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专家解读 | 生态环境部大气环境司司长刘炳江：《“十四五”噪声污染防治行动计划》解读
【摘要】随着污染防治攻坚战的持续深入，噪声污染问题逐渐成为生态环境质量和城乡人居环境的短板。2023年1月，生态环境部联合15个噪声污染防治各主要职能部门和单位印发了《“十四五”噪声污染防治行动计划》。“十四五”时期的噪声污染防治工作要以行动计划为指导性文件，以“打好技术基础、补齐领域短板、强化机制弱项、紧抓责任落实”为总基调，以现有工作为基础，填补法规标准缺口，强化综合治理能力，推动声环境质量逐步改善，力求逐步满足人民群众日益增长的和谐安宁生活环境需要。
【关键词】噪声污染；噪声源；声环境；监测；监管
【作者】
刘炳江：生态环境部大气环境司司长本文刊载于《环境保护》杂志2023年第5期
噪声污染防治的基本形势
近年来，我国噪声污染防治法规标准体系不断完善，噪声污染防治工作取得积极进展。但随着蓝天、碧水、净土保卫战取得显著成效，人民群众对生态环境质量的期望越来越高，对生态环境问题的容忍度越来越低，噪声污染问题逐渐成为生态环境质量和城乡人居环境的短板。
噪声污染成为人民群众关注的突出问题
防治噪声污染，既是关乎“家长里短”的小事，也是事关人民群众切身利益的大事。2021年，全国生态环境信访投诉举报管理平台共接到公众举报45万余件，其中噪声扰民问题投诉占全部举报的45.0%，已连续多年位于各类环境要素投诉的前两位，成为生态环境领域集中投诉的热点和焦点；全国生态环境、住房和城乡建设、公安、交通运输等部门受理的噪声投诉举报合计约401万件，噪声污染导致的社会纠纷在各地频繁发生。加强噪声污染防治，是解决群众反映强烈的突出环境问题的迫切需要，也是坚持以人民为中心的发展思想的具体体现。
全国各类主要噪声源污染情况不清
2022年6月5日，《中华人民共和国噪声污染防治法》（以下简称《噪声法》）正式实施。这是《中华人民共和国环境噪声污染防治法》实施二十多年来第一次全面修订。考虑到经济社会的发展以及人民群众和谐安宁生活环境的需求，《噪声法》重新界定了噪声污染的定义内涵，并进一步扩大了噪声污染的防治范围，因此，噪声污染防治涉及的管理部门更多、行业领域更广、源头管控更复杂。然而，当前我国噪声污染监测系统尚不完善，监测自动化水平较低、监测点位布局较少、监测评价体系较落后的情况突出，且各地监管部门沟通不畅，部分噪声源存在监管空白，噪声源分布和噪声污染情况难以全面掌握。
部分地方政府噪声污染防治履职仍需加强
区别于水、气等化学污染要素，噪声污染是一种局部性、暂时性、非累积性的物理污染，地方属性明显。同时，由于噪声污染来源复杂，不同地方管理体系各有差异，同一噪声源在不同地方所属的管理部门可能不同。因此，《噪声法》明确地方各级人民政府对本行政区域声环境质量负责，并针对部分难以统一明确管理部门的职责提出由地方人民政府指定的部门负责。《噪声法》实施后，各地纷纷采取行动，推动《噪声法》的落实，但仍有部分地方政府对噪声污染防治工作重视不足，相关工作安排部署力度不够，迟迟未组织开展本地噪声污染防治具体办法的制修订工作，对于需地方人民政府指定监管部门的工作内容未及时明确分工。
噪声污染需要社会共治
噪声是基于人体感受的主观评价，与人们的主观意愿和生活状态有关，不论是优美的音乐还是欢快的笑谈，只要对人造成困扰、使人产生负面情绪，就会成为噪声。2021年，在全国各部门受理的约401万件噪声投诉当中，近60%为社会生活噪声投诉，涉及喧哗吵闹、楼上蹦跳、儿童哭喊、宠物吠叫等情况，与人民群众生活密切相关。因此，解决噪声污染问题需要充分发挥多元社会力量，有效体现人民群众的参与监督作用，建立政府主导、部门协同、企业主体、社会组织和公众共同参与的噪声污染治理体系。
