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专家视角 | 深刻把握并科学谋划城市群碳达峰、碳中和行动
【关键词】城市群；碳达峰；碳中和；实现路径
【作者】王军锋 裴子璇
本文刊载于《环境保护》杂志2022年第1-2期
力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是党中央统筹国内和国外两个大局、深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体，是我国向世界作出的庄严承诺，体现了负责任大国的担当[1]。实现碳达峰、碳中和不但涉及我国经济社会发展的方方面面，还关系到城市化和城市群发展，是一个极其复杂的社会经济系统性变革工程，任务繁重而艰巨。碳达峰、碳中和目标的提出不但给我国城市群带来了新的发展机遇，也带来了新的发展挑战。城市群的碳达峰、碳中和行动与脱碳转型对于我国按期实现碳达峰、碳中和目标具有重要意义，要高度重视并正确认识城市群在脱碳转型过程中面临的机遇和挑战，科学谋划城市群碳达峰、碳中和行动[2]。
深刻把握城市群发展融入碳达峰、碳中和的长期趋势与战略作用
城市群不但是我国社会经济发展的重要载体，也是新发展阶段实现高质量发展全局工作的关键支点。城市群发展已被提到前所未有的战略高度，是我国社会经济发展的重大战略。当前，我国重点建设有20个左右城市群。其中，京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群经过多年的建设和发展，经济基础好，辐射力强；山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群也正在发展壮大；除此之外，哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群也成为重要发展群体[3]。这些城市群总体上都处于快速发展阶段，其GDP占全国的75%以上，并保持着持续增长的趋势[4]。从中长期看，城市群城镇化水平和经济战略地位在不断提升，正快速成为我国社会经济发展的重要载体，是未来高质量发展不可或缺的重要支点。
规模庞大的城市群已成为能源消费和碳排放高度集中的区域，是我国未来推动减污降碳的关键和重点。城市群作为众多城市的空间集聚形态，具有经济高度密集、城镇人口集聚的特征。随着城市化的不断推进与快速发展，城市群已成为我国资源能源消耗和碳排放高度集聚的空间区域。以超大、特大都市圈范围形成的城市群贡献了全国近70%的碳排放量。随着我国城市群发展战略的深入实施，预计到2030年，城市群所需的能源、水资源供应规模将进一步扩大。因此，推动具有脱碳减污特征的城市群高质量发展，逐步实现城市群经济发展与碳排放的脱钩，已成为我国碳达峰、碳中和行动必不可少的关键环节，也是未来高质量发展的重点工作领域。
站在城市群发展全局谋划城市碳达峰、碳中和行动，是实现优势互补、科学推动差异发展的重要举措。一方面，我国各城市群的发展存在明显的地域差异。中西部城市群在区位优势、经济规模上，相对东部城市群较弱。因此，在推动城市群碳达峰、碳中和行动时要考虑不同城市群的发展阶段和外部环境。另一方面，在城市群内部，不同城市间的经济、人口、资源因素也差异较大，有的城市有资源能源优势，有的城市有工业和技术优势。因此，要站在城市群发展全局，充分用好不同城市的资源、技术和工业条件，科学谋划城市碳达峰、碳中和行动，这是实现优势互补、科学推动差异化脱碳发展的重要举措。
高度重视城市群碳达峰、碳中和行动带来的重大挑战
城市群全局性碳达峰、碳中和顶层设计的缺位，为城市群高质量发展带来巨大挑战。当前，为了积极落实党和政府碳达峰、碳中和工作部署，各城市都在出台相应的碳达峰、碳中和规划方案及行动路线。但其更多从单一城市自身条件和资源禀赋出发，并不利于跨越行政界限、资源界限、地理界限，从城市群全局层面来系统谋划碳达峰、碳中和行动。如果没有一个全局性的城市群碳达峰、碳中和顶层设计，那么就无法衔接国家碳达峰、碳中和行动，也加大了城市碳达峰、碳中和行动的实施难度，与城市群高质量发展的实际需求不匹配。因此，应充分结合城市群经济发展特点和资源禀赋分布，尽快制定适合各城市群的碳达峰、碳中和行动方案，补上城市群碳达峰、碳中和的战略缺位。
