专家解读 | 孙佑海：《青藏高原生态保护法》的法理阐释和核心构造

【摘要】通过立法保护青藏高原生态环境的必要性在于青藏高原的地理位置极为特殊和重要，青藏高原自然生态系统先天脆弱、自我维持和恢复能力较差，过度放牧、城乡建设、道路施工等人的行为加剧青藏高原的生态破坏，亟需通过立法进行特殊保护。对青藏高原生态保护进行专门立法具有必要性、可行性和法理基础。本文介绍了立法的简要过程、指导思想和原则，并对《中华人民共和国青藏高原生态保护法》的核心构造进行细致梳理。该法内容包括法律适用范围、基本原则、管理体制、生态安全布局、生态保护修复、生态风险防控、保障和监督措施；同时，对违反该法规定的行为设定了明确具体的法律责任，并做好与相关法律、法规的衔接；对于未尽事宜，有关地方可以结合本地实际，制定具体办法。

【关键词】自然保护地；青藏高原；生态补偿；生物多样性；生态系统

【作者】孙佑海：天津大学法学院讲席教授、天津大学中国绿色发展研究院执行院长、国家生态环境保护专家委员会委员、全国人大常委会西藏生态环境保护调研组成员

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2023年4月26日十四届全国人大常委会第二次会议通过《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（以下简称《青藏高原生态保护法》），该法自2023年9月1日起施行。《青藏高原生态保护法》的立法必要性和可行性、立法的理论基础、立法的指导思想和原则、核心内容都需要认真学习、深刻领会。

