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专家视角 | 董战峰等：深化生态补偿制度改革的思路与重点任务
【摘要】生态补偿制度建设是生态文明制度建设的重要内容，是构建现代生态文明治理体系的重要内涵之一。我国生态补偿制度虽然已具备较好的基础，但仍面临着生态环境要素补偿制度尚不健全、经济与生态利益关系不协调、市场化与多元化补偿有待加强、配套能力建设与统筹推进不足、缺乏考评和监督问责机制等问题与挑战。《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》明确了今后生态补偿制度改革的思路框架与重点方向，强化了生态补偿制度改革配套支撑能力的建设，加强了生态补偿实施的激励约束机制，对推进完善生态补偿制度具有重要的意义。
【关键词】生态补偿；制度改革；思路框架；经济政策；重点任务
【作者简介】
董战峰：生态环境部环境规划院生态环境管理与政策研究所副所长、研究员；
璩爱玉：生态环境部环境规划院研究人员；
郝春旭：生态环境部环境规划院研究人员、本文通讯作者；
葛察忠：生态环境部环境规划院研究人员。
本文刊载于《环境保护》杂志2021年第21期
深入推进生态补偿制度改革的总体思路
深化生态补偿制度改革已具备较好的基础
近年来，生态补偿受到了社会各界的高度重视。我国生态补偿制度不断完善，实践不断丰富，探索不断深入[1-2]。在流域上下游横向生态补偿和重点生态功能区转移支付两个综合领域，探索形成了较为健全的生态补偿机制[3-5]；在森林、草原、湿地等生态环境要素分类补偿领域，探索创新了多样化的生态补偿模式；在海洋和大气环境等生态补偿领域，积累了一定的地方试点经验。我国已经初步建立起覆盖各生态环境要素的生态补偿制度框架。生态补偿成为社会经济发展和生态环境保护之间的矛盾协调机制，以及“青山绿水”保护者与“金山银山”受益者之间的利益调配手段[6]。生态补偿不仅促进了生态环境质量的持续改善、保护与发展的共赢，也成为重要生态保护地区脱贫攻坚的有效手段。
推进生态补偿制度建设仍面临诸多问题与挑战
一是各类生态环境要素补偿制度尚不健全。生态补偿关系中的保护方和受益方责权不明确，存在保护成本较高、补偿标准偏低、发展权益难以保障的问题，也存在生态补偿实施的科学化、精细化、差异化水平不足的问题。二是纵、横向生态补偿关系中的利益关系不协调。财政支出在重点生态空间保护方面的责任不够明确，跨省流域上下游地区之间的补偿责任与补偿收益不匹配，生态补偿实施与山水林田湖草系统修复保护要求不匹配等问题，不仅使得生态保护相关方的积极性和能动性难以充分调动，也影响了生态补偿实施的成效。三是市场化、多元化补偿手段运用不充分。现有法规缺乏对生态环境产权的明确规定，导致生态产品价值无法定价，生态产品的市场交易难以开展，市场化补偿难以满足补偿资金需求，生态补偿只能主要依赖政府财政资金。补偿方式也主要依赖政府行政性手段，多元化补偿实施不足。四是生态补偿的配套能力建设、实施统筹推进不足。生态补偿实施的支撑体系不完备，国家层面的生态补偿立法空缺，影响了生态补偿制度建设的不断深化。监测与评估机制不健全，生态补偿标准和基准的制定还不明确或不合理，财税等政策手段在生态补偿中发挥的作用不足，生态补偿实施配套的项目准备不足。五是生态补偿与考核评估、监督问责等相关政策的衔接性和协调性不足，生态补偿的政策功能没有得到充分发挥。
总体来看，生态补偿在生态环境保护领域中应用还比较有限，效力发挥得还不够。在推进生态补偿工作中，需要进一步明确中央和地方、生态保护方和受益方等各相关方的权责关系，推进补偿权责相匹配，持续推进健全各生态系统要素的生态补偿；需要进一步强化生态补偿在重要生态空间保护中的作用，综合考虑补偿制度的推进实施；需要完善市场化补偿实施能力，健全生态产品价值评估和实现机制，充分发挥金融等市场手段的作用，让生态价值转化为补偿资金；需要加强补偿制度实施的支撑体系建设，明确补偿标准，加强立法工作，强化监测统计等支撑能力，拓展补偿资金渠道，提高补偿资金绩效；需要加强与考评等相关政策统筹推进实施，提高政策实施的综合效应。