城市群经济高质量发展将面临能源增长需求与减污降碳压力长期并存的巨大挑战。作为国家社会经济发展的主力，城市群在新发展阶段实现高质量发展和持续发展，仍然离不开规模庞大的能源支撑，尤其是稳定的增量能源供应。因此，如何认识和破解城市群能源消费增长与碳减排之间的压力与困境，探索出一条城市群经济增长与碳排放脱钩的生态文明发展新道路，已成为推动重点城市群下一阶段高质量发展的重要工作与重大挑战。
城市群预期碳达峰时的碳排放规模仍然较大，后期实现碳中和面临巨大挑战。当前，城市群作为国家经济发展的主力军，其碳排放量仍在爬坡，预期达峰时的碳排放规模将会很大，达峰后仍有可能在一段较长时间内维持高强度排放。这些排放趋势与发展因素将会使城市群在实现碳中和目标的过程中面临重大挑战。这一挑战处理得是否科学合理，也将直接影响国家碳达峰、碳中和目标的如期实现。因此，面对这些挑战，要重视城市群整体的碳达峰、碳中和问题，提前在城市群整体层面进行科学周密的顶层设计与路线安排，科学平稳地实现碳排放下降与碳中和。
城市群可再生能源消费增长存在空间差异和不确定性，为城市群碳达峰、碳中和目标实现带来巨大挑战。总体而言，相较于西部城市群，东部大多数城市群可再生能源禀赋较差，而且其现有应用技术利用成本较高，短期内难以形成规模效应。此外，考虑到产业和居民消费的增量因素，近期从可再生能源方面得到确定性的增量能源消费支撑，存在一定的难度。这将会对城市群在碳达峰过程中控制好化石能源消费带来很大的不确定性和巨大挑战。因此，应从城市群整体发展战略的角度，提前谋划好城市群零碳化的能源系统建设的中长期战略。
城市群规模庞大的工业高碳资产风险给城市群经济稳定和安全带来潜在影响和巨大挑战。当前，城市群碳排放多来源于工业高碳产业，但拘囿于基础条件，现有工业行业工艺技术不但无法有效支撑城市群近期碳达峰目标的实现，也无法支撑远期碳中和行动战略的布局。随着以零碳、低碳技术为导向的产业投资和发展新趋势逐步显现，现有工业高碳资产如不加快零碳、低碳化更新改造，将会面临逐步贬值的市场风险，尤其是那些水平低、规模小、创新能力弱的高碳资产。应高度警惕并重视这一因素对城市群中长期经济稳定、安全的影响，尤其是对城市群关键行业、关键企业、关键供应链的安全稳定带来的潜在影响和冲击，提前做好城市群关键领域的风险防范工作。
城市群中小城市面临平衡短期经济增长与中长期碳达峰、碳中和目标的巨大挑战。城市群的发展不仅是中心城市的发展，也是中小城市和小城镇的发展。中心城市已经基本形成了以现代服务业和高新技术产业为主的发展格局。但数量众多的中小城市与中心城市仍有巨大差异，发展经济、扩大就业、提高人民生活水平仍然是广大中小城市当前面临的首要问题，它们必须在中长期的碳达峰、碳中和目标和短期的经济增长之间做出平衡。因此，城市群在谋划碳达峰、碳中和行动过程中，需要高度关注中小城市的发展阶段和发展利益，平衡好城市群内中小城市经济发展和低碳转型之间的关系[5]。
科学谋划城市群碳达峰、碳中和行动的思考
要坚持站在国家发展战略全局，科学谋划好重点城市群碳达峰、碳中和行动时间表、路线图和施工图，协调好其与国家碳达峰、碳中和行动的互通、互促关系。要高度重视城市群碳达峰、碳中和行动对国家碳达峰、碳中和行动的战略作用，尤其是要从国家碳达峰、碳中和行动战略的全局，科学谋划好城市群的角色和定位。要将碳达峰、碳中和作为城市群高质量发展的核心要求和未来引领，全面推动在京津冀、珠三角、长三角等重点城市群高质量发展中融入碳达峰、碳中和战略，科学全面地推动城市群的脱碳经济转型和低碳发展。要站在国家碳达峰、碳中和行动的大局中，尽快研究制定城市群碳达峰、碳中和行动的时间表、路线图和施工图，充分协调好碳达峰、碳中和与城市群高质量发展的互通、互促关系，科学谋划符合城市群发展阶段、有利于城市群高质量发展需求的碳达峰、碳中和行动方案。
要坚持站在城市群发展全局，科学谋划城市自身的碳达峰、碳中和行动方案与路线，尊重城市群内城市的发展规律与差异，有力有序地推动科学稳定降碳。城市群内不同城市具有不同特征，要充分结合实际情形，抓住城市发展差异，将城市放在城市群整体环境中，制定符合城市发展规律的目标和路径，提高碳达峰、碳中和战略的实施效率，科学谋划并有序推进碳达峰、碳中和目标的实现。要站在城市群高质量发展的全局，处理好单一城市发展与城市群发展的关系，坚决摒弃脱离城市群整体谈城市自身碳达峰、碳中和目标和行动的思维方式。要充分考虑不同城市的产业、能源基础与差异，处理好城市群整体碳达峰与城市有序碳达峰之间的关系，科学谋划城市群产业脱碳升级与零碳能源系统构建，引领城市群经济脱碳转型和高质量发展。
