专题聚焦 | 陈善荣等：“十四五”生态环境监测发展的总体思路与重点内容

【摘要】生态环境监测是生态环境保护的基础，是生态文明建设的重要支撑。2021年12月28日，生态环境部印发了《“十四五”生态环境监测规划》（简称《规划》）。本文就“实现生态环境监测从数量规模型向质量效能型跨越提升”“提高生态环境监测体系与监测能力现代化”“监测先行、监测灵敏、监测准确”“保证监测数据‘真、准、全、快、新’”等“十四五”时期生态环境监测发展的总体思路进行了深度解读，对《规划》主要内容进行了介绍，并就“十四五”时期碳监测评估、PM_2.5和O₃协同控制追因溯源监测、水生态监测、土壤与地下水监测、生态质量监测评价、智慧监测等重点领域的发展方向进行了详细解读。

【关键词】“十四五”；生态环境监测；生态质量监测；碳监测；智慧监测；减污降碳
【作者】陈善荣：中国环境监测总站（国家环境保护环境监测质量控制重点实验室）站长兼党委副书记、正高级工程师；陈传忠：中国环境监测总站（国家环境保护环境监测质量控制重点实验室）正高级工程师；文小明：中国环境监测总站（国家环境保护环境监测质量控制重点实验室）工程师，本文通讯作者；胡天洋：中国环境监测总站（国家环境保护环境监测质量控制重点实验室）高级工程师

本文刊载于《环境保护》杂志2022年第3-4期

生态环境监测是生态环境保护的基础，是生态文明建设的重要支撑。2021年12月28日，生态环境部印发《“十四五”生态环境监测规划》（以下简称《规划》），绘制出了“十四五”时期全国生态环境监测发展的宏伟蓝图。《规划》与《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》《关于构建现代环境治理体系的指导意见》等中央改革文件^[1-2]一脉相承，与《“十四五”生态环境保护规划》等上位规划有序衔接，与《生态环境监测规划纲要（2020—2035年）》《关于推进生态环境监测体系与监测能力现代化的若干意见》等生态环境部政策文件相互补充，将“山水林田湖草沙系统治理”“减污降碳协同增效”“三水统筹”等中央精神贯穿其中，并将“监测先行、监测灵敏、监测准确”“高水平智慧监测体系”“构建大格局、大体系、大平台”“高质量发展”等生态环境管理新思路充分融入，对国家本级生态环境监测发展，分领域、分要素明确未来5年的发展目标及主要任务，形成了梯次落地的任务书、路线图；统筹重点区域、地方发展需求，对地方监测网络优化、业务拓展与能力建设提出指导性意见，鼓励各地结合实际先行先试，摸索成功经验，实现上下协同、因地制宜的目标。

当前和今后一个时期的形势

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境监测工作，将生态环境监测改革纳入全面深化生态文明体制改革的总体布局中统筹推进，对生态环境监测网络建设、管理体制改革、数据质量提升作出一系列重大部署^[3-4]，指导推动生态环境监测工作取得前所未有的显著成效，科学、独立、权威、高效的生态环境监测体系建设全面加强，为打好污染防治攻坚战提供了强劲支撑，成为生态文明建设的重要组成部分。
“十四五”时期，我国进入新发展阶段，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、实现高质量发展是贯穿“十四五”时期乃至全面建设社会主义现代化国家全过程的战略导向，这对加强生态文明建设提出了新的要求。在此新形势下，生态环境保护工作将坚持在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，坚决拥护“两个确立”、践行“两个维护”，统筹污染治理、生态保护、应对气候变化，促进生态环境持续改善，努力建设人与自然和谐共生的现代化，这也为生态环境监测工作提出了新的要求。
面对“提气、降碳、强生态，增水、固土、防风险”的生态环境管理需求，生态环境监测面临新的挑战。监测服务供给仍不充分，对大气污染协同控制，水环境、水资源、水生态统筹治理等战略任务的精细化支撑有待加强。碳排放、生态保护监管、应对气候变化、噪声污染防治、新污染物治理等领域的监测尚处在探索或起步阶段。高质量、智能化分析研究成果较少，对管理决策的技术支撑水平还有待加强。基础能力发展不平衡，受新冠疫情等影响，部分省份财政吃紧，对监测能力建设的资金投入压力较大。基层监测能力薄弱，部分区县过度依赖购买服务，导致自身技术能力退化。生态环境监测改革成效仍需巩固，跨部门合作、资源整合、信息共享不够顺畅。