科学谋划噪声污染防治工作的战略方向
噪声污染问题在生态环境领域日益凸显，一方面体现了人民群众对于和谐安宁生活环境的殷切期盼，对于高品质生态环境的直接诉求；另一方面也是生态文明建设深入人心的实际成果，是我们在推动美丽中国建设过程中亟需解决的重要问题。《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）提出，“实施噪声污染防治行动，加快解决群众关心的突出噪声问题。”党的二十大报告系统总结了新时代十年生态文明建设取得的重大成就、重大变革，对“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”作出重大决策部署，提出了一系列新理念新论断、新目标新任务、新举措新要求，为做好新时代新征程上的噪声污染防治工作提供了根本指引。为此，在当前阶段，亟需科学谋划系统化、综合性的噪声污染防治行动，推动声环境质量的逐步改善。
将噪声污染防治行动作为维护人民群众日益增长良好声环境需要的重要抓手。《噪声法》坚持以人民为中心的发展思想，完善相应的法律责任，针对工业噪声、建筑施工噪声、交通运输噪声、社会生活噪声分门别类提出污染防治要求，直接、有力地回应了群众反映强烈的突出噪声污染问题。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。为全面推动《噪声法》的贯彻落实，亟需通过实施噪声污染防治行动把“纸上的法律”变为“行动中的法律”，全面准确地将法律的新规定、新制度、新要求落到实处，不断提升人民群众生态环境获得感、幸福感、安全感。
将噪声污染防治行动作为生态文明建设和推动美丽中国建设的有效助力。和谐安宁的生活环境，既体现了人民对美好生活的向往，也是美丽中国建设的重要表征之一。实施噪声污染防治行动，可以进一步推动地方政府落实噪声污染防治职责分工、摸排主要噪声污染源排放状况、解决人民群众重点关注的噪声污染问题，进一步明确公众保护声环境的义务、保障其参与监督噪声污染防治的权利、发挥社会舆论的监督作用，进一步强化文明意识的培养、生活习惯的优化、噪声污染防治意识的提升，从多方面、多角度、多层次推动实现高水平噪声污染防治，以强化行业高质量发展、创造和谐安宁高品质生活环境，有效推动生态文明建设，助力美丽中国建设目标的实现。
将噪声污染防治行动作为推动噪声污染治理现代化水平提升的重要契机。噪声污染防治涉及生产、生活的各个方面和各个领域，必须坚持问题导向和系统观念，通过系列的制度安排和宏观的顶层设计，推动噪声污染治理体系日趋系统完备、不断科学规范、愈加运行有效，最终将制度优势转化为治理效能。通过实施噪声污染防治行动，可以系统谋划各系统、各领域、各行业的噪声污染治理思路与方式方法，鼓励、推动低噪声工艺、设备的研究开发和推广应用，助力扩大噪声污染治理领域的有效投资，带动相关行业的绿色高质量发展，推动在声环境保护方面实现政府治理和社会调节、企业自治的良性互动，从而提高噪声污染治理的现代化水平。
系统谱写“十四五”噪声污染防治领域的全新篇章
结合当前噪声污染治理的实际水平，以及美丽中国建设的长远目标，生态环境部计划通过“夯实工作基础—科学精准治污—显著改善声环境状况”三个阶段，整体提升噪声污染治理能力，全面完善相应的管理体系。在“十四五”期间，噪声污染防治各主要职能部门将把《行动计划》作为噪声污染防治工作的指导性文件，以“打好技术基础、补齐领域短板、强化机制弱项、紧抓责任落实”为总基调，以现有工作为基础，填补法规标准缺口，强化综合治理能力，稳字当头、循序渐进，系统谋划第一阶段的具体工作。
《行动计划》突出特点