 2023年 第8期

立法的必要性、可行性和理论基础

必要性
立法的必要性，首先是指立法项目所涉及的有关组织和个人的行为是否需要通过法律的方式才能有效规范，即制定法律是不是规范该类行为的最为适当的手段。其次是指通过立法对一定行为进行规范是否具有迫切性，即立法的时机是否成熟。只有当法律这种规范方式相比其他方式更有合理性、迫切性和有效性的时候，才需要通过立法来规范一定的行为。
《青藏高原生态保护法》的立法必要性主要有以下三个方面。
第一，青藏高原的地理位置极为特殊、极为重要。青藏高原是世界上最高的高原，由于其山地冰川发育状态具备优越性，成为亚洲大陆众多重要河流的发源地。因此，青藏高原生态环境质量的状况及其稳定性会对我国乃至周边多个国家的生态系统保护、水资源供应等产生重要、直接的影响。从这个意义上讲，通过立法保护青藏高原的生态环境，关乎我国和世界的生态安全，也将对保护我国乃至世界生态安全产生积极、不可替代的推动作用。
第二，青藏高原自然生态系统先天脆弱、自我维持和恢复能力差，尤其受气候变化的影响，该区域生态环境面临诸多问题和挑战。在当前极端天气频发，诱发性气候风险及相关次生灾害发生的可能性不断增强的情况下，有必要站在加强青藏高原生态系统保护的战略高度，通过立法手段优化国家生态安全屏障体系。
第三，过度放牧、城乡建设、道路施工等行为加剧了青藏高原的生态破坏，包括土地退化、土地沙化、土地石漠化、草地退化；部分重要物种栖息地受损，生物多样性受到严重威胁；外来物种入侵风险增加；旅游业对生态环境的损害。为此，要高度重视运用法律手段，尤其要发挥法律的规范性、稳定性和权威性等特点，强化相关监督管理，有效规范人的行为，将保护青藏高原生态环境的行为纳入法治的轨道，切实保障预防和治理工作的成效。
可行性
立法的可行性，是指一部法律制定并正式施行后，法律中的主要制度和措施可以达到立法者期望实现的目标，而不会产生相反的，即立法者不希望出现的后果，并且施行该项法律所需要的经济成本和社会成本能够被国家和社会所承受。制定《青藏高原生态保护法》是否具备立法可行性，是指这部法律在施行之后，是否可以实现保护青藏高原生态环境的立法目的，并且国家和社会是否可以承受施行这部法律所产生的经济成本和社会成本。为了论证任何一部法律是否具备立法可行性，在每部法律通过之前，全国人大常委会法制工作委员会根据《中华人民共和国立法法》的有关规定，对公布施行的每部法律草案的可行性进行预评估。这是立法机关为保障立法质量而采取的一项重大的立法决策准备措施。2023年4月10日，全国人大常委会法制工作委员会召开会议，邀请部分全国人大代表、地方政府有关部门、专家等就《中华人民共和国青藏高原生态保护法（草案）》（以下简称“草案”）中主要制度规范的出台时机、实施的社会效果以及可能出现的问题等进行评估。经过评估认为，这部法律草案贯彻体现了习近平法治思想和习近平生态文明思想，坚持问题导向，结构合理、内容科学、措施有力，具有针对性、操作性、前瞻性，制度规范可行；认为尽快出台《青藏高原生态保护法》正当其时，将产生良好的社会效果^[1]。当然，社会实践是检验真理的唯一标准，《青藏高原生态保护法》也应当在社会实践中接受检验。如果这部法律的内容是正确的，就要坚持下去，即“守正”。如果立法所反映的社会实际情况发生了变化，国家完全可以与时俱进，对这部法律进行“创新”，以适应现实社会发展的实际需要。
理论基础
整体性治理理论是青藏高原生态保护立法的重要理论基础。高度重视整体性治理理论的作用是因为，在我国境内，青藏高原横跨西藏自治区和青海省的全部以及新疆、甘肃、四川、云南的部分地区，约占我国国土面积的四分之一。由于我国一直以来没有制定专门针对青藏高原生态保护的法律，相关省（区）针对本行政区域制定了相关地方性法规。而由于各地区所面临的生态环境实际情况有所不同，对立法的诉求不一致，因而其所制定的地方性法规带有明显的局部性而非全局性。鉴于青藏高原是一个整体的生态系统，如果相邻行政地区之间生态环境保护政策和经济发展程度不协调，生态环境保护水平低的地区将给相邻地区造成潜在危害^[2]。故而，有必要根据整体性治理理论，克服局部性立法的弊端，走统一立法的优化路径。整体性治理，是以社会需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”^[3]。从青藏高原的实际出发，即从青藏高原生态保护的特殊性和国家战略要求出发，针对青藏高原的特殊情况进行制度设计，以满足青藏高原作为生态安全屏障的特殊需要。
与此相关联，要高度重视利益平衡理论的运用。法律中的利益平衡，是指通过协商等方式协调各方面的利益诉求，使各相关方的利益在共存相容的基础上达到合理的优化状态，而不是纠纷不断，妨碍合作。随着青藏高原重要性的日益凸显，利益主体与利益诉求呈现多样化的形态，在自然资源和环境总量既定的前提下，多样化的利益诉求往往成为社会纠纷的重要成因。当利益分配不平衡达到一定程度，一些地区和主体的利益诉求无法得到满足时，社会各利益相关方存在冲突的风险，此时就需要通过利益平衡手段加以调整。在法治领域，利益平衡原则首先体现在立法阶段，各利益相关方希望将自己的利益诉求尽可能地体现在法律规定的制度和措施中，这就需要立法机关在公平正义的基础上组织相关方进行利益协调。立法中利益平衡原则是指“通过立法来协调各方面冲突因素，使各相关方的利益在共存相容的基础上达到合理的优化状态^[4]。”因此，在青藏高原生态保护立法中，利益平衡理论是重要的法理基础。

2023年 第8期

立法的简要过程、指导思想和原则

简要过程

习近平总书记对《青藏高原生态保护法》的制定工作高度重视。党的十八大以来，习近平总书记就青藏高原生态保护多次发表重要讲话，并作出重要指示。党中央也于2021年10月印发《青藏高原生态环境保护和可持续发展方案》，为建立健全青藏高原生态环境保护法律制度体系指明方向^[1]。

广大人民群众热切期盼开展有关青藏高原生态保护的专门立法。第十三届全国人大产生以来，部分全国人大代表就加快青藏高原生态保护专门立法多次提出议案和建议，呼吁全国人大常委会以法律手段为青藏高原地区的生态保护和高质量发展提供有力的法治保障^[5]。

全国人大常委会和有关机构积极推进青藏高原生态保护立法工作。全国人大常委会和有关机构于2021年组织开展了青藏高原生态保护调研和立法论证工作，期间共提出了八份调研和评估报告。全国人大常委会将青藏高原生态保护立法列入2022年度立法工作计划，成立由沈跃跃副委员长和丁仲礼副委员长牵头，全国人大环境与资源保护委员会和有关专门委员会、工作委员会，以及中央和国务院有关部门、有关地方和科研机构共同参加的工作专班和法律起草小组，在前期立法研究论证工作的基础上，抓紧开展法律起草工作^[5]。