总体思路

“十四五”时期，生态环境监测将以习近平生态文明思想为指导，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，面向美丽中国建设目标，落实深入打好污染防治攻坚战和减污降碳协同增效的要求，坚持精准、科学、依法治污工作方针，以监测先行、监测灵敏、监测准确为导向，以更高标准保证监测数据“真、准、全、快、新”为根基，全面推进生态环境监测从数量规模型向质量效能型跨越，提高生态环境监测现代化水平，为生态环境持续改善和生态文明建设实现新进步奠定坚实基础。
推进生态环境监测从数量规模型向质量效能型跨越
《规划》坚持从经济高质量发展和生态环境高水平保护的大局出发，推动构建以高质量发展为导向的生态环境监测体系，实现在全球生态环境监测格局中从“跟跑”“并跑”到“领跑”的跨越。
（1）坚持支撑发展战略，提升服务效能
“十四五”时期，生态环境监测坚持紧紧围绕国家重大发展战略及生态环境管理需求，拓展生态质量监测范围，支撑生态产品价值实现，推动“绿水青山就是金山银山”理念贯彻落实；优化环境质量监测网络，支撑目标责任考核，推动生态环境质量持续改善；加强水土风险协同监测，支撑生态环境风险防控，推动国家安全体系不断完善；积极开展碳监测评估及消耗臭氧层物质等专项监测，支撑履约与气候变化应对，推动全球治理体系公平合理发展。围绕数字经济发展战略，构建生态环境监测智慧体系；围绕乡村振兴战略，完善农村环境质量与农业面源监测体系。落实雄安新区发展战略，加强白洋淀蓝藻水华监测预警；落实京津冀地区协同发展战略，健全环境空气溯源、预报体系；落实长江经济带发展战略，增强水质应急预警与质控能力；落实黄河流域生态保护和高质量发展战略，提升水生态环境监测能力；落实粤港澳大湾区发展战略，强化产、学、研、用技术创新引领。
（2）坚持解放思想，敢于突破创新
监测目的要紧密贴合管理需求，不能简单地“为测而测”，指标、方式设计都应以充分发挥数据作用，释放数据价值为原则。在点位布设方面，要动定结合，增加动态调整点位，突出协同与针对性。在监测指标与频次方面，要有增有减，以人民满意为根本出发点，提高数据的价值含量。在监测手段方面，要定性与定量相结合，不拘一格地用好新技术手段。在数据分析与综合评价方面，要推行同社会经济活动关联的指导思想，以多元化的数据产品，推动实现绿色生产生活方式转变。
（3）坚持开放共享，完善协调机制
在充分发挥生态环境监测系统主力军作用的基础上，加大部门间统筹协调的工作力度，积极发挥科研院所、高新企业等多元主体作用，运用国家生态环境创新技术、创新平台搭建桥梁，打通产、学、研、用一体化创新链条，加快监测领域科技成果转化和示范应用。完善监测数据共享长效机制，制定监测数据信息共享清单，加强监测数据标准化、规范化管理；建立数据权属、定价及安全保护机制，构建监测数据要素市场，推动监测数据全面实现互联共享。
提高生态环境监测体系与监测能力现代化水平
《规划》从体制机制、基础能力两方面提出了实现生态环境监测现代化的实施路径。
（1）进一步完善生态环境监测体制机制
加快生态环境监测实现全面统一的组织领导、规划布局、制度规范、数据管理和信息发布，从部门监测向全社会共同监测拓展^[5]；有序承接海洋、地下水、温室气体等新划转监测职能，从传统环境监测向生态环境监测转变；强化跨境联合监测、国际履约监测、全球生态环境质量监测等，从国家视角向全球视野拓展。推动省以下生态环境监测机构垂直管理改革落地见效^[6]，强化省级监测机构业务统筹与技术指导作用。
（2）加快形成现代化生态环境监测能力
补齐生态、海洋等监测领域能力短板，提升质量控制、数据应用等领域支撑效能，构建基于新基建背景的天地一体生态环境智慧感知监测预警重大工程。推进生态环境监测机构能力标准化建设，各地因地制宜制定省以下监测机构能力建设标准，确保机构资质、人员、实验场所、仪器装备、经费保障等满足监测业务需要。
实现监测先行、监测灵敏、监测准确
