智库观点 | 将碳排放影响评价纳入环境影响评价的法律实现
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【关键词】：碳排放影响评价；环境影响评价；“双碳”目标；法律实现
2021年5月，生态环境部印发《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》，正式将碳排放影响评价（以下简称“碳评”）纳入环境影响评价（以下简称“环评”）体系[1]。这个“纳入”需要进行整体性考虑，既要将碳评纳入建设项目环评，又要将其纳入规划环评。但是，当前整体性纳入的法律实现在制度基础、制度运行及制度实效层面仍存在许多问题亟须解决。本文从整体性纳入的正当性分析入手，剖析融贯性发展的法制困境，以探讨体系化实现的变革路径为归宿，助力“双碳”目标的实现。
2023年 14期
整体性纳入的正当性分析
将碳评整体纳入环评体系符合碳排放特征。第一，碳排放与大气污染具有高度相似性。一方面，二者具有同根同源性特征，其主要来源均为化石能源消费；另一方面，虽然对碳排放是否造成环境污染尚存在争议，但造成生态破坏却是事实，这与大气污染的生态破坏性一致。因此，将碳评纳入环评体系具有正当性。第二，碳排放造成的环境影响具有间接性特征。生态破坏通常是长期且大范围的累积效应，同时与经济发展和能源问题紧密相关，具有极大的科学不确定性。相比于建设项目环评，规划环评的评价期限更长、评价范围更广，碳排放造成环境影响的表现更为显著。因此，碳评整体纳入环评体系同样具有正当性。
契合当前政策意图
将碳评整体纳入环评体系契合政策发展趋势。2021年，生态环境部先后发布了《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》和《关于在产业园区规划环评中开展碳排放评价试点的通知》，对部分地区和产业园区重点行业开展碳评试点起到了引领作用。一方面，试点范畴同时包含重点行业的建设项目环评和部分产业园区的规划环评，体现了当前政策层面已有整体纳入的立场；另一方面，对产业园区进行碳评是将碳评纳入规划环评的初步尝试。在后续的制度构建过程中，应对整体性纳入作出及时回应，结合试点经验预判风险、提前谋划，为将碳评纳入产业园区以外的规划环评提供工作基础。因此，整体性纳入的思路与从试点到推行并逐步扩大适用范围的发展趋势相契合。
符合国际通行做法
将碳评整体纳入环评体系是国际通行做法。在国际法层面，《联合国气候变化框架公约》明确提出“通过环境影响评价，促进社会、经济和环境政策及行动中考虑气候变化因素，降低不利气候变化影响”[2]。其中，所涉及的“社会、经济和环境政策”表明，在广义的环评体系中考虑气候变化因素，不仅指某一特定建设项目环评，还包括较大范围的规划环评。在各国的具体行动中，美国环境质量委员会（CEQ）于1989年以导则形式要求联邦政府充分考虑规划层面的气候变化影响，并要求各州的改建、扩建及新建项目都必须充分考虑全球气候变化的累积影响。欧盟、英国、澳大利亚、荷兰等也先后提出相关导则与指南，要求将气候变化纳入环境影响评价[3]。可见，将碳评这一气候变化中的关键因素整体纳入环评体系是国际通行的做法。
2023年 14期
融贯性发展的法制困境
制度基础尚有空缺
在宏观层面，当前环境治理体系中缺少与碳排放管理直接相关的基础性规定。一方面，现有生态环境相关法律缺乏对降碳任务的直接规定。例如，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）都未以应对气候变化或减少温室气体排放为立法目的，即使其中某些条款与降碳和增加碳汇有所关联，但都没有直接涉及碳排放控制[4]。另一方面，缺乏对减污降碳协同治理的制度安排，具体表现为减污的相关规定缺乏与降碳的合理衔接。受制于立法目的，专注于减污的制度安排对降碳问题缺乏周到考虑，可能会与降碳产生矛盾甚至冲突[5]。
在微观层面，对温室气体的污染物属性仍存在认知不一致的问题。从制度规定来看，《环境空气质量标准》对一、二类环境空气功能区的质量要求都未包含二氧化碳的浓度限值，《大气污染防治法》虽然在总则中提及“大气污染物与温室气体实施协同控制”，但该法所依据的《大气污染物综合排放标准》规定的污染物并未包含温室气体[6]。从规制实践来看，温室气体相较于其他大气污染物有较长的生命周期，虽然其影响范围波及全球，但影响程度并不显著，短期内温室气体排放的危害未达到一般污染物的危害程度，因此，一直以来各国对其规制力度相对较小。应对气候变化工作的推进，以及“双碳”目标的实现，对加强温室气体管控提出了现实要求，然而温室气体的污染物属性未明确，温室气体强制管控尚缺少依据，在短时间内的实践工作存在滞后性，难以直接回应政策需求。