立法机构在青藏高原生态保护立法工作中，广泛听取社会各界意见。多次召开座谈会听取中央有关部门、专家学者和全国人大代表的意见和建议；组成多个调研组，赴青海、西藏、四川等地开展深入调研，对青藏高原生态保护立法的必要性、可行性和主要内容等进行全面论证；在立法工作进程中，高度重视征求全国人民对草案的意见建议，高度重视与中央有关部门、有关地方人大和人大代表的沟通协调，高度重视对立法中的重点问题和难点问题进行深入研究，通过细致工作凝聚立法共识，提高立法工作的社会满意度。尤其是，2022年4月22日，时任全国人大常委会委员长的栗战书主持召开青藏高原生态保护立法座谈会，当面听取国务院相关部门、青藏高原六省（区）和有关专家的意见建议。栗战书在座谈会上指出，要本着对历史负责、对人民负责和对世界负责的态度，推进青藏高原生态保护立法；要全面系统做好制度设计，增强立法的针对性、适用性、可操作性^[6]。

2022年5月31日，全国人大环境与资源保护委员会第三十七次全体会议审议通过了草案，并决定将草案提请全国人大常委会审议^[5]。

在全国人大常委会收到草案后，栗战书委员长于2022年7月12—15日率队到西藏实地开展专题立法调研^[7]，认真听取地方人民政府、人大代表、专家学者及一线工作人员对青藏高原生态保护立法工作的意见和建议。

2022年8月30日，时任全国人大环境与资源保护委员会主任委员的高虎城在十三届全国人大常委会第三十六次会议上，就草案作说明^[5]。随后，全国人大常委会组成人员对草案进行了审议，给予了充分肯定，并就草案内容提出了修改意见和建议。

2022年8—12月，全国人大宪法和法律委员会、常委会法制工作委员会通过多种形式广泛征求意见^[5]。将草案印发部分全国人大代表、中央有关部门和单位、青藏高原地区相关地方人大和基层立法联系点征求意见。同时，在中国人大网两次全文公布草案，公开征求社会公众意见，并多次召开座谈会听取部分全国人大代表、中央有关部门和单位、青藏高原地区相关市（州）和基层立法联系点、相关企业和专家等的意见。另外，到青藏高原有关地方调研，并就草案中的主要问题与有关方面交换意见、共同研究。

2022年12月27日，十三届全国人大常委会第三十八次会议对草案进行第二次审议^[8]。委员们对草案进行了认真研究修改，使得本项立法工作向前迈出重要一步。

2023年4月24—25日，十四届全国人大常委会第二次会议对草案进行第三次审议。在这次会议上，宪法和法律委员会在关于《青藏高原生态保护法（草案三次审议稿）》修改意见的报告中指出，草案经过多次修改，吸收各方面意见，已经比较成熟^[9]。报告还指出，在全国人大常委会审议过程中，部分常委会组成人员和列席人员还建议，应当加快制定配套法规，加强法律宣传普及，加大监督管理力度，跟踪评估法律实施情况。据此，宪法和法律委员会建议国务院及其有关部门、有关地方抓紧制定配套规定，扎实做好法律宣传，切实抓好法律贯彻实施，共同做好青藏高原生态保护工作^[9]。2023年4月26日，十四届全国人大常委会第二次会议正式通过这部法律，并决定该法自2023年9月1日起施行^[10]。

指导思想和原则

在我国，明确立法的指导思想和原则是制定法律过程中必不可少的。立法指导思想，是指为立法活动指明方向的理性认识和理论根据，是实现良法善治的根本保障。《中华人民共和国立法法》明确规定，立法应当坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导；应当贯彻新发展理念，保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。以上《中华人民共和国立法法》的重要规定，是制定《青藏高原生态保护法》根本的指导思想。

