长江流域治理联合研究专题二 | 生态环境导向的开发模式下长江经济带生态价值捕获路径研究

【摘 要】生态环境导向的开发（EOD）模式是贯彻落实“绿水青山就是金山银山”理念，解决生态环境治理与产业发展瓶颈的重要举措。EOD模式的实质是将生态环境治理后的生态价值溢价转化为经济价值。本文以生态价值捕获理论为基础，构建了 EOD模式下生态价值识别、创造、捕获的生态产品价值实现路径分析框架，并结合长江经济带实践案例分析了不同类型EOD项目的生态价值捕获路径，以期为EOD项目顶层设计提供依据。

【关键词】生态环境导向的开发（EOD）；生态价值捕获；生态产品价值实现；长江经济带

【作 者】

谢向向：中国长江三峡集团有限公司长江生态环境工程研究中心工程师

杨沛、景方圆：中国长江三峡集团有限公司长江生态环境工程研究中心助理工程师

李玮：中国长江三峡集团有限公司长江生态环境工程研究中心高级工程师

【基金项目】中国长江三峡集团有限公司自主科研项目“EOD模式导向下产业发展路径及政策研究”（202108001）；国家长江生态环境保护修复联合研究项目（第一期）（2019-LHYJ-01）

本文刊载于《环境保护》杂志2022年第17期 总第732期第50卷 

长江经济带是我国重要的生态屏障和高质量发展地带。党的十八大以来，习近平总书记多次赴长江流域一线视察，先后在重庆、武汉、南京召开推动长江经济带发展座谈会，提出“要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”，促进生态价值转化为经济价值。生态环境导向的开发（Ecology-Oriented Development, EOD）模式通过统筹生态环境治理与产业发展、区域开发，以产业开发收益反哺生态环境治理投入，建立经济发展与环境保护之间的平衡点，将资源优势转化为经济优势，是一种创新性的组织实施方式^[1]。2018年以来，国家出台10余部政策，推动EOD模式实施。2021年4 月，《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号）确定了第一批36 个EOD模式试点项目；2022年4月，生态环境部等部门又确定了第二批58个EOD试点项目；同年3月，《关于印发〈生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）〉的通知》（环办科财函〔2022〕6号）要求建设生态环保金融支持项目储备库，并明确将EOD模式项目列为支持对象，拟每省（区、市）每年支持5个EOD项目入库实施。EOD模式从理论走向实践。
围绕EOD模式，我国学者对其内涵特征、演进、实施要义、实施路径、风险评价、案例分析等方面开展了研究^[1-5]，取得了初步成效。EOD模式实质上就是采用产业化、市场化手段，以生态环境质量改善带来的关联产业增值溢价来反哺生态环境治理投入，实现生态价值向经济价值的转化，是一种创新的生态产品价值实现模式。厘清生态产品价值实现的过程及路径，可为EOD模式项目顶层设计提供依据。学者们对生态产品价值实现路径和模式开展大量研究，并从不同角度对生态产品价值实现路径进行分类：从参与主体的角度，将生态产品价值实现路径分为政府主导型、市场主导型和“政府＋市场”混合型^[6]；从生态产品价值转化方式角度，将生态产品价值实现路径分为生态资源指标及产权交易、生态治及价值提升带来生态载体溢价、生态产业化经营、生态保护补偿^[7]；从生态产品价值实现全生命周期的角度，将生态产品价值实现路径分为生态系统分类以及生态产品价值构成、核算、权衡、生产、交易、消费7个单元过程^[8]。本研究基于生态价值捕获理论视角，结合长江流域实际案例，分析EOD模式下生态价值识别、创造、捕获不同环节的实现路径，为生态产品价值实现路径研究提供新思路。

EOD模式的内涵与理论分析

基本内涵

EOD模式最早来源于美国学者霍纳蔡夫斯基（Chayefsky）提出的“生态优先”思想。他认为美国城市的无序扩张及所导致的生态环境问题，是因为重视开发土地资源的经济价值，而忽视生态环境保护，因此提出城市建设“生态优先”模式，随后发展为“利用生态引导区域开发”的思想^[2]。根据《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号），EOD 模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式^[9]。

理论基础

价值捕获（value capture），也称价值共享，常被作为土地融资的工具。土地价值增值包括由于土地使用者或经营者的直接投资而增加的土地价值，由于基础设施的公共投资和土地使用条例的改变而增加的土地价值，由于人口增长和经济发展而增加的土地价值^[10]。按照“谁受益、谁付费”“谁贡献、谁受益”的思想^[11]，土地价值捕获主要用于回收和管理由于公共规划、公共基础设施或服务等政府投入产生的土地增值收益^[12]，以弥补基础设施等公共品建设资金的缺口，缓解政府在基础设施建设中的巨大财政压力。“轨道交通＋地产”的联合开发模式（即以公共交通为导向的开发模式，Transit-Oriented Development, TOD）是其中一种典型的土地价值捕获方式，通过轨道交通网络，直接与零售、商业和住房需求相结合，从土地、物业发展中获得收益，以支付铁路等基础设施的资金成本^[13]。EOD模式运行机制与TOD模式类似，通过将生态环境治理项目与关联产业开发项目统筹实施，从关联产业开发中获得收益，以反哺生态环境治理的投入成本。