《规划》以监测先行、监测灵敏、监测准确为导向，加快补齐短板，提前做好储备，全面提高生态环境监测能力和水平。
（1）落实“监测先行”要求，在支撑管理上做到未雨绸缪
一是网络先行，着眼环境质量目标管理，提前完成国家空气、地表水、海洋监测网络调整，加快推进土壤、地下水、物理监测网络调整，覆盖全部地级以上城市和重点区县；着眼美丽中国战略任务，提前部署PM_2.5和O₃协同控制监测、水生态监测、生态质量监测等网络布局。二是技术先行，加强监测科研、先进技术储备和装备研发，瞄准世界先进水平，加强国家本级技术研发与引领能力。强化大数据技术应用，整合、唤醒、打通监测数据资源，通过算力提升及算法创新，实现数据深度挖掘和数据价值释放，推动信息萃取、展示、交互的深刻变革。三是保障先行，夯实生态环境监测法规制度保障、机构与队伍保障，组建全国生态环境监测科学家团队，强化生态环境监测建设与财政保障。
（2）落实“监测灵敏”，在科学管控上做到快速响应
一是感知灵敏，融合应用自动在线监测、移动监测、遥感监测等天地一体技术手段，强化高光谱、高分辨质谱、微型传感器等新型感知装备应用，提高痕量、超痕量分析能力，提升发现问题的及时性和敏锐性。二是追踪灵敏，强化对环境质量、生态质量、污染源等多源监测数据的关联分析，精准研判污染成因，精确锁定污染源头。三是应对灵敏，提升突发环境事件应急监测响应时效，强化应急监测能力与物资储备的区域布局，打造应急响应圈。
（3）落实“监测准确”，在监测结果上做到稳定可靠
一是数据准确，加快完善统一规范、先进适用的监测标准体系，建立全要素、全过程质量管理体系和量值溯源体系，严厉打击监测数据弄虚作假，保障监测数据“真、准、全”。二是评价准确，健全生态环境质量评价制度，优化评价方法和排名技术规定，探索建立综合性生态环境评价指标，力求评价结果与实际情况和人民群众感受相一致。三是预测准确，完善空气质量预测预报体系，重点提升臭氧预测预报准确率和过程分析能力。建立地表水环境质量预报预警系统，逐步开展业务化工作。
保证监测数据“真、准、全、快、新”
《规划》在保证监测数据“真、准、全”基础上，增加了“快”与“新”，既是强调在深化推进监测数据真实、准确、全面的同时，还要加强监测的时效性、便捷性，以及对新技术的应用。
（1）深入推进监测数据“真、准、全”
坚持质量管理与监督检查并重，严守监测数据质量“生命线”。开展重点领域、重点行业、重点专项监测质量监督检查，加强对社会生态环境监测机构的监管，完善监测数据弄虚作假调查处理工作程序，严厉打击监测数据弄虚作假^[7]。推动各级各类生态环境监测运维机构质量管理体系建设和有效运行，健全生态环境监测量值溯源体系，保障监测数据的准确性与可比性。在生态环境监测体系设计上，实现环境质量、生态质量、重点污染源监测的全覆盖。有序承接新划转职能，在业务设计上，拓展了碳监测、地下水监测、水生态监测、生态地面监测、农业面源污染及排污口监测等领域，实现地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳的“五个打通”。
（2）强化监测数据“快”与“新”
“快”即强化监测数据快速响应。《规划》强调，在应急执法、追因溯源、应急预警等领域，加强监测应用的便携性、时效性，突出手段多、响应快，也就是“监测灵敏”。“新”即加强监测新技术应用。《规划》指出，围绕重大战略部署、污染溯源等生态环境精细化管控要求及人居健康等公众需求，探索开展监测试点，包含生态流量监测、环境DNA监测和重金属、有机物、生物毒性等水质自动监测试点，地面和遥感、“海—气”交换通量等温室气体监测试点，海水水质、养殖污染、海洋自然保护地与滨海湿地等海洋监测试点，重点噪声源、环境振动和光污染等物理监测试点，重点管控新污染物调查监测、大气汞监测、生态环境健康风险监测试点等，推动监测新技术发展。加快推进生态环境监测技术升级转型，运用云计算、大数据、物联网、移动互联网、人工智能等新一代信息技术，紧紧围绕生态文明建设需求，提供覆盖环境质量、污染源和生态状况的多元化数据产品。