原则，一般是指行事所依据的准则，是指经过长期经验总结所得出的合理化的现象。毛泽东同志在《增强党的团结，继承党的传统》一文中指出，“理论与实践的统一，是马克思主义的一个最基本的原则。”这个重要论述，对原则一词做了精准的说明，并成为经典的应用范例。立法原则，是指立法活动所应遵循的工作准则。《中华人民共和国立法法》所规定的各项立法原则包括，依宪立法、依法立法原则，民主立法原则，弘扬社会主义核心价值观原则，立法决策与改革决策相衔接相统一原则等，这些均是《青藏高原生态保护法》立法工作遵循的基本原则。

与此同时，《青藏高原生态保护法》的制定工作还着重把握了以下几条特殊原则：

一是要及时全面将以习近平同志为核心的党中央关于青藏高原生态保护的重要指示精神和决策部署在法律中充分体现。上述指示精神具有根本性的指导意义，是对青藏高原生态保护作出具体制度安排的重要依据，也是制定《青藏高原生态保护法》的根本遵循。

二是准确把握立法定位，突出重点内容。一要聚焦青藏高原生态保护面临的主要问题，建设国家生态文明高地，坚持生态保护第一，突出生态安全屏障建设和生态保护修复。二要强化江河源头重点保护与流域、区域保护紧密结合，统筹推进山水林田湖草沙冰的综合治理、系统治理、源头治理。三要强化生态风险防控，积极应对和适应气候变化。四要坚持绿色发展和高质量发展，为青藏高原的可持续发展提供可靠的法律保障。

三是做好与其他法律的衔接。通过系统建构青藏高原生态保护法律制度体系，一方面，实现以针对性的措施有效解决青藏高原生态保护工作中存在的特有的、突出的问题；另一方面，避免与《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国生物安全法》等污染防治、资源利用与保护方面的法律规定重复，确有必要的，作出衔接性规定。