制度运行存在障碍
第一，评价标准更新滞后，不利于后续减排措施的设计与实施。环评是发挥源头管控作用的重要制度，其评价标准的适用践行了以预防为主的理念。而碳排放对环境产生的影响在时间和空间上具有累积效应，并且受经济、能源、市场等多种要素的影响，二氧化碳比一般的污染物具有更大的科学不确定性。当前，环评标准尚未做出碳排放纳入的适应性调整。一方面，碳排放对于环境的影响不只在于设计时评估的排放量和排放强度，还在于对减排潜力的预估以及在实施过程中的减排力度与碳中和程度。若不及时调整具体指标，碳评结果的科学性将受影响，从而导致减排措施的设计无法与评价对象的排放水平相匹配。另一方面，基于碳排放影响的累积性，碳评纳入环评体系将涉及建设项目或规划的长期排放情况。为此，评价标准应在时间和空间维度上进行延伸，监测实际碳排放情况和减排效果，并对减排措施及时进行调整。
第二，评价技术尚未完善，事中、事后阶段的制度缺陷凸显。环评制度是对源头治理原则和风险预防理念的贯彻落实，但相比于一般污染物的排放，碳排放对于生态环境的不利影响通常无法在短时间内显现，因此提前评估并进行风险预防的难度更大，对后续实施过程中的跟踪评价及后评价的需求也更强。对于规划而言，《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）第十五条及《规划环境影响跟踪评价技术指南（试行）》对跟踪评价的技术流程、工作内容作了相应规定，但仍然存在启动程序不明、建议权或监管权不明确、约束力不足等问题[7]。对于建设项目而言，《环境影响评价法》第二十七条对其环境影响后评价作出了规定，且《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》有具体规则阐释，但这些规定实质上并未真正从抽象法条落实到具体的技术实践中[8]。长期以来，建设单位获得环评审批进入运营阶段后，如何实现常态化、持续化的环评监管在法制层面的回应不足。在此基础上，将碳评纳入环评体系后，规划环境影响跟踪评价制度与建设项目环境影响后评价制度的启动标准、评价流程及评价效力应做出相应调整，否则该程序的运行将会变得困难。
第三，源强核算衔接不足，环境影响程度分级与评价对象筛选存在适应性问题。与污染物排放的负面性有所不同，碳排放有合理与过度之分，一定限度内的碳排放是人类生产生活及社会经济发展的必须，符合自然规律，不具有管制的必要性。因此，碳排放源强核算体系的制定更为复杂，无法直接套用现行污染源源强核算的经验。一方面，由于碳排放导致的生态破坏和气候变化属于间接影响，单个项目或局部区域的高强度碳排放与环境影响程度之间的关联性还有待进一步论证。将碳评纳入环评体系需要合理调整源强核算依据与标准，将碳排放强度因素有效融入现行环境影响程度分级中。另一方面，不同地区、不同行业及不同维度的碳排放水平及环境影响程度不一，涉及产业规模结构、能源消费强度及地区发展水平等多重因素，源强核算体系的完善需要结合相应特点进行差异化考量，对评价对象进行筛选和分类，实现科学高效的碳评。
制度实效提升欠佳
第一，碳评的纳入将提高环评与排污许可制度的衔接成本。环评制度与排污许可制度分别侧重于事前预防与事中、事后监管，是我国污染源管理的重要依据。在减污降碳协同治理的路径指引下，碳评纳入环评体系面临制度转变，环评制度与排污许可制度的衔接也随之成为实现减污降碳协同增效的重要途径。碳评的纳入将延伸出碳排放许可制度的问题，而事实上碳排放管理和排污许可制度存在隔阂。目前，排污许可制度已建立了相对成熟的基础制度、信息平台、标准体系。但是，碳排放许可刚刚起步，实施的制度和基础条件还很薄弱。碳排放许可和排污许可在管理行业、管理类别、数据采集技术与标准以及项目设计、施工、投产使用等方面的侧重点不尽相同，这为二者的衔接增加了制度建设和实施的成本。
第二，监督管理体系不完善，难以保障制度效果的实现。在试点成效的视域下，碳评纳入环评后的实效依赖于监督管理机制的跟进与完善。在当前碳评纳入环评体系的进程中，现有政策对于以上问题鲜有提及，滞后性较为突出。同时，碳排放控制的强化与“放管服”改革的目标存在一定的偏差。在简政放权的改革理念下，修订后的《环境影响评价法》放宽了对于环评主体资格的限定，弱化了项目环评的行政审批要求。而事实上碳排放的纳入增加了一项约束条件，间接地提高了环评的准入门槛。对此，需要在事前与事中、事后的监管侧重上做出抉择。