EOD模式下生态价值捕获路径

本文将EOD模式下生态价值捕获的过程分为生态价值识别、创造与捕获三个步骤。

生态价值识别是指识别出哪些自然资源价值需要通过生态环境治理项目进行提升，并根据资源禀赋、社会经济发展以及政策要求，确定生态产品开发的方向，推动无效资源变成有效资源，低效资源变成高效资源。生态价值识别需根据地区生态环境现状，结合当地国土空间规划和环境规划、生态环境治理的需求和任务，识别实施紧迫性强、生态环境效益高、对关联产业具有较强价值溢出的生态环境治理项目^[1]。EOD模式下长江流域生态环境治理项目类型主要包括水环境综合治理、城市环境综合整治、农村人居环境整治、矿山生态修复、固体废物污染防治等。对于关联产业的选择，一是要结合区域特点，符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求；二是考虑对生态环境有较高依赖度的生态友好产业；三是优先考虑能够将对生态环境影响降低在可控范围内的，对经济发展有较强带动作用的高附加值产业，也就是将生态产品的价值附着于农产品、工业品、服务产品的价值中，发展“生态＋”产业体系，将生态环境优势转化为经济发展优势。长江流域EOD 模式项目生态产业开发模式主要有“生态＋农业”“生态＋工业”“生态＋服务业”“生态＋能源资源业”。

生态价值创造是以自然资源为原材料，通过投入人类劳动、资本等生产要素来推动生态系统的修复，增强生态的生产能力，完成生态产品的生产^[8]。EOD模式项目的生态价值创造主要关注资金投入主体（如政府、企业、个人等）及投融资方式（如政府债券、政府投资基金、开发性金融、环保贷等）。

生态价值捕获是通过资源、产业开发与运营的手段来促进生态价值转化为经济效益、社会效益和生态效益。其中，经济效益包括：（1）产业运营收入，也就是关联产业项目运营产生的收益；（2）资源利用收益，即在产业开发过程中再利用废弃资源产生的收益，如合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙等资源进行综合利用或交易产生的收益^[14]；（3）生态资源指标交易收益，指土地复垦、土地整治等新增土地指标可通过交易获得收益，如生态保护修复主体将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可优先用于发展相关产业，节余指标可在城乡增减挂钩、耕地占补平衡政策支持下参与交易并获得收益^[14]；（4）生态资源权益交易收益，指在生态产业开发过程中所新增的生态资源权益在政策支持下进行交易产生的收益，如针对生态产品的非排他性、非竞争性和难以界定受益主体等特征，通过政府管控或设定限额等方式，创造对生态产品的交易需求，引导和激励利益相关方进行交易^[15]，如碳汇、水权、用能权、排污权、碳排放权等；（5）带动形成的收益，即由EOD模式项目开展带动的周边土地增值、产业增加带来的税收增加、人口增长带来的消费增加。社会效益包括解决就业，提升区域竞争力等。生态效益包括区域生态环境质量提升等。

不同类型EOD项目生态价值捕获路径及实践分析

长江流域各地已开展EOD模式实践探索。自然资源部推出三批生态产品价值实现典型案例，生态环境部组织实施第一批36个和第二批58个EOD试点项目。这些项目为生态产品价值实现提供了大量实践经验。本文将长江流域EOD项目分为以下三种典型类型，并结合实践分析不同类型EOD项目的生态价值捕获路径。

“农村生态环境综合整治＋生态农文旅”

农村生态环境整治主要包括农业面源污染治理、生活污水治理、生活垃圾处理、畜禽养殖废物处理及资源化利用、基础设施改造提升等。在生态环境质量改善和提升的基础上，可根据地区特点，融入生态、科技、文化、休闲理念，发展关联产业，以农产品销售收入以及衍生产业的营业收入等来反哺生态环境保护与治理的投入。具有特色农产品优势的农村，可推进农业绿色清洁生产，发展绿色有机农业；利用生态循环理念，发展虾稻共生、猪－沼－果/菜/林/桑等生态循环农业；加强新技术、新工艺、新方法应用，争取绿色食品、有机农产品、地理标志农产品等认证，打造品牌效应；延长农业产业链，构建研发、生产、加工、储运、销售、旅游等全产业链。国外案例有美国精准农业、日本循环农业、德国“绿色能源”农业，英国“永久农业”、韩国周末农场、欧洲乡野农庄等。国内案例有浙江“丽水山耕”农业、上海枫泾“立体种养”高效农业、江苏省华西村休闲旅游农业、江苏省苏州市金庭镇“生态农文旅”、吉林市中新食品区黑土地保护治理与蓝靛果产业开发项目等。

