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新污染物治理专题② | 我国新污染物治理的进展、问题及对策
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本文刊载于《环境保护》杂志2023年第7期
新污染物是指由人类活动造成、排放到环境中的，具有生物毒性、环境持久性、生物累积性等特征，对生态环境或人体健康存在较大风险，但尚未被纳入管理或现有管理措施不足以有效防控其风险的污染物。相对于常规污染物，新污染物因其生产使用历史相对较短或发现危害较晚，现阶段尚未被有效监管。目前，国内外广泛关注的典型新污染物主要包括环境激素（内分泌干扰物，EDCs）、抗生素、新型持久性有机污染物（POPs）、微塑料等。
“十三五”期间，针对制约美丽中国、健康中国建设的环境污染问题，党中央、国务院作出打好污染防治攻坚战的战略部署并取得重大进展，我国以常规指标衡量的大气和水环境质量明显改善。但随着化工行业的迅猛发展，化学品被大规模生产和使用，我国面临巨大的新污染物污染风险，其已经成为新阶段我国面临的突出环境问题，加强新污染物风险防范与治理已迫在眉睫。
“十四五”时期是我国污染防治攻坚战取得阶段性胜利、继续推进美丽中国建设的关键期。党的二十大报告明确提出，“开展新污染物治理”“严密防控环境风险”，为新时期深入推进环境污染防治指明了方向。近年来，我国新污染物治理受到党中央、国务院的高度重视。2022年5月，国务院发布《新污染物治理行动方案》，明确了新污染物治理的目标和工作重点，我国新污染物治理工作全面启动，各地陆续出台新污染物治理工作方案，着手推进新污染物治理有关工作。然而，当前我国新污染物治理仍处于起步阶段，客观上面临治理难度大、技术复杂程度高、科学认知不足、治理能力和工作基础薄弱等现实困难，特别是在法律法规管理体制、科技支撑等方面存在明显短板。因此，立足新发展阶段，加强配套制度建设和科技创新、加快完善法律法规制度体系等，切实推进新污染物治理，对深入打好污染防治攻坚战具有重要意义。
新污染物治理的国际典型经验
自20世纪90年代起，许多国家和国际组织便启动针对新污染物现状、危害等方面的调查和研究工作，通过不断地探索和实践，构建起以全生命周期管理、优化分级理念为核心的新污染物风险防范与治理体系，并形成了一系列的成功经验和做法，对我国具有很好的借鉴意义。
构建多方统筹协调机制
一是建立国家间合作机制。1996年，经济合作与发展组织（OECD）成立了化学品测试导则国家协调员工作组、EDCs测试与评估顾问组等，统筹成员国开展EDCs风险防范工作；2010年，阿根廷与乌拉圭联合成立海上前线技术委员会，加强微塑料源头的跨界管控；2014年，联合国环境规划署（UNEP）成立了由政府和非政府组织共同参与的EDCs环境暴露与影响咨询组，开展EDCs跨国防控的战略与政策研究。二是建立国家层面的协调机制。美国国家环境保护局于1996年成立了EDCs筛选和监测顾问委员会，成员主要来自国家环境保护局及其他联邦当局、各州相关部门、工业界代表、环保团体、公共健康团体和学术界等，统筹协调EDCs筛选与监测工作。1997年，日本成立由环境省、经济产业省和厚生劳动省组成的EDCs委员会，协调EDCs研究工作。
建立新污染物治理法律法规和标准体系
一是制定法律法规。在履行国际公约方面，美国为履行《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》，建立了以《国家环境政策法》为基本法、以《有毒物质控制法》等为支撑的覆盖全生命周期的法律政策体系。为严格控制某类新污染物生产、使用环节的风险，欧盟于2006年宣布所有成员国全面停止使用促生长类抗生素[1]，且在《兽医药品法典》中对广泛使用抗生素的兽药作出严格的环境管理规定[2]。美国食品药品监督管理局将3种全氟化合物列入食品接触材料禁止清单。在微塑料污染控制方面，美国于2015年出台《无微珠水域法案》，加拿大于2018年出台《化妆品中塑料微珠法规》，禁止生产、进口与销售含塑料微珠的化妆品。二是及时修订相关标准。日本于2015年修订饮用水水质标准，在水质指标中新增五种EDCs物质，并作出较为严格的限值规定。欧盟于2018年修订生物农药EDCs标准，对EDCs的判定和使用提出更为严格的要求；2023年3月，新修订的《欧盟物质和混合物的分类、标签和包装法规》正式发布，引入内分泌干扰特性、持久蓄积迁移性物质等新的危害类别，适用于工业化学品、日用化学品原料、农药等多类化学产品，以确保在人类健康和生态环境方面形成更高水平保护。
开展新污染物多级风险评估和监测