第三，碳排放相关主体的责任未明确，碳评制度实施力度不足。2022年，生态环境部向社会公开了中碳能投科技（北京）有限公司等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例（2022年第一批突出环境问题），主要涉及碳排放交易过程中出现的篡改和伪造检测报告、报告结论失真失实等问题[9]。从披露的案例中可以看出，当前碳排放相关责任的承担以排放单位为主，对第三方检测、报告和核查机构尚未规定相应罚则。环评体系中的责任归属相对完善，但碳评尚处于起步阶段，评价主体、评价资格及评价效力等基础问题尚未厘清，直接套用现行环评的相关责任规定将会给制度实施与法律实现带来压力和风险。
2023年 14期
体系化实现的变革路径
厘清制度变革路线
在宏观层面，一方面，应明确降碳任务的制度定位。当前，降碳任务已明确作为国民经济和社会发展规划的重要组成部分，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》已将“2025年单位国内生产总值二氧化碳排放较2020年降低18%”作为约束性指标[10]。在政策引导下，生态环境保护法律体系也应整体考虑、系统布局、协同规划，将环境质量、污染控制、节能减排、绿色低碳作为整体目标任务，将污染物排放与碳排放问题纳入同一法律体系和制度框架[11]。另一方面，应完善减污降碳协同治理的制度表达。在重大生态环境立法中，应直接将生态环境与气候变化协同治理、减污降碳协同增效作为核心方案。在生态环境和气候变化协同共治的法制目标下，应以减污降碳协同效益最大化为原则，建立协同治理的制度措施，优化减污降碳技术路径[12]。要真正达到增效的目的，还需要认识到减污与降碳之间的替代关系与制度差异，且在制度完善中注重调整、衔接与改良。
在微观层面，应正确认识温室气体与污染物的关系，虽然二者同根同源同过程的性质使得实现减污降碳协同增效具有可行性，但本质上并不能混为一谈。因此，一方面，要正确认识过量碳排放对于生态环境的累积效应和长期影响，意识到大气环境质量不仅与大气中颗粒物、二氧化硫等物质的浓度有关，还取决于大气中各类温室气体的浓度和总量。另一方面，在碳评纳入环评体系的过程中，应将碳排放区别于污染物排放，对其进行专门的体系化规制，同时重视碳排放与污染物排放的协同效应。虽然我国暂时未将温室气体纳入大气污染防治的目标类别，但并不妨碍将其纳入“大气环境质量标准”评价的对象范畴。此外，还可以将“应对气候变化”融入《大气污染防治法》的立法目的，为碳评纳入环评体系奠定基础。
完善制度运行规则
第一，在评价标准的适用上应充分考虑碳排放的累积效应，科学制定并实施减排措施。一方面，通过评估项目运行和规划实施后的实际碳排放强度、减排措施的落实情况及有效性等，分析碳减排存在的问题及进一步减排的潜力，并提出改进措施。减排改进措施的制定应以清洁生产和技术改进为核心，通过提高资源利用效率大幅削减排放量[13]。同时，充分发挥碳税制度、碳排放权交易制度及碳排放许可制度的作用。另一方面，树立全局观念，对碳排放涉及的资源效率、可持续性、生物多样性保护、意外事故和灾害风险等方面进行全方位考虑。重视项目和规划实施期内的中长期总量控制指标，可将中长期目标科学分解到各年度，形成年度控制目标。此外，积极回应国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》提出的“实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制”度，将碳评与行业、地区碳达峰目标相衔接。
第二，在评价技术上确立全过程综合评价模式，完善规划环境影响跟踪评价与建设项目环境影响后评价机制，降低碳排放科学不确定性带来的风险。一方面，深化跟踪评价制度。生态环境部发布的《关于进一步加强产业园区规划环境影响评价工作的意见》指出跟踪评价的适用范围包括“可能导致区域环境质量下降、生态功能退化，实施5年以上且未发生重大调整的规划”。在此基础上，应将碳排放环境影响纳入考虑，通过对规划实施进展与生态环境质量变化进行综合评价，完成实际环境影响与预测影响之间的对比和评估。另一方面，补充完善后评价制度。后评价时间从建设项目投产使用延伸到施工阶段，对重点建设项目加大监管力度，通过日常督查促使其落实环保要求，确保检查成效，实现跟踪检查的精细化和常态化[14]。同时，针对碳排放的间接影响与累积效应，应实质性延长环评周期，通过修订《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》的相关内容，统一后评价的启动阶段、启动情形和适用范围[15]。