本文以江苏省苏州市金庭镇“生态农文旅”项目^[16] 为例，进行长江经济带典型案例分析。（1）价值识别。地处太湖中心区域的苏州市吴中区金庭镇，其所在的西山岛水资源丰富，水质较好，但也存在水污染、大气污染、各类土地低效利用等问题，因此在生态环境治理方面，须开展水污染治理与修复、大气环境整治、土地综合整治，以提升生态环境质量。在关联产业开发方面，金庭镇发展生态农业，将传统历史文化融入农产品，打造洞庭山碧螺春、青种枇杷、水晶石榴等特色农产品品牌，提升农产品附加值；金庭镇地理位置优越，通过线上销售（互联网＋顺丰快递）与线下销售相结合的方式，打通农产品销售渠道；金庭镇旅游资源丰富，通过延长“农文旅”产业链，全面推进吃住游行一体化发展，实现生态产品的增值溢价。（2）价值创造。项目资金来源主要包括政府投资资金，专项补助资金，港中旅、亚视、南峰等投资集团投资资金等。（3）价值捕获。经济效益包括农产品销售收入、农家乐收入、民宿营业收入以及土地增减挂钩收益等；社会效益包括“太湖绿”大米及“西山青种”枇杷等成为网红品牌，吸引阿里巴巴、美国汉舍民宿项目入驻，直接带动1600多人就业；生态效益包括森林覆盖率增加，地表水水质达到Ⅱ类以上，空气质量明显提升，生物多样性逐渐增加。

“废弃矿山生态修复＋生态工业/文旅教育”

废弃矿山生态修复主要包括水土流失治理、土壤污染治理、滑坡泥石流防治、植被恢复、废弃矿渣煤矸石处理等。在矿山生态修复的基础上，利用现有矿产资源发展循环经济产业，依托清新的空气、洁净的水源、适宜的气候等优良自然生态环境，引入医药、数字经济、电子元器件等环境敏感型产业；根据土地特性，将修复后的矿山复垦成耕地、养殖用地等用于农业生产；根据矿山特有的地貌形态，发展观光旅游、科普教育、极限运动、休闲度假等产业，通过产业开发及资源利用收益来反哺矿山生态修复的成本。国外“矿山修复＋产业开发”的典型案例包括日本国营明石海峡公园、加拿大布查德花园、罗马尼亚盐矿主题公园、美国密歇根州港湾高尔夫球场、法国Libreville采石场谷底湖泊等。国内案例有湖北黄石国家矿山公园、上海天马山世茂深坑酒店、浙江绍兴东湖风景区、南京汤山矿山公园等。

本文以安徽马鞍山向山地区EOD试点项目^[4]为例，进行长江经济带典型案例分析。（1）价值识别。马鞍山向山地区是马鞍山铁矿资源的集中地，素有“马钢粮仓”之称。长期的矿产资源开采造成向山地区环境破坏严重，山体千疮百孔，水体、空气环境污染等问题突出。根据生态环境状况，向山地区确定生态环境治理项目类型包括矿山生态修复工程、水务环保治理工程、土地整治工程。2020 年8月19日，习近平总书记亲临马鞍山考察，实地察看长江岸线综合整治和生态环境保护修复等情况，对马鞍山提出打造安徽的“杭嘉湖”、长三角的“白菜心”的新发展定位。因此，马鞍山向山地区在矿山生态修复基础上，改造提升传统产业，发展现代物流、智能制造、节能环保、现代农业、文旅开发等绿色新兴产业，推进生态矿山建设和尾矿、排土场等资源综合利用，建设新材料产业园。（2）价值创造。资金投入来源主要包括政府投资资金、社会资本方投资资金、银行贷款资金、专项债、安徽省长江经济带专项引导资金、山水林田湖草项目基金等。（3）价值捕获。经济效益包括废弃矿山资源利用收入、固体废物填埋收入、碳汇交易收入、经济林种植收入、停车场运营收入、文旅项目开发与运营等经营性收入、土地复垦与整治新增土地指标交易收入、土地出让收入等；社会效益包括改善居民生产生活环境，提高交通便利度，为当地居民创造更多工作机会，吸引社会资本投资；生态效益包括山水林田湖草生态环境质量共同提升。

“流域综合治理＋生态多产业”