主要内容

《规划》分别从碳、大气、地表水、土壤和地下水、海洋、物理、生态、污染源和应急、智慧应用、产学研用、监测现代化11个方面，对“十四五”时期生态环境监测的具体任务进行设计和部署。一是支撑低碳发展，加快开展碳监测评估；二是聚焦协同控制，深化大气环境监测；三是推动“三水”统筹，增强水生态环境监测；四是着眼风险防范，完善土壤和地下水环境监测；五是强化陆海统筹，健全海洋生态环境监测；六是注重人居健康，推进物理环境和新污染物监测；七是贯彻系统观念，拓展生态质量监测；八是坚持测管联动，强化污染源和应急监测；九是筑牢质量根基，推动监测数据智慧应用；十是加强科技攻关，塑造产学研用创新优势；十一是坚持深化改革，推进生态环境监测现代化。为支撑主要任务落实，《规划》围绕“补短板、强弱项、提效能”，提出了实施国家生态环境监测网络建设与运行保障、中央本级生态环境监测提质增效两大工程。现就生态环境监测新增及重点领域进行详细解读。
支撑减污降碳、协同增效，开展碳监测评估
温室气体排放与污染物排放是同根、同源、同过程，治理是同频、同效、同路径，管理是同时、同步、同目标。减污、降碳将一体谋划、一体部署、一体推进。以降碳为重点战略方向，按照核算为主、监测为辅、国际等效、适度超前的原则，系统谋划覆盖点源、城市、区域等不同尺度的碳监测评估业务，逐步纳入常规监测体系统筹实施。落实《碳监测评估试点工作方案》，聚焦区域、城市和重点行业等层面，开展碳监测评估试点。国家层面探索建立技术方法体系，形成业务化运行模式；省级层面负责组织实施城市试点，并指导相关集团公司做好行业试点；市、县两级主要抓好行业试点的支持配合。在试点过程中，要按照各自的分工，找准定位，各负其责，协力推进。推进碳排放监测系列卫星工程建设，推动我国碳排放遥感监测能力提升。
围绕“三个治污、五个精准”，深化PM_2.5和O₃协同控制追因溯源
“十四五”时期，污染防治将向精准治污、科学治污、依法治污持续升级，生态环境监测将强化“精准、智慧、融合”的支撑能力^[8]，满足问题、时间、区位、对象和措施“五个精准”需要。因此，应加强大气颗粒物组分和光化学监测，提高PM_2.5和O₃污染综合分析与来源解析水平，支撑大气污染分区、分时、分类精细化协同管控。推动形成卫星遥感监测锁定高值区、走航雷达监测识别特征组分、地面监测精确定量的VOCs监测格局，说清区域大气VOCs污染特征及其主要来源。加强路边空气质量监测，建立涵盖机动车、非道路移动机械、船舶的移动源监测体系，推动建立工业园区监测预警体系，推动大气污染监测监控一体化。开展大尺度主要污染物水平分布和柱浓度监测，扩大全国超级站联盟，构建覆盖背景地区、区域传输通道和重污染城市的多指标立体监测体系。通过对卫星遥感、走航雷达、地面感知等多手段的融合应用，加强区域大气复合污染机理和传输规律研究。
落实“三水统筹、五水共治”，增强水生态环境监测
“三水统筹”实施系统治理是全面改善水生态环境质量的根本路径。从生态系统整体性和流域系统性出发，从源头上系统开展生态环境修复和保护，坚持污染减排与生态扩容两手发力，构建水环境、水资源、水生态统筹兼顾、多措并举、协调推进的格局。因此，“十四五”时期应按照“有河有水、有鱼有草、人水和谐”的要求，以促进水生态保护修复和水生生物多样性提升为导向，构建水生态环境监测体系。组织开展全国区域重点流域水生态调查监测，率先在长江流域开展水生态考核监测与评价，鼓励各地开展环境DNA监测试点，为“十五五”时期开展全国水生态考核评价奠定基础。建立全国“三水统筹”监测管理平台，推动水环境、水资源、水生态数据融合，运用数值模拟技术，实景模拟控污减排、生态扩容、资源化利用的目标、指标及相关治理成效，推动形成源头严防、过程严管和后果严惩的新局面。
着眼国家安全体系完善，加强土壤和地下水环境风险协同监测
以保障公众环境安全为核心，以明确环境本底、说清污染风险、追踪风险来源为目标，优化调整土壤环境监测网络，构建地下水环境质量考核监测网络，加强水土风险协同监测。分层次、分重点、分时段开展土壤环境例行监测，与土壤污染状况详查、普查有序衔接。以土壤重金属污染问题突出区域为重点，兼顾粮食主产区，开展对影响土壤环境质量输入/输出因素的长期观测。构建国家地下水环境质量考核监测网络，覆盖地级及以上城市、重点风险源和饮用水水源地。健全分级分类的地下水环境监测评价体系，支撑地上—地下协同监管。
推动山水林田湖草系统治理，拓展生态质量监测评价
针对新的生态保护修复体制，生态环境部履行“监测、评估、监督、问责”职责，设计生态监测支撑体系，融合高精度、全方位、短周期的卫星遥感监测和多类型、多层次、多指标的地面调查监测，完善生态质量评价指标，客观反映全国生态质量、人类活动干扰、生态保护修复成效。按照《区域生态质量评价办法（试行）》，以县级行政区为基本评价单元，聚焦生态格局、生态功能、生物多样性和生态胁迫，科学评价生态质量状况。联合相关部门和中国科学院等，建设以生态质量综合监测站为中心，多个监测样地、样带共同组成的地面生态监测网络。针对不同的生态系统，会同相关地方，开展生态质量监测全要素试点监测，推动全国生态质量监测能力共同提升。
落实数据经济国家战略，强化智慧监测创新应用
“十四五”时期，生态环境部将按照“监测先行、监测灵敏、监测准确”的总体思路，构建面向生态环境治理体系与治理能力现代化的智慧监测体系，实现决策智慧化、执法精准化、信息公开化、服务便民化。在国家和省级层面，突出宏观、中观环境管理决策支撑，加强与相关规划计划、考核目标的对标对表分析，强化环境形势研判、重大任务调度，治污成效评估等服务功能，为揭示环境质量与经济发展之间的关系，促进绿色高质量发展提供有力支撑。在市县层面，围绕“自动预警、依法追责”，突出小尺度精细化预警管控技术支撑，强化突发环境事件处置响应能力，对超排、偷排实现快速锁定、自动追踪，为污染管控精准发力提供技术支持。

