专访 | 全国人大常委会委员、中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅：守护环境高质量发展 立法是篇大文章
中国进入生态文明时代，环境保护的内涵与外延已经有了新的拓展，“生态保护优先，绿色发展”的原则重新定义“发展与保护”的关系，对中国国家治理体系和治理能力现代化提出了全新的法治需求。按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的要求，随着“大环保”格局形成以及与之相适应的生态文明体制改革和机制转型的完成，需要有更能契合时代需求的法制保障。十三届全国人大常委会已将环境法典编纂研究纳入“前瞻性储备”类立法项目，为更好地了解“环境法典”编纂背景和情况，本刊专访了第十四届全国人大常委会委员、中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅。
《环境保护》：每年两会您都十分关注立法工作，尤其是在推进环境法典编纂上下了很大功夫，请您全面系统地介绍一下该项工作的开展背景和推进情况。
吕忠梅：立法工作是全面建设社会主义法治国家的重要工作，党的二十大报告指出：“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”充分表明法典编纂将成为中国式现代化建设过程中，完善以宪法为核心的法律体系的重要立法形式。
习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确提出了“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”的要求，2021年全国人大常委会将环境法典编纂研究纳入年度立法计划，并专门委托国家高端智库开展了环境法典编纂研究工作；2022年，全国人大常委会工作报告也对开展法典编纂研究进行了部署。中国法学会环境资源法学研究会自2017年起组织了“环境法典编纂研究”大型课题，对环境法典编纂展开全面研究并提出《生态环境法典专家建议稿（草案）》，启动环境法典编纂的条件已经成熟。为此，今年两会我也专门建议将环境法典编纂纳入十四届全国人大常委会立法工作规划，并成立专门工作机构，启动环境法典编纂工作。
《环境保护》：在您看来，环境法典的编纂工作为何如此迫切？
吕忠梅：我国的环境保护立法一直走在“快车道”上。1972年，参加斯德哥尔摩人类环境会议后，1973年召开第一次全国环境保护工作会议并制定了第一部环境保护的规范性文件；1978年，首次将国家保护环境和自然资源写入宪法；1979年，颁布《中华人民共和国环境保护法（试行）》，其后，制定或修订了20多部相关法律。新时代十年，生态环境保护立法作为立法的重点领域，补短板、强弱项步伐不断加快。到2022年10月，我国已制定生态环境保护相关法律33部，行政法规100多件，地方性法规1000余件，初步形成了以《中华人民共和国环境保护法》为龙头的“1+N+4”的生态环境保护法律体系，为我国生态环境保护工作发生历史性、转折性、全局性变化做出了积极贡献。
但是，面对“生态环境保护任务依然艰巨”的严峻挑战，生态环境立法存在的缺乏系统性、整体性、协同性、时效性问题日益凸显，主要表现为：在立法理念上，缺乏“站在人与自然和谐共生高度谋划发展”的整体性，现行生态环境立法内部的系统性、整体性出现了较多问题。在立法模式上，缺乏“绿水青山就是金山银山”的系统性，目前生态环境立法分属于中国特色社会主义法律体系中的行政法和经济法两个法律部门，不同法律部门秉持不同的立法宗旨、立法原则导致法律不管用、不好用、不能用现象并存。在法律制度设计上，缺乏“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”协同性，大气、水、土壤、环境噪声、固体废物等立法与《中华人民共和国环境保护法》的重复率达30%～60%；土地、水、森林、草原、矿产资源、渔业、海洋、可再生能源等资源利益类立法与《中华人民共和国环境保护法》的相关制度基本没有联系。在法律制度供给上，缺乏“统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化”的实效性，相关立法分别建立监管体制和执法体系，不能为环境执法和司法提供统一的执行依据。在参与制定国际环境治理规则方面，缺乏“统筹国内法治与涉外法治”的自觉性，各项公约、条约的实施机构分散在多个部门，国际公约的国内立法转化适用既无统筹机制，也无明确考虑，我国在一些环境公约或联合国重要的环境保护文件谈判过程中，局面较为被动。
种种问题表明，中国迫切需要提高环境立法的系统性、整体性，构筑全面保护生态环境要素、空间、功能、服务等所构成生态系统的生态环境保护法律体系。通过启动环境法典编纂，将“人与自然和谐共生”的绝大部分规则纳入一部法律之中，增强生态环境立法的体系性，为生态环境执法提供统一的法律依据，是推进美丽中国建设，以法治思维与法治方法推进实现中国式现代化的迫切需求。
《环境保护》：我国目前是否已具备编纂环境法典的成熟条件？
吕忠梅：习近平生态文明思想和习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，习近平生态文明思想作为最具原创性、最具个人风格和最具中国文化传统的理论体系和实践指南，习近平法治思想作为最具体系性、最具世界普遍性和最具中华法系特色的理论体系和实践指南，为环境法典编纂提供了坚定的政治基础和理论武装。党的二十大报告对生态文明建设在中国式现代化中的新定位、赋予的新使命、擘画的新蓝图，为环境法典编纂提出了行动纲领和实践基础。