一是建立筛选、评估和监测框架。自20世纪90年代以来，OECD、欧盟、美国、日本等先后建立了EDCs筛选监测基本框架，并构建了两级评估框架。OECD自2002年起构建“现有信息采集—体外实验—简单的体内实验—信息验证—复杂的体内实验”五级EDCs评估框架，指导各成员国评估EDCs风险。二是发布测试导则和清单。美国国家环境保护局于2008年发布14种测试导则用于实施层级筛选，又分别于2009年、2013年发布化学品测试清单[3]。三是制定监测计划并开展实际监测。在欧洲监测及评估项目（EMEP）框架下形成并于1988年生效的欧洲《远程跨界空气污染公约》（LRTAP）的43个成员国中，已有24个成员国设立了共计100个新型POPs监测点并开展监测，以了解新型POPs在欧洲的发展趋势；欧盟委员会于1999年制定了EDCs战略计划[4]，其中包括建立监测计划，以估计优先列表中EDCs的暴露和效应。
重视新污染物治理的科学研究
开展EDCs、持久性有毒物质等新污染物的生态毒理、健康危害、生态风险、形成机理、迁移转化以及减排、控制、处置和替代技术等研究，并不断提出新的关注物质。
长期以来，美欧等发达国家和地区已开展了多项针对EDCs的研究工作，涉及EDCs识别、筛选、危害测试等各个方面。近年来，国际机构和发达国家将研究重点转向持久性有毒物质（PTS，包括POPs、有毒有机金属化合物和典型重金属等），开展其生态毒理、健康危害、环境风险、形成机理、迁移转化及减排、控制、处置和替代技术等研究，已经执行和正在执行一系列重大的研究计划，例如：环境和生态健康影响评价的方法学；已知和未知污染源解析；PTS高风险区鉴别及其修复技术；PTS的形成、反应、迁移、转化、毒性毒理；PTS的污染削减、控制、替代技术；基于生物工程和高级化学氧化发展的PTS污染末端控制技术等。在环境类国际刊物上，近年来涉及新污染物的科研论文数量和质量均有明显提高。
我国新污染物治理进展
近年来，随着污染防治攻坚战的深入推进，我国新污染物治理开始受到重视，已成为新阶段生态环境保护工作的重点。
加强新污染物治理的顶层设计，强化引领作用
党中央、国务院高度重视新污染物治理。2020年10月，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“重视新污染物治理”。2021年11月，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，明确提出“加强固体废物和新污染物治理”，强调要“注重综合治理、系统治理和源头治理”。2022年5月，国务院办公厅印发《新污染物治理行动方案》（以下简称《行动方案》），从六个方面对我国新污染物治理工作进行全面部署，明确了“十四五”时期及今后一个时期新污染物治理工作的总体要求、工作目标、行动举措等[5]。《行动方案》是我国首个专门针对新污染物治理的顶层设计文件，明确提出了分阶段目标任务和实施路线图：2022年发布首批重点管控新污染物清单，建立健全有关地方政策标准等；2023年年底前，完成首轮化学物质基本信息调查和首批环境风险优先评估化学物质详细信息调查；2025年年底前，初步建立新污染物环境调查监测体系。2022年12月，生态环境部等六部门联合发布《重点管控新污染物清单（2023年版）》[6]，明确持久性有机污染物类、有毒有害污染物类、环境内分泌干扰物类、抗生素类四大类14种重点新污染物应严格落实禁止、限制、限排要求。同时，国家鼓励有条件的地方因地制宜制定本地区重点管控新污染物补充清单和管控方案。
各地积极推动新污染物治理工作，强化能力建设
各地陆续出台新污染物治理工作方案。据统计，《行动方案》发布后，全国约30个地区发布地方新污染物治理工作方案，设立2023年短期目标或2025年长期目标，提出推进重点行业化学物质基础信息调查、优先管控化学物质筛选和环境风险评估，探索建立新污染物监测分析方法和监测网络，在重点地区、重点行业、典型工业园区开展新污染物环境调查监测试点等。对于新污染物监测名单，各地区工作方案均提出要开展POPs监测，但大部分地区尚未提出具体污染物名单，少数给出具体名单的地区大多集中在水中含氟化合物和含氯化合物的监测。同时，各地在加强能力建设方面作出部署要求，主要包括加强新污染物监测技术、环境风险评估技术、管控技术等研究攻关，完善监测设备等硬件基础设施配备等。
我国新污染物治理面临的问题
法律法规体系不完善
一是法律支撑不足。相较发达国家和地区，我国化学物质管理立法起步晚，尚无国家层面的化学品管理单行法，新污染物治理缺乏上位法支撑。同时，缺乏相应的法律法规限制各类新污染物的生产、使用和排放，已经立项的危险化学品安全法与环境管理的关系仍未理顺；已有的污染防治法律法规，缺少对新污染物的规制，如我国最新制定和修订的大气、水和土壤污染防治法中均无新污染物防治相关条款。二是缺乏配套的管理办法、标准、规章制度。现行地表水、大气和土壤环境质量标准和各类污染物排放标准中没有包含被国际社会普遍关注的新污染物相关标准；缺少明确的化学品管理基本制度、化学物质环境风险评估制度；化学品的生产、使用等环节的监管执法存在交叉或空缺；缺少化学物质信息报告、数据报告和数据监督制度；缺少社会经济影响评估制度、损害赔偿制度；公众知情和参与制度尚待完善。