深化生态补偿制度改革的总体思路已经明确
《意见》坚持理论导向、目标导向和问题导向，提出了下一步的改革思路框架和重点任务，并提出在强化财政转移支付、重要生态空间与海洋要素补偿、市场化与多元化补偿、提升支撑能力、强化统筹实施等方面有重要突破。改革的核心是坚持“系统推进、政策协同，政府主导、各方参与，强化激励、硬化约束”的原则，着力加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态补偿制度，着力提升补偿标准的科学性、补偿措施的精准性和补偿机制的规范性，同步统筹推进做好碳达峰、碳中和工作。
《意见》进一步明确了各级政府、企业和社会等不同主体在生态补偿中的权责，提出加快完善生态补偿领域的多元治理结构，全力构建“政府有力主导、社会有序参与、市场有效调节”的生态补偿体制机制，在全社会形成生态环境保护的合力。明确了未来深化制度改革的目标，即“到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态补偿制度基本完备。以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度日益健全，以提升公共服务保障能力为基本取向的综合补偿制度不断完善，以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局初步形成，全社会参与生态保护的积极性显著增强，生态保护者和受益者良性互动的局面基本形成。到2035年，适应新时代生态文明建设要求的生态补偿制度基本定型”[7]。该项政策的出台擘画了未来15年生态补偿制度的建设蓝图，尤其是重点明确了“十四五”时期的改革任务安排。
深化生态补偿制度改革的重点方向
完善重要生态环境要素分类补偿制度
不同生态环境要素的特征不同，其生态补偿的方式和手段也存在一定的差异，生态补偿实施进展差异也较大。尚未在国家层面推进开展海洋等要素的补偿探索。因此，需要进一步建立健全重要生态环境要素分类补偿制度。
一是深入推进完善生态环境要素分类补偿制度。针对需要进一步健全各生态环境要素补偿的迫切需求，《意见》明确提出健全以生态环境要素为实施对象的分类补偿制度，综合考虑生态保护地区的经济社会发展状况、生态保护成效等因素确定补偿水平，健全以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度，根据江河源头、蓄滞洪区、受损河湖、公益林、天然林、湿地、耕地、草原、近海等不同生态要素的生态保护成本予以适度补偿，加快构建分类补偿制度。可以看出，此次改革除了继续健全森林、草原、耕地等生态系统要素补偿外，还提出了要研究建立近海生态补偿制度。目前，海洋生态补偿主要是以地方试点工作为主。山东、福建、广东等省在围填海、跨海桥梁、海底排污管道等项目建设中开展了生态补偿试点，开发利用主体缴纳生态补偿费用，资金用于海洋生态环境的保护。海洋生态补偿制度建设需要在总结地方试点经验的基础上，重点针对海洋开发利用活动、海洋自然保护区等实施生态补偿，厘清海洋生态补偿事权的财政责任，加大海洋生态补偿事权的财政资金投入，激励并引导地方政府深入推进海洋生态环境质量改善。
二是探索以生态系统为管理单元的生态补偿统筹实施模式。推进生态补偿向灵活有效的统筹补偿模式转型。受我国行政管理机制的限制，完整的生态系统可能会被行政边界划分为不同的行政管理单元，且在同一行政单位内的不同资源环境要素分属不同职能部门管理，导致各类生态环境要素之间、分类补偿与综合补偿之间的生态补偿资金存在重叠和空缺，这个问题是降低资金使用效益的重要因素之一。《意见》要求生态保护地区所在地政府在保障对生态环境要素相关权利人的分类补偿政策落实到位的前提下，以完整的生态系统为基本空间单元，系统谋划各类生态补偿机制，稳步推进不同渠道生态补偿资金的统筹优化使用，推进提高生态补偿工作的整体效益。
健全纵横有机结合的综合补偿制度