流域综合治理主要包括水资源利用、水环境综合治理、水生态修复等。在流域水环境质量提升基础上，根据区域特点开发关联产业。在水源保护区可发展涉水相关产业，如包装水、高端种植、绿色养殖、涉水康养旅游等多种生态产业；在农产品资源丰富地区可发展高效生态农业；在地理位置优越、生态资源丰富地区可考虑开发旅游、康养、体育等产业。国外案例有英国伦敦泰晤士河、韩国首尔清溪川、法国巴黎塞纳河、奥地利维也纳多瑙河、莱茵河流域综合治理和开发；国内案例有浙江省衢州市柯城区“两溪”流域生态环境导向的开发项目、遂昌县仙侠湖流域生态环境导向的开发项目、泸州市纳溪区永宁河流域生态综合治理项目、荆门市汉江流域钟祥段生态环境导向的开发项目、九江市湖口县“长江、鄱阳湖”生态环境导向的开发项目等。

本文以浙江省衢州市柯城区“两溪”流域生态环境导向的开发项目^[17]为长江经济带典型案例进行分析。（1）价值识别。项目位于浙江省衢州市柯城区的庙源溪全流域、石梁溪（荞麦坞—衢江口），周边村庄养殖废水、生活垃圾直排入溪，导致河水黑臭，水质甚至达到劣Ⅴ类；早年采砂导致河床破坏严重；水系不通导致部分河流干枯；河道功能单一，亲水设施缺乏。因此，在生态环境治理方面，开展水生态修复工程、水系连通工程、亲水便民工程、水文化工程。在生态环境治理基础上，根据流域特点和居民需求，采用“生态＋N”产业导入方式，发展生态、旅游、健康运动、休闲、文化等特色产业。（2）价值创造。资金投入来源主要包括政府投资资金、衢州市乡村振兴发展有限公司自筹资金、银行贷款资金、柯城“两山银行”资金等。（3）价值捕获。经济效益包括旅游产业开发收益、农特产品销售收入、耕地资源入股“两山银行” 利润分红、运动赛事收益等；社会效益包括解决居民就业，带动当地富裕，促进乡村振兴；生态效益包括生态环境改善，自然生态景观形成。

思考与建议

本文基于生态价值捕获理论，构建了EOD模式下生态价值识别、创造与捕获框架，并分析不同类型EOD模式项目生态价值捕获路径，为生态产品价值实现路径研究提供新思路。但由于笔者收集的资料信息不充分以及主观认识不足，对生态价值捕获各环节的研究不够细化深入，如在价值创造环节仅对资本投入来源情况做了简单阐述。此外， EOD模式的目标是要实现关联产业收益与生态环境治理成本自平衡，由于缺乏数据，本文并未对成本收益进行测算和评价。

目前，我国EOD模式项目还处于试点阶段，要关注可能存在的风险问题，如土地政策风险、收益风险、融资风险等。潜在的政策变化会对社会资本方带来一定的经济损失。生态环境治理所带来的外溢价值包括周边的土地价值、产业的增加，人口规模及经济增长，其中土地增值效应最大^[18]。环保企业希望参考TOD模式等通过土地开发收益来反哺生态环境治理，但近年来国家一直采取措施缓解或摆脱地方政府的土地财政依赖，对于土地开发与生态资本投资项目捆绑的限制愈发严格。特别是2021年银保监会出台的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）明确提出，不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。在政策明确之前已经立项或者正在实施的项目可能面临此类风险。

投融资政策变化或不同政府部门对政策理解不一、合作者的融资能力不足和违约等使得社会资本方承担投融资风险。由于生态环境治理项目体量大、投资回报周期长，产业开发收益存在较大的不确定性，相关规划、周边社会环境、管理能力等多因素都会使得社会资本方面临收益风险。社会资本方应准确掌握项目投资运行等过程中涉及的相关法律政策，确保项目能够依法合规开展。在项目策划阶段主动邀请金融机构介入，根据金融机构的专业建议设置项目内容，以便获得融资支持；根据项目周期，在不同阶段选择不同的投融资方式，定期进行风险评估与绩效评价；与政府或其他社会主体加强沟通，要求政府进行充分的信息披露，对合作者进行多方面、专业化评估，在合同或协议中明确相关风险防范、风险共担机制和收益回报机制。

参考文献

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[14]国务院办公厅. 关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见[Z]. 2021.

[15]自然资源部办公厅. 关于生态产品价值实现典型案例的通知（第一批）[Z]. 2020.

[16]自然资源部办公厅. 关于生态产品价值实现典型案例的通知（第二批）[Z]. 2020.

[17]衢州市柯城区人民政府. 柯城区创新发展模式，点亮绿色发展新路径[EB/OL]. (2021-12-24). https://www.kecheng.gov.cn/ art/2021/12/24/art_1229451337_59035209.html.

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