科学研究和技术支撑滞后
我国新污染物研究相对滞后。如前文所述，许多发达国家和国际组织已经将多数新污染物列为优先研究对象，在监测、控制技术等方面开展了大量研究。由于我国系统性研究部署不够，有限的研究主要局限于部分污染物的污染水平和毒理学方面，新污染物的污染源、迁移扩散、分布特征、环境健康风险、监测和控制技术研究十分薄弱，我国既缺乏污染本底资料、基础数据，也缺乏可行的污染物监测和控制技术。同时，我国当前仍缺少新污染物环境风险评估技术指南和规范，风险管控技术标准体系不够完善，缺少跨部门管控执法技术指导文件等。
环境监测和监管体系建设滞后
为有效控制新污染物，许多发达国家很早就开展了针对新污染物的评估和监测工作。而我国新污染物监测工作仍处于起步阶段，大部分新污染物刚被纳入我国的环境监测体系，虽对其提出了监测目标和要求，但在具体操作实施层面，仍缺乏必要的监测指标、评价方法、技术和设备等。新污染物来源广、环境含量低，且治理涉及的空间范围广、时间跨度长、监管流程烦琐，使得新污染物全过程监管难度极大，目前尚未建立行之有效的监管体系。同时，由于对生产者责任缺乏有效规制，当前监管更偏重末端治理，源头减排和过程控制监管不足。此外，各地尚缺乏专业的新污染物防治人才，监测和监管均面临人才缺乏的制约。
宣传教育和公众参与不足
一是我国针对新污染物的宣传工作开展不够。目前，我国对新污染物的防治尚处于起步阶段，国家和地方政府对其了解不深、重视不足，在宣传方面，缺乏针对新污染物的类型、危害、来源、防治措施等多方面、立体化的宣传，且目前多为网络报道、公众号推文，宣传手段较为单一。二是缺乏公众参与。在相关政策、战略和计划的制定决策以及新污染物的监管等方面，缺乏必要的公众参与。目前，我国公众参与新污染物风险防范的主要形式包括参加听证会、奖励活动等，但公众和非政府组织参与的深度不够，且参与新污染物防治的范围较窄。
推进我国新污染物治理的对策建议
一是加强各级人民政府的总体统筹领导，充分发挥“新污染物治理部际协调小组”的统筹协调作用，统筹新污染物防治与产业发展、产品质量管理、市场监管、危险化学品管理、农药管理等领域相关工作，推动生态环境部、国家发展改革委、工业和信息化部、农业农村部、住房和城乡建设部、国家卫生健康委等相关部门和各级政府共同形成新污染物治理合力。
二是制定和完善新污染物治理的法律法规。在现行的化学品管理和水、大气、土壤、固体废物等常规污染防治的法律法规中，增加典型新污染物防治条款。如推动《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国循环经济促进法》《生态环境监测条例》《排污许可管理条例》《化学物质环境风险评估与管控条例》等的修订，增加新污染物监管和防治条款。加强源头预防、流程控制、末端治理方面的立法和制度建设，强化对生产企业主体污染减排责任的全链条追溯。如立法限制典型内分泌干扰物、全氟化合物、溴代阻燃剂、抗生素等的生产和使用，制定“化学物质环境风险管理办法”“有毒有害化学品安全管理办法”，建立优先控制化学品筛选和风险评估、有毒物质排放转移报告等核心制度。
三是建立和完善新污染物治理的标准体系。将涉及抗生素、微塑料、多氯联苯等的新污染物纳入大气、水、土壤等环境质量标准和技术规范，如《环境空气质量标准》《土壤环境质量标准》《地表水环境质量标准》等；修订或制定涉及新污染物的产品质量标准和卫生标准；建立重点行业产品低环境风险生态设计标准，推动重点行业新污染物排放标准的制修订。
四是加快修订和补充完善新污染物相关的管理名录，将典型新污染物逐步纳入常规污染物的名录管理。补充完善优先控制化学品名录、环境保护综合名录等管理名录，增加具有较大健康和生态风险的典型新污染物；修订产业结构调整指导名录，从源头限制涉及新污染物的产品生产；动态调整禁止、严格限制和优先控制化学品名录。
强化科学引领，加强新污染物治理科学研究和技术创新
一是加强基础研究。启动新污染物治理重大科技专项，加强对典型新污染物的环境基准，毒性机理、源、汇和人群暴露特征研究，提升对各类新污染物环境健康风险的科学认知。二是加强各类新污染物的监测预警、控制、替代、清洁生产、减排和深度处理等技术的研发。研制能从源头减少新污染物排放的替代材料；开发成本可行的自来水和工业“三废”深度处理技术。三是打造高水平技术创新平台，促进科技成果应用转化。优先选择长江经济带等重点地区和重点行业，建立新污染物防治技术创新平台，加强技术交流和成果应用转化。四是开展数字信息技术在新污染物防控领域的创新应用。建立覆盖重点行业、贯穿全生命周期的重点管理化学品大数据平台和智慧化风险预警、防控体系，解决新污染物治理难、成本高的问题；开展缺少基础数据的新污染物的生产使用状况调查、监测和来源解析，建立国家统一的污染物释放、暴露、危害数据库；建立数字化、智能化全过程追踪溯源与监管体系，打造新污染物治理专业服务平台，为跨区域、跨行业全链条综合治理提供支撑。