《意见》明确要坚持生态补偿力度与财政能力相匹配、与推进基本公共服务均等化相衔接，按照生态空间功能，实施纵横相结合的综合补偿制度，促进生态受益地区与保护地区利益共享，充分发挥生态补偿在保障国家生态安全中的作用。
一是发挥政府财政资金的主导作用。这是此次改革的重点任务之一。多年来，中央财政资金通过对重点生态功能区实施财政转移支付，对跨省流域上下游横向生态补偿的试点支持和补助激励等引导，在生态补偿中发挥了主导作用。但是，仍然需要进一步加大中央财政支出责任，其他一些要素领域的生态补偿工作也需要强化财政事权责任。因此，深入推进生态补偿制度改革首先要在强化财政支出责任方面加大突破力度，明确中央财政在生态补偿事权中的支出责任，加大中央财政对重要生态保护区域、重点要素领域的投入，确保中央财政资金为生态补偿实施提供足额保障，切实发挥好政府在生态补偿工作中的主导作用。此次改革明确了以生态功能重要性突出地区和生态脆弱脱贫地区为重点，以提升公共服务保障能力为核心，以差异化的精准补偿为途径，加大中央预算资金和各省级政府生态补偿资金投入力度，持续深化改革纵向生态补偿制度。
二是强化生态安全重点纵向补偿。针对青藏高原、南水北调水源地等生态功能重要性突出的地区，在重点生态功能区转移支付测算中通过提高转移支付系数、加计生态环保支出等方式加大支持力度，推动其基本公共服务保障能力居于同等财力水平地区前列。对于自然保护地体系，着力建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系生态补偿机制，根据自然保护地规模和管护成效加大保护补偿力度。并且，明确各省级政府要将生态功能重要地区全面纳入省级对下生态补偿转移支付范围。
三是完善纵向生态补偿技术体系。改进纵向补偿方法，加快建立反映生态功能状况的差异化补偿标准，在重点生态功能区的转移支付中突出补偿标准差异性，提升补偿政策的科学性与精细化水平。在生态补偿标准制定过程中，综合考虑生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点。进一步突出国家重点生态功能区财政转移支付对于生态环境保护的引导作用，以及补偿生态功能和奖励生态好转的双重政策导向，进一步强化对生态保护区域面积、功能区生态环境质量改善情况和贫困情况、地区维护生态环境质量的成本差异等因素的考虑，增强资金分配机制的合理性和公平性。建立反映生态本底状况的差异化生态补偿标准、生态保护红线覆盖比例与生态移民吸纳程度的正向激励机制，以及补偿资金与破坏生态环境相关产业的逆向关联机制，推进生态综合补偿试点工作等。
四是积极探索健全横向生态补偿机制。近几年来，新安江、九洲江、汀江—韩江、东江、引滦入津、密云水库上游潮白河等跨省（区、市）流域已开展了上下游横向生态补偿。长江经济带云贵川3省（赤水河流域）、安徽省与江苏省（滁河流域）、安徽省与江西省（阊江流域）、江西省与湖南省（渌水流域）、重庆市与湖南省（酉水流域）签订了跨省（市）补偿协议，黄河流域横向生态补偿机制试点启动。但是，跨省流域上下游横向生态补偿机制还不健全，补偿工作还没有全面推开，补偿基准和标准的科学性、公平性、合理性有待进一步完善，上下游地区相关方的自觉性和积极性尚未被充分激发和调动起来，流域横向补偿尚未成为流域综合治理工作中上下游地区调整利益关系的一种有效手段。《意见》着力巩固跨省流域横向生态补偿机制试点成果，总结推广成熟经验，进一步拓展横向生态补偿的覆盖范围。鼓励地方政府开展横向补偿模式实践创新，鼓励地方加快重点流域跨省上下游横向生态补偿机制建设，以长江、黄河等重要流域为重点建立全流域生态补偿机制，支持沿线省（区、市）在干流及重要支流自主建立省际和省内横向保护补偿机制。对生态功能特别重要的跨省和跨地市重点流域横向生态保护补偿，中央财政和省级财政分别给予引导支撑。鼓励地方探索大气等其他生态环境要素横向生态补偿方式等。
加快推进市场化、多元化补偿机制