 2023年 第8期

《青藏高原生态保护法》的核心构造

《青藏高原生态保护法》共计七章六十三条，分别是总则、生态安全布局、生态保护修复、生态风险防控、保障与监督、法律责任、附则。该法的核心构造主要包括以下几个方面。
关于总则的主要规定
一是明确立法目的。该法第一条明确规定了立法目的，包括三个层次：第一个层次是为了加强保护青藏高原地区的生态环境，预防控制生态风险，保障青藏高原地区的生态安全。这个层次显然是从青藏高原地区自身的特点出发的，表明了青藏高原地区独特的重要自然地位。第二个层次是为了建设国家生态文明高地，促进经济社会可持续发展。这个层次是就保护青藏高原的重要社会意义而言的，表明青藏高原地区有必要发挥标杆示范作用，成为我国生态文明建设进程中的重要典范。第三个层次为最高层次，即为了实现人与自然和谐共生。为此，要尊重、顺应和保护自然，站在人与自然和谐共生的高度谋划青藏高原地区发展，全面建设人与自然和谐共生的现代化。
二是明确适用范围。明确法律的适用范围，是法律实施的基本条件。《青藏高原生态保护法》综合考虑青藏高原生态系统完整性、法律可操作性等因素，对其自身适用范围作出规定。具体来讲，其适用范围可以分为三个方面的内容：第一方面的内容，明确该法的调整对象，即其适用于调整从事或涉及青藏高原地区生态保护相关活动的行为；第二方面的内容，明确该法就相关行为未作规定时的处理方式，即适用其他有关法律规定；第三方面的内容，明确相关核心概念，即明确该法所称青藏高原，包括了西藏自治区、青海省的全部行政区域，以及由国务院授权的部门确定的新疆维吾尔自治区、四川省、甘肃省、云南省这四个省（区）的相关县级行政区域。
三是明确了开展青藏高原生态保护工作的具体原则。鉴于原则是从事一定行为所依据的准则，因此确定具体原则对于青藏高原生态保护工作的具体展开和相关法律制度的建构具有十分重要的指导意义。该法紧紧围绕青藏高原生态保护这一逻辑主线，将生态保护作为青藏高原地区高质量发展的基本前提和刚性约束。在此基础上，其规定了开展青藏高原生态保护工作应当坚持的三个具体原则。第一，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的原则。即是，对待大自然，首先要做到尊重它，不能蔑视它；其次要顺应它，不能违背生态规律，随意进行开发；最后要保护自然，要敢于并善于同破坏大自然的行为进行坚决的斗争。第二，坚持生态保护第一，自然恢复为主，守住自然生态安全边界的原则。即是，在经济发展与生态保护的关系上，要将生态保护置于优先地位，推动经济发展与生态环境保护工作的协同，不能片面地为了经济发展而破坏青藏高原地区生态环境；同时，在开展生态修复工作中要坚持自然恢复为主，实现山水林田湖草沙冰一体化保护修复。第三，坚持统筹协调、分类施策、科学防控、系统治理的原则。即是，在治理的具体方略上，要坚持系统论，要尊重科学，掌握正确的治理方法。
四是健全青藏高原生态保护的管理体制机制。法律制定之后，建立健全科学有效的管理体制机制是法律得到落实的组织保障。为落实中央统筹，省（区）负总责，市（州）县落实的工作机制要求，《青藏高原生态保护法》建构了两个层面的体制机制。第一，在国家层面。首先，以国务院建立的青藏高原生态保护协调机制为核心，统筹指导、综合协调开展青藏高原生态保护相关工作。该协调机制的具体职责可界分为三个方面：决策职能，即审议与青藏高原生态保护相关的重大政策、重大规划、重大项目；协调职能，即协调跨地区、跨部门的有关青藏高原生态保护的重大问题；监督职能，即督促检查有关机构和部门落实青藏高原生态保护相关重要工作的情况。其次，以国务院有关部门为补充，明确其依据自身机构职能分别负责青藏高原生态保护相关工作。第二，在地方层面。首先，明确地方各级人民政府的职责。该法将青藏高原生态保护修复、生态风险防控、产业结构和布局优化、生态安全维护等职责分配给区域内地方各级人民政府，由其分别负责开展辖区内上述具体工作；其次，推动地方各级人民政府之间在青藏高原生态保护工作中的协同配合。该法明确规定，根据协同推进青藏高原生态保护工作的需要，相关地方可以在地方性法规和地方政府规章制定、规划编制、监督执法等方面加强协作。
五是制定和实施有关规划。规划是经济建设、环境建设和社会发展的龙头，具有统揽全局的“头部”地位。为了使青藏高原的建设事业得到规划的支持和保障，《青藏高原生态保护法》在以下方面强化了规划的地位和作用。第一，在国家层面。首先，明确规定国务院应当将青藏高原生态保护工作纳入国家国民经济和社会发展规划。其次，明确规定国务院有关部门按照职责分工组织编制青藏高原生态保护修复等相关专项规划，并在编制过程中进行科学论证评估，保障规划的科学性。最后，明确规定国务院有关部门按照职能分工落实上述专项规划，组织实施、统筹推进青藏高原地区重大生态修复等工程。第二，在地方层面。首先，明确规定县级以上地方各级人民政府应当将青藏高原生态保护工作纳入本区域国民经济和社会发展规划。其次，明确规定青藏高原县级以上地方各级人民政府按照国家规定，在本行政区域组织实施青藏高原生态保护修复等相关专项规划。
关于生态安全布局的主要规定
该法第二章聚焦构建青藏高原生态安全格局、优化青藏高原生态安全屏障体系等问题作出重要规定。
一是聚焦优化青藏高原生态安全屏障体系作出规定。第一，明确青藏高原生态安全屏障体系建设的统筹主体为国家，规定国家统筹青藏高原生态安全布局；第二，明确规定青藏高原生态安全屏障体系建设的路径，即通过实施青藏高原重要生态系统保护修复重大工程，推进山水林田湖草沙冰综合治理、系统治理、源头治理；第三，明确规定青藏高原生态安全屏障体系建设的重点目标，即保护青藏高原地区的水源涵养、生物多样性、生态系统碳汇等主要生态功能。