在《行动计划》的编制过程中，生态环境部大气环境司等相关司局与中央文明办、国家发展改革委、住房和城乡建设部等15个噪声污染防治主要职能部门和单位共52个司局开展交流对接，走访10余个噪声污染防治相关技术支撑单位，邀请20余个地方的相关单位进行座谈协商，组织百余次专家讨论，并多次正式征求相关单位意见，充分采纳吸收了许多积极有效的意见建议。《行动计划》体现了多部门的基本共识，坚持精准治污、科学治污、依法治污，分阶段、有步骤地推动噪声污染防治相关工作，对于实现声环境质量持续改善具有重要的战略意义和引领带动作用，是全面学习贯彻党的二十大精神的实际体现，是深入贯彻习近平生态文明思想的重要举措，也是加快解决人民群众急难愁盼问题的具体行动。
坚持人民至上，社会共治原则成为实施亮点。《行动计划》基于《噪声法》中社会共治的基本原则，把避免人民群众受到噪声侵害作为根本出发点与落脚点，推动逐级落实噪声污染防治责任，充分保障人民群众参与监督噪声污染防治的权利，调动与发挥社会力量汇聚治理合力，着力构建政府监管、企业治理、社会组织和公众共同参与的良好局面，推动形成人人有责、人人参与、人人受益的社会共管共治氛围。
提升制度效能，明确部门责任实现关键突破。《行动计划》由16个部门和单位共同编制、共同完善、共同印发，结合噪声污染防治各主要职能部门的工作基础，在完善法律法规、健全标准体系、提升监测监管能力等方面明确任务，在提升文明意识、鼓励先进示范、倡导全民共治等方面细化要求，发挥制度优势，提升治理效能，建立部门沟通桥梁，强化上下联动机制，构建齐抓共管噪声污染防治的大格局。
强化问题导向，分类综合施策推动管理创新。《行动计划》实施源头预防、传输管控、受体保护的全过程监管，鼓励宁静区域建设，优化纠纷处理途径，聚焦解决人民群众重点关注的噪声污染问题。针对工业噪声、建设施工噪声、交通运输噪声、社会生活噪声的不同特点，细化重点领域、重点区域、重点时间段的监管，加强执法、监测、科技的支撑，提高噪声污染治理的科学性、合理性、实效性。
遵循法律引领，治理稳中求进紧抓发展机遇。《行动计划》作为推动《噪声法》实施的重要配套文件，全面遵循法律规定要求，针对需要细化的条款进行了延伸与拓展，具体内容未超出法律界限。在此基础上，紧抓新时代高质量发展机遇，鼓励、支持低噪声工艺和设备的研究开发，推广低噪声施工设备，推动科技成果示范、转移转化与推广应用，全力培育壮大噪声污染防治绿色产业。
《行动计划》主要内容
《行动计划》共十章50条，充分考虑了噪声污染防治的特点，构建了“1＋5＋4”的框架体系：实现“1”个目标，持续改善全国声环境质量；深化“5”类管控，推动噪声污染防治水平稳步提高；强化“4”个方面，建立基本完善的噪声污染防治管理体系。
实现“1”个目标。《行动计划》进一步明确了“十四五”期间的噪声污染防治工作思路。通过实施第一阶段的噪声污染防治行动，基本掌握重点噪声源污染状况，不断完善噪声污染防治管理体系，有效落实治污责任，稳步提高治理水平；落实《意见》要求，到2025年，全国声环境功能区夜间达标率达到85%，推动全国声环境质量持续改善。
深化“5”类管控。从源头规划到末端治理，从控制增量到削减存量，针对不同噪声类型多措并举，稳步提高噪声污染防治水平。一是严格噪声源头管理，完善相关规划要求，优化噪声敏感建筑物建设布局，严格落实污染防治要求，紧抓产品质量监管，推广先进技术。二是深化工业企业噪声污染防治，树立工业噪声治理标杆，加强工业园区管控，推进工业噪声实施排污许可和重点排污单位管理。三是强化建筑施工噪声污染防治，推广低噪声施工设备，落实建筑施工噪声管控责任，加严噪声敏感建筑物集中区域施工要求。四是加大交通运输噪声污染防治，严格机动车、船舶噪声监管治理，加强公路和城市道路养护，细化城市轨道、铁路噪声污染防治要求，深化民用机场周围噪声治理。五是推进社会生活噪声污染防治，严格经营场所噪声管理，营造文化场所宁静氛围，细化公共场所管理要求，文明开展娱乐、旅游活动，重点针对社区和邻里噪声完善管理举措，共同维护社会和谐。