市场化、多元化补偿是生态补偿的短板，《意见》强调要积极运用市场经济手段，充分发挥其在生态补偿资金筹集方面的重要作用，提升生态补偿的“造血”功能。同时，市场化、多元化补偿方式可以调整生态环境保护各相关方利益关系，促进受益者付费、保护者得到合理补偿局面的形成，激发全社会参与生态保护的积极性。
一是加快建立多元化的生态环境权属交易机制。推进建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，逐步开展市场化环境权益交易，推进水权有偿转让、生态保护地区排污权有偿使用和交易、碳排放权抵消机制等，完善生态补偿的市场交易机制，拓宽生态产品变现渠道。特别要强调，碳排放权交易是生态补偿市场交易机制的重要举措。自2011年国家发展改革委确定深圳、北京、上海、天津、重庆、湖北、广东七省市为试点地区以来，试点地区先后开展了碳排放权交易。截至2019年6月，7个试点地区碳市场覆盖了电力、钢铁、水泥等多个行业近3000家重点排放单位，累计成交量突破3.3亿t，累计成交金额约71亿元。试点范围企业碳排放总量和强度实现“双下降”，显示出碳市场以较低成本控制碳排放的良好效果。《意见》提出加快建立全国碳排放权交易市场，健全以国家温室气体自愿减排交易机制为基础的碳排放权抵消机制，将具有生态、社会等多种效益的林业、可再生能源、甲烷利用等领域温室气体自愿减排项目纳入全国碳排放权交易市场。碳排放权交易既是生态补偿的重要举措，也是实现碳达峰、碳中和的重要手段。因此，生态补偿制度建设需紧密衔接碳达峰、碳中和目标。
二是充分发挥绿色金融在生态补偿中的作用。针对生态补偿融资渠道窄、力度小、可持续性不足等问题，此次深化改革提出要拓展市场化融资渠道，充分发挥市场对资源的配置作用，吸引社会资金进入碳市场。研究发展基于水权、排污权、碳排放权等各类资源环境权益的融资工具，建立绿色股票指数，发展碳排放权期货交易。鼓励银行等金融机构、非金融企业和机构、保险机构积极创新开发绿色信贷、绿色债券、绿色保险等绿色金融产品。
三是深入探索多样化生态补偿方式。生态补偿需要因地制宜采取灵活的多样化方式，鼓励和指导地方探索建立资金补偿之外的其他多元化补偿方式。实施生态补偿政策的地区大多为经济发展相对滞后且生态环境保护压力较大的区域，存在基础设施建设薄弱、发展资金不足、信息闭塞、人才吸引力不强等发展限制。在对这些地区实施生态补偿时，需要协同处理好生态环境保护、贫困消除和经济发展等多元目标。《意见》明确提出，支持生态功能重要地区开展生态环保教育培训，引导发展特色优势产业、扩大绿色产品生产。推进生态环境导向的开发模式项目试点。鼓励地方探索生态环境修复治理工程与生态产业发展有机融合模式。建立健全自然保护地控制区经营性项目特许经营管理制度。
加强生态补偿制度改革的支撑能力建设
生态补偿实施的支撑体系不到位一直是影响生态补偿深入推进的短板。由于缺乏法律基础，目前生态补偿主要是依据重要文件精神推进；由于生态环境监测体系不健全，补偿实施缺乏统计数据信息支撑，财税政策手段在生态补偿中调节作用不足。
加快生态补偿法治建设
我国生态补偿的深入开展缺乏法律的支撑。现有法律法规对各主体参与补偿的引导不足，对地方深入探索生态补偿制度建设支持不足。《意见》明确加快推进生态补偿法治建设，为生态补偿制度化建设夯实法律保障，主要包括研究制定生态补偿条例，开展生态补偿、重要流域及其他生态功能区相关法律法规立法研究，并鼓励地方出台生态补偿相关法规规章或规范性文件，为各地开展生态补偿和生态环境保护工作提供法律基础。
完善生态环境监测体系
生态环境监测评价是生态补偿实施的重要支撑，提升生态补偿实施的监测支撑能力有助于提升补偿政策制定的科学性。《意见》提出要加快构建统一的自然资源调查监测体系，健全统一的生态环境监测网络，优化监测点位布局，提升自动监测预警能力，推动开展全国生态质量监测评估。这要求加大生态环境监测技术的科研力度，实现多种监测方式的有效融合与优化应用，逐步整合生态环境监测的新方式，推动生态环境监测技术走向信息化、数字化、智能化、自动化和规范化。我国生态系统类型多样，监测数据量大，数据种类丰富，生态环境监测涉及部门多、关系复杂，往往需要不同领域部门合作才能做好工作。在监测工作中要加强多部门合作，加强各类监测数据公开、共享，并建立生态补偿统计指标体系和信息发布制度。