二是聚焦提升青藏高原生态系统的质量及多样性、稳定性、持续性作出规定。第一，建立国土空间规划制度。《青藏高原生态保护法》明确规定在国土空间规划制定中，有关方面应当细化安排农业、生态、城镇等功能空间，统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。第二，建立国土空间用途管制制度。《青藏高原生态保护法》明确规定青藏高原国土空间开发利用活动应当符合国土空间用途管制要求。有关地方政府应当加强对生态保护红线内人类活动的监督管理，定期评估生态保护成效。
三是聚焦从严制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单作出规定。《青藏高原生态保护法》明确规定了制定和实施生态环境分区管控方案和生态环境准入清单的要求。第一，有关地方人民政府在制定上述方案和清单过程中，应当严格依据本行政区域内的生态环境和资源利用总体状况，严格遵循生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的标准。第二，上述方案和清单应当报国务院生态环境主管部门备案后方可实施。第三，上述方案和清单应当与国土空间规划做好衔接。
四是聚焦青藏高原国土空间可持续利用作出规定。《青藏高原生态保护法》明确规定国家加强对青藏高原地区森林、高寒草甸、草原、河流、湖泊、湿地、雪山冰川、高原冻土、荒漠、泉域等生态系统的保护。因此，青藏高原区域内国土空间用途的转换，应当有利于维护青藏高原生态系统功能，具体包括水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙等。
五是聚焦强化青藏高原自然保护地体系建设作出规定。第一，《青藏高原生态保护法》对国家支持青藏高原自然保护地体系建设作出原则性和宣示性规定。第二，《青藏高原生态保护法》明确了青藏高原地区自然保护地的类型，为其体系化建构提供前提。该法明确规定青藏高原地区设立的自然保护地包括国家公园、自然保护区、自然公园等类型。第三，《青藏高原生态保护法》明确了青藏高原地区自然保护地的覆盖范围，即重要典型生态系统的完整分布区、生态环境敏感区及珍贵濒危或者特有野生动植物天然集中分布区和重要栖息地、重要自然遗迹、重要自然景观分布区等区域。第四，《青藏高原生态保护法》明确了在青藏高原地区建设自然保护地体系的目的，即保持该区域内重要自然生态系统的原真性和完整性。
六是聚焦强化青藏高原生态系统和资源环境承载能力作出规定。第一，原则性规定了青藏高原地区的产业结构和布局应当适应其自身的生态系统和资源环境承载能力。第二，细化规定了国务院有关部门和地方人民政府在产业结构调整方面的职责。第三，明确规定相关主体在青藏高原地区新建、扩建产业项目需要遵循的原则，包括与区域主体功能定位协同一致、与国家产业政策要求相符，并严格执行相关准入及退出规定。
关于生态保护修复的主要规定
该法第三章对青藏高原生态保护修复等作出重要规定。
一是就强化生态保护修复的重要战略地位作出规定。第一，将青藏高原生态保护修复作为国家重要战略加以规定，明确国家加强青藏高原生态保护修复。第二，明确规定了青藏高原生态保护修复应当坚持的原则，即山水林田湖草沙冰一体化保护修复和系统治理。第三，明确规定了青藏高原生态保护修复的方式方法，即以自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合。
二是就加强三江源等核心区域重点保护修复作出规定。第一，明确规定了开展三江源等核心区域生态系统保护修复工作的主体是国务院有关部门和有关地方人民政府。第二，明确规定了对上述区域进行保护修复的具体措施，包括科学禁牧封育，治理退化草原、退化湿地、沙化土地，防治水土流失等。第三，对破坏青藏高原生态功能或者不符合区域差别化管控要求的开发利用活动作出禁止性规定。
三是就青藏高原雪山冰川冻土保护作出规定。第一，明确青藏高原雪山冰川冻土保护的主体主要是区域内省级人民政府。第二，细化规定了青藏高原省级人民政府在雪山冰川冻土保护中的职责。具体包括如下三个方面：科学划定生态保护红线，对重要雪山冰川实施封禁保护；科学划定冻土区保护范围；开展雪山冰川冻土与周边生态系统的一体化保护。
四是就强化青藏高原生物多样性保护作出规定。第一，明确开展青藏高原生物多样性保护工作的主体是国务院有关部门和青藏高原地方各级人民政府。第二，明确了强化青藏高原生物多样性保护的具体措施，包括实施生物多样性保护重大工程、建立完善生态廊道、加强野生动物重要栖息地建设、完善野生动物的相关名录。
关于强化生态风险防控的主要规定
该法第四章对强化青藏高原生态风险防控等作出重要规定。
一是就建立健全青藏高原生态风险防控体系作出规定。第一，明确国家为建立健全该体系的主体，并原则性规定国家应当采取有效措施提升风险防控能力和水平。第二，明确青藏高原地区的生态风险防控针对自然灾害、气候变化等风险点。第三，明确建立健全相关防控体系的目的是保障青藏高原地区的生态安全。
二是就加强青藏高原自然灾害调查评价和监测预警作出规定。第一，明确开展上述工作的主体是国务院有关部门、青藏高原地区有关地方人民政府及其有关部门。第二，明确列举了应当开展调查和监测预警工作的自然灾害的类型，包括地震、雪崩、山体滑坡等。第三，明确规定了在地质灾害易发区开展工程建设应当遵循的要求，包括开展地质灾害危险性评估、及时采取工程治理等相关措施。