加强监管能力建设，建立新污染物检测、监测和预警体系
一是成立优先控制新污染物筛选和监测的顾问委员会，组织筛查我国正在生产和使用、具有较大潜在环境风险、可产生新污染物的化学物质。二是加强对新污染物的监测能力建设。将新污染物纳入现有的环境监测系统，完善监测网络体系，在现有环境监测站点的基础上，部署建设一批典型新污染物监测设施设备，加强对关键区域、重要河湖断面和饮用水水源地的监测，形成开展全国性监测新污染物的能力，为全面掌握新污染物排放和污染状况奠定基础。三是组织开展评估工作。建立新污染物的监测指标和标准分析方法，开展新污染物防治成效和国家实施计划的绩效评估，建立奖惩机制和通报、限期整改制度；建立评估体系，定期评估各类新污染物给人体和生态系统健康带来的风险。四是加强专业技术队伍建设。加强对科研机构、高等院校等的支持，开展新污染物防治管理人才培养，培养和建立一支稳定的专职专家技术团队，提高新污染物风险评估的科学性和规范性；鼓励企业技术团队针对企业的管理和技术定期开展培训；加强行政监管和执法能力建设；定期开展针对行政管理人员的监督执法技术培训。
加强宣传教育，强化公众参与
一是积极开展新污染物风险防控的科普宣传工作。充分利用电视、网络、新媒体等途径，宣传新污染物的危害和来源，提高公众对新污染物的认识和健康风险防范意识。二是推动提升企业在新污染物源头防治的参与度。加强对生产企业的宣教和培训，促进企业对新污染物源头减量和风险防范意识和能力的提升；鼓励企业由传统生产方式向绿色生产方式转变，引导企业积极参与低环境风险产品生态设计和替代、清洁生产、减排技术研发和应用等。三是加强公众监督。引导公众积极参与新污染物风险防控与监督工作，通过座谈交流、网络反馈等形式，为公众提供新污染物污染线索、举报污染行为等打通渠道。四是引导环保公益组织积极参与新污染物治理。鼓励相关公益组织、公益基金会为新污染物风险防控与治理提供资金技术支持，参与推动基础设施和能力建设，促进国际国内先进技术、管理经验交流等。
参考文献
[1]李智, 李静, 汪以真. 美国兽用抗生素管控措施的评价及思考[J]. 农业经济问题, 2018(6): 137-144.
[2]王娜, 王昝畅, 郭欣妍, 等. 兽药抗生素环境风险控制管理政策探析[J]. 生态与农村环境学报, 2017, 33(7): 586-591.
[3]U S Environmental Protection Agency．Series 890: Endocrine Disruptor Screening Program Test Guidelines[EB/OL]. (2017-03-04). https: www.epa.gov/test-guidelines-pesticides-and-toxic-substances/series 890-endocrine-disruptor-screening-program.
[4]Commission of the European Communities． Communication From the Commission to the Council and the European Parliament，Community Strategy for Endocrine Disrupters，a Range of Substances Suspected of Interfering With the Hormone Systems of Humans and Wildlife[R]. Brussels: Commission of the European Communities, 1999.
[5]国务院办公厅. 国务院办公厅关于印发新污染物治理行动方案的通知（国办发〔2022〕15号）[EB/OL]. (2022-05-04). http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-05/24/content_5692059.htm.
[6]生态环境部, 工业和信息化部, 农业农村部, 等. 重点管控新污染物清单（2023年版）[EB/OL]. (2022-12-29).http://www.gov.cn/zhengce/2022-12/30/content_5734728.htm.
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