充分发挥财税政策等协同增效作用
《意见》从发挥财税政策调节作用和完善相关配套政策措施两方面提出了有效的激励措施。其明确要求发挥资源税、环境保护税等生态环境保护相关税费以及土地、矿产、海洋等自然资源资产收益管理制度的调节作用。继续推进水资源税改革。落实节能环保、新能源、生态建设等相关领域的税收优惠政策，实施政府绿色采购政策，建立绿色采购引导机制等。此外，也强调要完善相关配套政策措施，包括建立占用补偿、损害赔偿与保护补偿协同推进的生态环境保护机制，建立健全依法建设占用各类自然生态空间的占用补偿制度，逐步建立统一的绿色产品评价标准、绿色产品认证及标识体系，健全地理标志保护制度，建立和完善绿色电力生产、消费证书制度等，多措并举、协同推进，提高补偿政策实施效能。
强化生态补偿实施的激励约束机
明确生态补偿实施中的各方责任
生态补偿的顺利实施，需要明确并落实各相关方责任，从严实行“党政同责、一岗双责”，加强政策宣传。《意见》对推动改革任务落细落实提出了要求，地方各级党委和政府要强化主体责任意识，树立正确政绩观，落实领导干部生态文明建设责任制，压实生态环境保护责任，严格实行“党政同责、一岗双责”。充分发挥生态补偿工作部际联席会议制度作用，及时研究解决改革过程中的重要问题，加强生态补偿制度改革的跟踪评估推进。生态保护地区和生态受益地区要落实好保护和补偿责任，生态保护地区统筹各渠道生态保护补偿资源，加大生态环境保护力度，杜绝边享受补偿政策、边破坏生态环境，生态受益地区自觉强化补偿意识，积极主动履行补偿责任。
强化考评等措施手段的综合运用
过去的生态补偿工作推进思路较为单一，没有统筹考虑和综合运用生态环境保护措施来协同推进提升生态补偿实施效果。生态补偿也未建立起绩效导向的运行机制，补偿资金没有充分衔接生态环境质量绩效变化水平。从提升生态补偿实施效果来看，需要进一步理顺生态补偿与相关生态环境保护政策措施之间的关系，强化这些措施对提高生态补偿实施水平的作用。其一，通过健全生态保护考评体系，对生态补偿责任落实情况、生态保护工作成效进行综合评价，完善评价结果与转移支付资金分配挂钩的激励约束机制，推进生态补偿资金全面实施预算绩效管理。其二，完善补偿资金统计和监管使用机制，为中央和地方开展资金使用情况跟踪分析和绩效评价提供统计基础。其三，完善各项分类补偿制度与相关生态环境质量挂钩的财政资金奖励机制。
强化生态补偿实施的评估与监督问责
及时了解生态补偿制度改革的进展、存在的问题等，可以更好地深入推进改革工作。要建立生态补偿评估机制，加强生态补偿工作进展跟踪，开展生态补偿实施效果评估。督察是落实生态环境保护责任的重要抓手，建议将生态补偿工作纳入督察范围，促进地方政府落实好改革任务要求。强化生态补偿工作的监督问责，补齐生态补偿政策全过程管理的最后环节。自然资源资产离任审计试点工作正在稳步推进，要继续深入推进并不断完善，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须依规依纪依法严格问责、终身追责。
加强地方制度建设探索的指导推进
深入推进生态补偿制度改革是一场系统工程，要加强对地方落实《意见》、制定相关实施方案等工作的指导，建立定期调度推进工作机制，选择典型省市作为不同类型生态补偿的案例研究点，推进制度实施并深入探索，及时总结地方经验模式，在全国范围内宣传推广。建议成立国家生态补偿工作专家组，加强对地方深入改革探索工作的技术指导。
参考文献
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[6]董战峰. “绿水青山就是金山银山”理念实践模式与路径探析[J]. 中国环境管理, 2020(5): 11-17.
[7]中共中央办公厅, 国务院办公厅. 关于深化生态保护补偿制度改革的意见[Z]. 2021.
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