三是对有关的工程建设行为提出明确要求。第一，对于可能造成生态和地质环境影响的重大工程建设，明确规定了建设单位应当履行的义务，包括制定生态和地质环境监测方案并有效实施。第二，对于重大工程建设提出了避让野生动物重要栖息地、迁徙洄游通道和国家重点保护野生植物的天然集中分布区的要求。第三，对于重大工程建设无法避让上述区域的情况，明确规定了相关主体应当采取措施以避免或者减少对自然生态系统与野生动植物造成不利影响的义务。
四是对采取有关适应自然的措施提出要求。第一，明确规定了国务院有关部门和青藏高原县级以上地方人民政府在自然灾害防治方面的职责，具体包括加强综合治理、提高防御工程标准、建立防治工程和非工程体系。第二，明确规定了建设单位、运营单位在交通、水利等基础设施工程建设中的自然灾害防治义务，包括采取综合治理措施。
五是对强化外来入侵物种防控等制度措施作出规定。第一，明确规定了青藏高原地区外来入侵物种防控的主体是国务院有关部门和区域内省级人民政府。第二，明确规定了上述主体的职责，包括外来物种引入审批管理，外来入侵物种防控治理等。第三，对擅自引进、释放或者丢弃外来物种的行为作出禁止性规定。
关于保障和监督
一部法律能否得到全面贯彻落实，根本在于对有关机关、单位和个人的合法行为要给予保障，同时要加强监督。本法第五章对强化相应的保障和监督作出重要规定。
一是就强化财政保障作出规定。第一，就青藏高原生态保护修复、生态风险防控方面的财政保障作出规定，包括中央财政安排专项资金及区域内县级以上地方人民政府加大资金投入力度。第二，就青藏高原基础设施和基本公共服务设施建设方面的财政保障作出规定，明确中央预算对此予以倾斜。
二是就国家财政转移支付相关事项作出规定。第一，在中央层面，要求国家有关部门通过加大财政转移支付力度，对青藏高原生态功能重要区域予以补偿。第二，在地方层面，要求青藏高原区域内省级人民政府将生态功能重要区域全面纳入省级对下生态保护补偿转移支付范围。
三是就强化国家经济政策支持作出规定。第一，明确青藏高原地区自然资源统一确权登记制度，在此基础上探索确定区域内生态产品的权责归属。第二，进一步完善青藏高原地区生态产品经营开发机制，探索形成区域内生态产品价值的多元化实现路径。
四是就强化综合性的经济支持作出规定。《青藏高原生态保护法》明确规定了国家在综合性经济支持中的具体职能，具体包括如下三个方面：制定实施相关金融和税收政策；鼓励发展绿色金融产品；鼓励和支持公益组织、社会资本参与生态保护修复工作。
五是就强化监督管理能力建设作出规定。第一，明确强化监督管理能力建设的主体范围，包括国务院有关部门、青藏高原地区县级以上地方人民政府及其有关部门。第二，明确规定了强化监督管理能力建设的路径，包括提高科技化、信息化水平，建立执法协调机制并依法开展联合执法。
六是就完善考核评价制度作出规定。《青藏高原生态保护法》规定了青藏高原生态保护绩效评价考核制度，明确考核评价的指标包括青藏高原环境质量提升情况、生态保护治理成效、生态产品供给能力等。
七是就强化相关司法保障措施作出规定。第一，就国家加强对青藏高原生态保护工作的司法保障作出原则性规定。第二，就青藏高原生态保护过程中鼓励相关主体提供法律服务作出原则性规定。第三，就行政执法机关、人民法院、人民检察院的协同配合作出规定，包括行政执法与刑事处罚的衔接，生态环境损害赔偿诉讼、公益诉讼与刑事诉讼的衔接等。
八是就强化人大监督作出规定。《青藏高原生态保护法》规定，青藏高原县级以上地方人民政府应当定期向本级人大或者其常委会报告本级政府开展青藏高原生态保护的相关情况。
关于法律责任
对违法行为进行严格惩处，是保障法律得到有效落实的必要措施。
一是该法就行政处分作出明确规定。第一，明确行政处分面向的主体是国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门内直接负责青藏高原生态保护相关工作的主管人员和其他直接责任人员。第二，明确行政处分的适用情形是，上述人员违反《青藏高原生态保护法》规定，在履行职责过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊。第三，明确行政处分的方式包括警告、记过、记大过或者降级处分。另外，对于造成严重后果的人员，还应当给予撤职、开除、引咎辞职等行政处分。
二是该法就行政处罚作出明确规定。尤其是《青藏高原生态保护法》明确规定了从重处罚的情形，包括对特定生态保护重点区域造成破坏或从事可能造成生态风险的行为、破坏自然景观或者草原植被、危害国家或者地方重点保护的动植物物种，擅自引进、释放或者丢弃外来物种等。
三是该法就民事责任作出明确规定。第一，明确规定了侵权人从事污染环境、破坏生态行为造成他人损害应当承担的侵权责任。第二，明确规定了侵权人违反国家规定造成青藏高原生态环境损害应当承担的生态修复、金钱赔偿等责任。
四是该法就治安管理处罚和刑事责任作出明确规定。第一，明确违反《青藏高原生态保护法》规定从事违反治安管理行为的，应当依法给予治安管理处罚。第二，明确相关主体构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任。
关于未尽事宜的处理
对于未尽事宜，为了充分发挥有关地方的积极性，根据《中华人民共和国立法法》等有关法律的规定，《青藏高原生态保护法》明确规定，青藏高原省、自治区和设区的市、自治州可以结合本地实际，制定具体办法。
笔者坚信，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，有关地方人大常委会充分发扬全过程人民民主，大力加强生态文明建设，及时制定落实与《青藏高原生态保护法》相配套的地方性法规，一定能够将青藏高原地区生态保护的任务真正落实，从而为全面建设社会主义现代化国家，全面推进中华民族的伟大复兴作出新的更大的贡献。