强化“4”个方面。以建立基本完善的噪声污染防治管理体系为目标，切实巩固管理基础，加强支撑保障力度，整体性推动噪声管控升级。一是夯实声环境管理基础，开展声环境功能区划定和评估，推动划定噪声敏感建筑物集中区域，发布噪声污染防治信息，推动落实地方声环境质量改善责任。二是完善法规标准、加强科技教育支撑，推动相关法律法规与《噪声法》衔接，完善噪声污染防治标准体系，加大科研教育和人才培养力度，促进科技成果转化。三是加强监测、严格执法，强化声环境质量监测站点管理，推动功能区声环境质量自动监测，严格噪声污染防治领域执法，提升基层执法能力。四是紧抓责任落实、引导全民共治，推进噪声污染防治协同联动，优化纠纷解决方式，严格考核问责，推动噪声污染防治队伍建设，构建社会共治良好局面。
切实保障噪声污染防治取得实效
噪声污染防治将是一场持久战。当前，恰逢《噪声法》颁布实施的重大机遇，借助《行动计划》印发实施的有效助力，今后3～5年，是噪声污染防治工作开新局、谱新篇、大有作为的新阶段。我们要坚定不移地把学习宣传贯彻党的二十大精神作为当前和今后一个时期的首要政治任务，深入贯彻习近平生态文明思想，持续唱响生态文明建设主旋律，以《噪声法》为根基，以《行动计划》为抓手，切实维护人民群众享受安宁生活的基本权益，力求逐步满足人民群众日益增长的和谐安宁生活环境需要。
生态环境部将会同有关部门和单位，持续聚焦噪声污染防治领域的重点问题和短板，锚定目标、协同共进，推动《行动计划》各项政策措施及时有效的落实。
一是加强分工负责。生态环境部将会同各相关部门，将《行动计划》任务目标纳入本部门的工作计划，抓紧制修订相关配套法规标准，有序推动各项工作落实；加强部门间协同配合，及时协调解决推进过程中出现的困难和问题；推动上下联动，逐级落实噪声污染防治责任。
二是强化指导监督。推动地方噪声污染防治办法制修订；指导各地结合噪声污染防治管理实际需求，及时依法明确职责分工，建立噪声污染防治协调联动机制，制定本行政区域的行动计划或实施方案；推动落实《行动计划》任务目标，严格监督考核问责，确保各项措施落到实处。
三是加大宣传引导。加强宣传、解读、技术指导等工作，确保相关部门、地方、企业、基层群众性自治组织等理解好、把握好、落实好《行动计划》相关要求，有效发挥社会监督作用。树立治理标杆，强化正面引导，增强公众噪声污染防治意识，引导公众自觉减少噪声排放，推动形成宁静和谐社会氛围。
噪声污染防治历来都是生态环境系统的重要工作之一。各级生态环境部门要切实履行《噪声法》赋予的噪声污染防治统一监督管理职责，增强大局意识和系统观念，清醒认识当前噪声污染防治工作面临的压力与挑战，给地方政府做好参谋，联系好、沟通好、协调好各噪声污染防治职能部门，切实落实《行动计划》明确的重点工作。
一是夯实管理基础。按照要求开展声环境功能区划分情况评估，合理划定并及时调整声环境功能区，根据功能区面积和人口密度增设、调整监测点位；依法划定噪声敏感建筑物集中区域，按要求实施重点监管；推动宁静小区建设。
二是提升监测能力。提升噪声污染治理信息化水平，推动功能区声环境质量自动监测系统建设，并及时联网；开展城市噪声地图应用试点，积极探索建立城市噪声实时监测网络；可结合实际，依托噪声地图、噪声溯源等信息化手段加强精准管控。
三是严格执法监管。将噪声污染防治相关执法活动纳入执法检查计划，严格依法查处超标排放工业噪声等违法行为；按照要求核发排污许可证，制定噪声重点排污单位管理名录；鼓励企业采用先进的噪声污染治理技术，打造行业治理示范典型。
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