第三，统筹开展源强核算，通过制度体系完善对评价对象的分类管理与差异化管控。首先，落实国家发展改革委、国家统计局、生态环境部联合发布的《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》，加快建立统一的碳排放统计核算制度。其次，充分考虑现实因素，对重点行业、企业及重点产品的核算方法进行差异化研究。在技术上与污染源源强核算相衔接，将碳排放源强核算结果纳入环境影响程度分级的考虑因素。最后，通过分类管理对建设项目和规划进行简化评价和重点评价。例如，行业差异主要体现在重点项目与其他建设项目以及涉及“高能耗”“高排放”“高耗电”的产业园区规划在碳排放源与碳排放水平上有较大差异，因此需要有针对性地设定碳排放标准和管控力度。
优化制度配套机制
第一，合并碳与污染物排放数据，明确评价阶段的分工，科学衔接环评制度与排污许可制度。积极建立和完善《环境影响评价与排污许可领域协同推进碳减排工作方案（征求意见稿）》提出的环境—气候综合排放许可制度。一方面，对试点地区重点行业进行碳排放数据填报并实施许可证制度管理，明确以排污许可制度为基础，将碳排放数据纳入排污许可制度的衔接思路，实现固定源污染物和温室气体排放数据的统一采集与一体化管理。另一方面，规划实施和建设项目投产后，碳排放控制的主要制度抓手应当从碳评转向排污许可，在申请排污许可的过程中对碳排放状况进行评估更为准确。因此，应当通过制度衔接，将碳评提出的减排措施或管理要求，直接转化或者经过修改后转化为排污许可证记载的碳排放控制义务。
第二，完善监测管理制度、信息公开机制与公众监督途径，为碳评纳入环评的制度实效提供事中、事后的监管保障。首先，《关于进一步加强固定污染源监测监督管理的通知》指出，在“放管服”改革的大背景下，应坚持自行监测与执法监测并行的监督管理机制，因此在将碳评纳入环评体系并与排污许可进一步衔接后，也应当加强自行监测监管责任的落实。其次，根据《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》的规定，碳排放数据信息公开的主体为第三方环评机构、涉及碳排放的有关建设单位及碳排放环评文件的审批部门[16]。公开时间要覆盖碳排放的全过程，甚至延伸到环评文件审批后环境保护措施的落实阶段[17]。最后，推动公众参与保障碳排放纳入环评后，环评制度实施的公平公正，可以设置统一的环评公示平台，允许公众对所有碳排放环评的建设项目进行监督并发表意见。
第三，明确评价结果的法律效力，落实碳评的责任。首先，明确碳评结果对于建设项目与规划实施的约束力，在形式上沿用既有环评的规定，纳入碳评后的环评依然作为规划和建设项目实施的前置程序。同时，充分考虑经济与能源因素，提倡自愿减排和市场导向机制管控，重视碳减排效率的提高。其次，碳评涉及的责任主体除排放主体外，还包括检测机构、报告机构、核查机构，应对第三方机构的资质进行审查和监督，并设定相应惩罚机制以建立和规范评价市场。最后，结合“六位一体”生态环境管理体系要求，将碳排放要求落实情况纳入中央生态环境保护督察的范围和问责机制，并结合降碳重点，加强对高耗能、高排放企业的系统督察，督促地方政府落实碳达峰、碳中和要求[18]。
2023年 14期
结语
碳评纳入环评体系既是“双碳”目标指引下的变革需求，也是落实减污降碳协同治理的重要抓手。政策指引与试点工作的开展已明确纳入的方向与重点，但要在实践层面完成实质性的融贯纳入，还面临着政策转化与制度实现等一系列困境。对此，应正确认识纳入的系统性与全局性，充分考虑碳排放在时间和空间维度上的扩散影响，通过制度变革路线的厘清、制度运行规则的完善及制度配套机制的优化，对现行环评体系进行整体变革，完成碳评纳入环评体系的制度确认与法律实现，为进一步在政策和战略层面统筹考量碳排放对环境的影响奠定现实基础，从而将应对气候变化融入我国生态文明法治建设，为政策与法律合力促进“双碳”目标实现提供制度保障。
2023年 14期
基金项目
中央高校基本科研业务费项目人文社科专项“安全降碳的法律机制研究暨战略性关键矿产资源安全监管的法律研究”（2022CDJSKJC34）
作者
王 江：重庆大学西部环境资源法制建设研究中心教授、博士生导师
侯沁伶：重庆大学法学院
参考文献
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