 环境保护 第8期

参考文献

[1]全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国青藏高原生态保护法（草案）》审议结果的报告[EB/OL]. (2023-04-26)[2023-05-23]. http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202304/cb9a7f3f281e42d3902dfb45aefe47d7.shtml.

[2]施珵, 耿立东. 论高地生态宏观调控机制在《青藏高原生态保护法》制定背景下的必要性[J]. 西藏大学学报(社会科学版), 2022(2): 214-222.

[3]史云贵, 周荃. 整体性治理：梳理、反思与趋势[J]. 天津行政学院学报, 2014(5): 3-6.

[4]冯晓青. 论利益平衡原理及其在知识产权法中的适用[J]. 江海学刊， 2007(1): 141-146.

[5]关于《中华人民共和国青藏高原生态保护法（草案）》的说明：2022年8月30日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十六次会议上[EB/OL].（2023-04-26)[2023-05-23]. http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202304/f45e68a2803843a79faf6887401f92dc.shtml.

[6]栗战书在青藏高原生态保护法立法座谈会上强调坚持生态保护第一 高质量做好立法工作[EB/OL]. (2022-04-23)[2023-05-23]. http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202204/83bc140284ea49c890c0a1d3b743a9ee.shtml.

[7]最特别的生态，最特殊的保护：栗战书委员长率队赴西藏就青藏高原生态保护立法进行调研[EB/OL]. (2022-07-25)[2023-05-23]. http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202207/0a8e536166f348539d8930d08d019e7b.shtml.

[8]栗战书主持召开十三届全国人大常委会第一百三十次委员长会议 决定十三届全国人大常委会第三十八次会议12月27日至12月30日在京举行[EB/OL]. (2022-12-09)[2023-05-23]. http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202212/d863d7bc178244809e7d6fd57df5247a.shtml.

[9]全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国青藏高原生态保护法（草案三次审议稿）》修改意见的报告[EB/OL]. (2023-04-26)[2023-05-23]. http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202304/69b72f3772214b5c846103e4f3e3bfa7.shtml.

[10]中华人民共和国主席令[EB/OL]. (2023-04-26)[2023-05-23]. http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202304/8c7713cb0b5b423caedc779a87567540.shtml.

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