要坚持先立后破的原则，科学谋划好城市群产业脱碳转型近期与中长期战略，平衡好高碳产业脱碳改造与零碳、低碳产业培育的关系。要把握好城市群碳达峰、碳中和工作的全局性、系统性、战略性特点。要对城市群分阶段、分领域、分层次开展碳达峰、碳中和工作有正确的认识和深刻的理解[6]。要抓住城市群经济高质量发展的工作核心，坚持先立后破，破立结合，科学谋划好城市群近期行动和中长期产业脱碳转型战略。要平衡好传统高碳产业与具有零碳、低碳特征的新产业的发展关系，加大力度培育和推广零碳、低碳新兴产业，同时科学、有序推动高碳产业脱碳升级改造，促进两者的协同推进。
要坚持共建、共享的原则，高度重视城市群零碳、低碳能源系统的先锋引领作用，加大其对城市群碳达峰、碳中和行动的战略支撑。可持续、安全的能源供应是城市群高质量发展的命脉。城市群要从整体上进行谋划，下好零碳化新型能源系统建设这盘棋。要紧密结合城市群经济高质量发展的能源需求，用好能源双控和碳排放双控管理制度，重点解决支撑城市群制造业发展的零碳、低碳能源供应难题，加强城市群零碳化新型电力系统的建设，高度重视城市群电力系统储能环节的支撑作用，加大对储能和智能电网先进适用技术的研发力度。要科学谋划好城市群零碳能源共享、共用机制与制度安排，推动光伏、风能、生物质能等技术规模化应用。加大以氢能等清洁燃料为主的工业工艺路线创新示范，研究制定城市群工业制造、交通运输，建筑设施的中长期发展路线图。开展城市群新型能源系统集约化、智能化、精细化管理，提高系统智能化水平和能源利用效率；支持城市群电气化技术研发与推广，全面提高电气化率。加大对交通工具低碳、零碳燃料的研发与推广。要重视城市群电力系统储能环节的支撑作用，围绕储能和智能电网商业应用，加大对关键技术的研发力度。
要坚持城市协同、优势互补的原则，平衡好城市群中的中心城市和周边中小城市的关系，科学谋划城市群协同脱碳转型的顶层设计。要抓住城市群中心城市和中小城市的不同特点，发挥各自的比较优势，从顶层设计层面确定好中心城市与周边中小城市的碳达峰、碳中和行动战略定位，建立城市间碳达峰、碳中和行动的协调机制，让城市群在分工协作、互补发展的基础上发挥减污降碳的协同效应，共同推动城市群碳达峰、碳中和行动。要注重增强中心城市在碳减排领域的集聚和辐射功能，推动其成为城市群周边地区脱碳发展的要素配置中心、产业扩散中心、技术创新中心等。周边中小城市要抓住碳达峰、碳中和带来的发展机遇，围绕中心城市低碳产业结构、零碳能源结构、低碳交通体系、低碳基础设施建设等，建立与中心城市共享优势资源的合作机制，加大对与脱碳转型相关的新产业、新技术、新产品的培育力度，科学有序淘汰高耗能、高碳排放、高污染的落后产能。
*基金项目：国家自然科学基金项目“零碳化城市群电力系统气候环境效应与空间协同治理政策研究”（72174097）
（作者单位：南开大学循环经济与低碳发展研究中心）
参考文献
[1]新华社. 中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见[EB/OL]. (2020-10-24). http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/24/content_5644613.htm.
[2]国务院. 国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知[EB/OL]. (2020-10-26). http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-10/26/content_5644984.htm.
[3]国家发展改革委. 国家发展改革委关于印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》的通知[EB/OL]. (2020-04-03). http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-04/09/content_5500696.htm.
[4]落基山研究所. 中国城市群碳排放达峰之路:机遇与探索[R]. 2019.
[5]王军锋. 高度重视中小城市脱碳转型的挑战[N]. 社会科学报, 2021-11-25(04).
[6]王军锋. 正确认识和把握碳达峰碳中和[N]. 天津日报, 2022-01-03(03).
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