根据《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）和《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），我国将建立以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以国家区域规划和专项规划为支撑的国家规划体系^[14-15]。2021年全国两会后，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，国家和各省（区、市）的国土空间规划陆续公示征求意见。但是从公示的国土空间规划草案来看，国土空间规划与国家规划体系衔接提供空间保障的作用体现不足，对生态环境问题与承载力分析不够，缺少生态环境约束性指标控制，与生态环境分区管控措施衔接不足，缺乏对生态环境基础设施布局的考虑。近年来，生态功能区划、生态保护红线、环境功能区划、水生态环境分区、环境网格化管理、“三线一单”划定等一系列空间性管理制度相继探索实施，在生态空间管控方面的生态保护红线被广泛接受，但是在城镇空间、农业空间、生态保护红线以外生态空间的环境管控制度未能有效实施，导致各地生态环境部门在优化国土空间发展布局方面的配套政策措施和管理工具十分有限。

 完善生态环境空间管控体系的主要对策

一是完善生态环境分区分类管理体系。构建以生态环境分区管控方案为环境空间管控基础，以规划环评和项目环评为环境准入关口，以排污许可为企业守法依据，以执法监督为环境监管兜底的全过程环境管控框架。将生态环境准入清单作为区域内资源开发、产业布局和结构调整、城镇建设、重大项目选址的重要依据。

二是加强生态环境分区管控与国土空间规划的衔接。将国土空间生态环境评价作为编制“三区三线”¹空间规划方案的重要依据，加强不同主体功能区生态环境分区管控。在城市化地区，强化建设项目环境影响评价事中事后监管，关注城镇大气、水、土壤以及噪声等环境质量，监管重点行业企业碳排放。在农产品主产区，重点监管水、大气、土壤、固体废物等污染防治，监督农业面源污染治理。在生态功能区，以生态保护红线、自然保护地等为重点，对影响生态环境的自然资源开发利用活动、生态系统保护修复重大工程以及野生动植物保护、湿地保护、荒漠化防治等实施监管。

三是健全生态环境分区管控的制度体系。建立生态环境分区管控与生态保护红线评估调整、水资源管理、产业准入等相关制度的联动机制。强化立法保障，将生态环境分区管控作为源头预防的基础性制度写入黄河法、环评法、环境保护法等相关法律，为工作的持续深入推进提供保障，融合环境影响评价、排污许可、生态补偿、污染物排放标准、总量控制等制度，研究提出主体功能区生态环境保护政策。

四是完善生态环境分区管控的推进机制。加强生态环境分区管控的组织领导，形成生态环境优化调整国土空间发展布局的系统合力。完善生态环境分区管控的评估考核监督机制，在城市化地区、农产品主产区、生态功能区分区域实施环境治理与生态保护重大工程。

分区引导生态产品价值实现的主要对策

随着国土空间规划的编制实施和生态环境空间管控体系的完善，生态—农业—城镇空间进一步明确。建议根据各地的主体功能定位的差异，对生态产品价值实现实行分区分类施策。

生态产品价值实现的分类引导

在农产品主产区和重点生态功能区，要加大财政转移支付力度，建立健全流域横向生态补偿机制。积极推进森林、湿地、水流、耕地等领域和不同类型生态产品价值实现；结合资源特点，以生态产品产出能力为基础，完善测算方法，分别制定补偿标准。要划定并严守生态保护红线，健全各类禁止开发区域的生态保护补偿政策。将生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容。完善财税政策，对生态保护区域以及生态脆弱区生产的生态产品实行零税赋，并适度增加重点开发区和优化开发区的税赋，同时对环境污染、高耗能的产业产品增加税赋。

生态产品价值实现的分区施策

挖掘利用本地特有的生态优势，积极发挥政府的引导作用，为生态产品价值实现完善条件。根据各地经济发展水平和生态产品特点，因地制宜，制定适合当地生态产品价值实现的政策措施。

生态匮乏、经济发达的地区，包括北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、重庆等省（市），其工业化、城镇化进程相对靠前，经济发展水平相对较高，人民群众对高质量的生态产品的需求也比较旺盛，也就是说对生态产品有一定的购买能力和购买欲望。但是本地人均生态产品价值的供给不足，是国家生态产品的潜在购买方。应加强对本地生态资源的保护，并鼓励进行异地的生态产品购买。

生态富饶、经济落后地区，包括西藏、青海、新疆、吉林、黑龙江、海南等省（区），其工业化、城镇化进程相对落后，经济发展水平相对较低，民生发展问题更加重要，而且人均生态产品价值较高，是国家生态产品的潜在提供方。国家应大力支持这一地区的生态产品价值实现，加强国家财政转移支付支持力度，促进生态产业发展，化生态优势为经济优势，并积极引导经济发达但是生态产品供给不足的地区进行生态产品购买。

生态较匮乏、经济较发达地区，包括河北、山西、辽宁、安徽、江西、河南、湖南、广西、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏等省（区）。这部分省（区）数量最多，也说明了我国经济发展总体水平较低，而且资源不足、生态脆弱，全面推进绿色高质量发展十分必要。这类地区对生态资产要进行全面保护，同时，国家要通过财政转移支付对当地生态资产保护给予支持。

生态相对富饶、经济相对发达地区，仅有内蒙古和湖北两地，其经济发展和生态资产相对比较均衡。该类地区应进一步鼓励推动本地生态产品的价值实现，国家在建立评价标准、制定交易规程等方面可给予引导和规范。

完善生态产品价值实现的政策保障

中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，为我国推动生态产品价值实现提供了更有针对性的政策保障。基于生态产品价值实现方式的空间差异性，还要根据国土空间不同主体功能定位，健全与之相配套的差别化的财政、产业、投资、资源、环境、人口等政策，并实行分类考核的绩效评价，通过生态保护补偿等方式，确保提供良好生态产品的地区获得应有的受益或补偿，实现“绿水青山就是金山银山”。同时，结合各地区生态环境资源的差异，要大力支持生态产业发展，把生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游、健康休闲等生态经济优势，打通多元化生态产品价值实现路径。

 结语

生态产品价值实现是一个理论性、政策性和实践性都很强的课题，发达国家也没有完全解决好提供更多优质生态产品的问题。我国不同区域间生态环境问题差异较大，不同区域、不同类型的生态产品禀赋不同。当前，我国已进入提供更多优质生态产品以满足人民需要的时期，生态产品价值实现已成为我国推动生态文明建设和绿色高质量发展的重要手段。在国家建立国土空间规划体系之际，发挥生态环境优化经济社会发展布局的引导作用，完善生态环境空间管控体系，综合考虑区域人口经济因素的生态产品空间分布特征，分区分类制定引导生态产品价值实现的政策机制，是有效途径之一。

*基金项目：国家重点研发计划项目（2018YFC0506905）

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脚注：

1 “三区三线”指根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。

参考文献

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[14]中共中央、国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见[Z]. 2018.

[15]中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[Z]. 2019.

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