参考文献

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[2]新华社. 中共中央　国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见[EB/OL]. （2021-11-02）. http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/07/content_5649656.htm.

[3]孙金龙, 黄润秋. 坚持以习近平生态文明思想为指引　深入打好污染防治攻坚战[EB/OL]. （2021-12-06）. http://theory.people.com.cn/n1/2021/1206/c40531-32300144.html.

[4]国务院办公厅. 国务院办公厅关于印发生态环境监测网络建设方案的通知（国办发〔2015〕56号）[EB/OL]. （2015-08-12）. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/12/content_10078.htm.

[5]陈善荣, 陈传忠. 科学谋划“十四五”国家生态环境监测网络建设[J]. 中国环境监测, 2019, 35(6): 1-5.

[6]中共中央办公厅,　国务院办公厅. 中共中央办公厅　国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（中办发〔2016〕63号）[EB/OL]. （2016-09-22）. http://www.gov.cn/zhengce/2016-09/22/content_5110853.htm.

[7]师耀龙, 陈传忠, 魏峻山, 等. 加强生态环境监测机构监督管理的思考与分析[J]. 环境保护, 2018, 46(23): 56-60.

[8]吴季友, 陈传忠, 赵岑, 等. 关于“十四五”生态环境监测支撑能力提升的思路与目标[J]. 中国环境监测, 2020, 36(6): 1-4.

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