2018年宪法修正案将“生态文明建设”写入宪法，明确“美丽中国”建设的国家目标，增加国务院领导和管理生态文明建设的职能，已经形成了由“国家目标”“国家任务”“国家职责”共同组成的“环境宪法”规定，为环境法典编纂提供了根本法基础。我国已经制定的33部生态环境保护相关法律、100多部行政法规、600多部规章、1200多部环境标准，基本涵盖了生态环境保护的各个领域，为环境法典编纂提供了良好的单行法基础。党的十八大以来大力推进生态文明体制改革，制定党内法规、出台系列改革政策，中央生态环保督察、自然资源资产产权制度改革、现代环境治理体系建设、生态环境综合执法改革、排污许可制度改革、国家公园体制改革等改革实践为环境法典编纂提供了丰富的实践成果；环境司法专门化建设、公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼制度建设、绿色司法体系和司法规则建设的成果，为环境法典编纂积累了广泛的司法资源。
随着生态文明实践的发展，执法机关面临着机构改革后出现的“有的部委每个司都有一部甚至多部法律，有的部委只剩半部法律”与“管发展的管环保、管行业的管环保、管区域的管环保”的双重压力，面对“监管职责不断加重，法律依据严重不足”的现实，希望尽快启动环境法典编纂。司法机关面临着“案件日益增长、纠纷日益多元化”与“裁判规则供给严重不足”的困境，期待启动法典编纂，尽快建立统一的司法理念与裁判规则。法学理论界在长期的研究中，跟踪立法、执法、司法实践中存在的问题，呼吁尽快启动法典编纂。目前来看，实务界与理论界在启动环境法典编纂问题上已经达成共识，高度赞同迅速启动环境法典编纂工作。
《环境保护》：您给我们介绍下关于环境法典编纂的基本构想。
吕忠梅：2017年，中国法学会环境资源法学研究会设立“中国环境法典编纂研究”项目，组织全国的环境法学者并吸纳相关学科学者近200人开展相关研究，现已完成11个国家（地区）的环境法典（草案）翻译并出版其中的10部、5本学术专著、《生态环境法典专家建议稿（草案）》及立法理由说明，发表近60篇论证文章，为环境法典编纂提供了理论基础、知识体系、编纂技术等充分的准备。基本构想如下：
以习近平生态文明思想为指引，树立“人与自然生命共同体”理念，以可持续发展为目的价值统辖法典。借助法典编纂技术方法，将环境法律体系中的共通性内容抽象出来作为统摄全局的总则规范，将特殊性内容放入分则部分予以规定，形成“总则—污染控制—自然生态保护—绿色低碳发展—生态环境责任”五编体系。总则明确法典的基本宗旨、基本原则、生态环境治理体系和基本法律制度；污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展三编根据“可持续发展”基本逻辑，按照健康生存为本、生态保护优先、保障绿色发展顺序展开；生态环境责任编以建立生态损害担责制度和机制为目标，建立生态环境权益保障法律制度体系。
根据中国生态文明体制改革继续深化的国情以及环境立法以监管为主的特征，采取“适度法典化”模式。保持环境法典一定程度的开放性与动态性。扎根中华优秀传统文化的深厚土壤，体现“天人合一”“道法自然”的世界观和“仁民爱物”的自然观；传承中华法系“寓道于术”的法典编纂方法，实现节制、平衡、和谐之意的“取用有度”的法治现代性转化。
以“生态环境法典”命名，采用“双法源”形式。为契合“大环保”格局与生态文明建设的时代需求，以“生态环境法典”命名，既彰显生态文明时代特色，又契合可持续发展目标价值，还标识本质的基石概念。鉴于生态环境立法涉及多个法律部门，一些重要法律还在研究制定过程中，法典宜采用“双法源”形式，即以环境法典方式将国家战略法律化，形成具有基础涵盖力与综合协调力的框架体系，同时保留一部分单行法用以规范处于复杂、变动状态的局部领域，补充、完善和细化环境法典，减少法典封闭、僵化的弊端。
吕忠梅：我提出的建议是将环境法典编纂纳入十四届全国人大常委会立法规划和2023年年度立法计划。成立由全国人大常委会法工委牵头、最高人民法院、最高人民检察院、生态环境部等相关部委和中国法学会参与的环境法典编纂工作专班，开展环境法典编纂工作。可在2023年，委托相关部委、研究机构研究提出法典编纂技术路径和方案，供立法机关参考。
委托中国法学会成立由中国法学会环境资源法学研究会牵头、相关法学研究会参与的环境法典编纂研究工作专班，开展对现行相关立法、执法、司法实践的梳理并进行充分论证。发挥中国法学会环境资源法学研究会跨越理论与实务、链接学界与执法、司法机关的优势，建立学界与实务界共同参与的环境法典编纂工作联动机制，继续坚持并强化与全国人大专门委员会、国务院相关部门和国家司法机关的常态化、机制性沟通互动，广泛动员和组织多方参与环境法典编纂工作。
以中国法学会环境资源法学研究会提出的《生态环境法典专家建议稿（草案）》为基础，在广泛组织研讨交流、充分征求各方面意见的基础上，完善法典草案，争取提交本届全国人大常委会审议。中国法学会环境资源法学研究会已经提出了一个由“总则—环境污染控制—自然生态保护—绿色低碳发展—生态环境责任”五编、1100多个条款构成的《生态环境法典专家建议稿（草案）》。我已经将这个建议草案的框架作为议案附件予以提交。这个建议草案可以作为启动编纂工作的一个“靶子”，供工作专班参考。同时，中国法学会环境资源法学研究会也正在部署下一阶段的研究工作，还将继续深入论证、修改完善这个建议稿。
吕忠梅：在全国人大十四届一次会议上，我除了领衔提出《关于将环境法典编纂列入十四届全国人大常委会立法规划的议案》外，还提出了《关于尽快启动水法修订工作的议案》和《关于加快推进环境基准研究和制定工作的建议》《关于完善食品中污染物限量制定规则的建议》，希望为中国的法制发展作出应有的贡献。
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