生态产品价值实现专题③丨我国“森林生态银行”的发展历程、运行模式与完善建议——以福建省南平市为例

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【摘要】：“森林生态银行”是我国在探索生态产品价值实现过程中的实践创新。本文以福建省南平市“森林生态银行”实践为例，系统梳理了我国“森林生态银行”的发展历程，并介绍了“森林生态银行”运行的理论基础，包括6种生态产品价值实现模式及4种“生态银行”运行模式；最后，从运行机理、典型特征、实践成效3个方面对南平市“森林生态银行”进行分析，并对“森林生态银行”的下一步推进和发展提出了完善建议。

【关键词】：生态产品价值；“森林生态银行”；价值实现模式

建立健全生态产品价值实现机制，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键路径。福建省南平市在探索生态产品价值实现的过程中，首次提出“森林生态银行”的构想，通过“分散化输入、整体式产出”的模式，将区域内的森林资源整合，利用市场手段进行集中收储和提质增信，形成优质“资源包”，在此基础上，引入社会资本将其与市场对接，最终实现资源增值^[1]。自此，我国各地陆续尝试采用这种模式，收储的生态资源逐步拓展到“山水林田湖草”领域，构建了不同类型的“生态银行”。作为一种创新的生态资源管理平台，“生态银行”包含多种生态产品价值实现模式^[2]，成为我国探索生态产品价值实现过程中的成功载体。本文系统总结了我国“生态银行”的发展历程、运行模式，结合福建省南平市“森林生态银行”的实践，总结其成功经验，提出了促进我国“生态银行”进一步发展的建议，为健全生态产品价值实现机制提供支撑。

2023年 17期

“森林生态银行”的发展历程

从南平市“森林生态银行”实践视角来看，“森林生态银行”的发展历程分为三个阶段：萌芽筹备阶段、试点推广阶段和实践深化阶段（见图1）。

图1 我国“生态银行”的起源与发展01
萌芽筹备阶段

2017年年底，南平市委、市政府提出探索建设“生态银行”构想，通过市场化运作打通生态资源与绿色产业的对接通道，实现资源变资产、资产变资本^[3]。国务院参事室大力支持这一构想，并组建专门的课题组帮助南平市开展相关的探索研究工作。2018年4月23日，国务院参事室组织院士、参事、专家对南平市“生态银行”试点方案进行论证，方案得到与会人员的高度评价并通过，完成试点理论可行性论证。2018年9月3日，“生态银行”试点实施方案经南平市委常委会研究通过，先期选择条件较为成熟的顺昌县、武夷山市五夫镇作为试点区域^[4]。同年9月20日，南平市生态资源保护开发有限公司、专家委员会正式成立，聘任55位知名专家学者为核心智库成员，负责指导把控“生态银行”运行过程中的重大事项。

02
试点推广阶段

2018年12月，以顺昌县为代表的试点县设立了“森林生态银行”，开展资源收储、项目运营。之后，南平各地也相继成立了光泽县“水生态银行”、建阳区“建盏生态银行”等多种不同类型的“生态银行”，极大地丰富了“生态银行”的实践模式。南平市“森林生态银行”入选了自然资源部《生态产品价值实现典型案例》（第一批）^[5]。2019年11月，丽水市成立浙江省首家“生态银行”试点——“两山银行”。在这一阶段，我国“生态银行”仅在几个县区内小范围进行试点，难以推广至全国，这是因为“生态银行”需要明确所收储整合的自然资源资产的产权归属。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，旨在建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，为我国“生态银行”的推广奠定产权基础^[6]。

03
实践深化阶段

南平市“森林生态银行”的概念简单清晰、运行机制灵活，运作模式可复制性较强。2020年，福建、浙江和江西3省的7个城市新设立“生态银行”，涵盖了辖区内的16个区县；2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，明确指出要推进相关资源权益集中流转经营，拓展生态产品价值实现模式，为“生态银行”的推广提供了制度基础^[7]。因此，在2021年、2022年“生态银行”试点数量大幅上升（见图1），部分地区的“生态银行”在收储资源类型、产权流转上进行了创新。

总体来看，我国“生态银行”经过6年的发展，目前已遍布全国14个省（市），涵盖40个地级市，121个县区试点，衍生出“两山银行”（后更名为“两山合作社”）、两山转化中心、生态产品储蓄银行、生态资源运营管理有限公司等形式多样的“生态银行”实践载体。我国各省份的县级“生态银行”试点情况见表1。从分布区域来看，已成立的“生态银行”试点主要分布在我国东部和东北部地区，涉及的试点数量为77个；中部地区3个省份涉及的试点数量为24个；西部地区4个省份涉及的试点数量为20个。

表1 2023年我国“生态银行”分布情况

2023年 17期

“森林生态银行”的运行模式


01
生态产品价值实现模式

本文对生态产品价值实现模式进行重新整合、归纳^[8]，形成生态保护补偿、生态权益交易、资源产权流转、生态产业开发、生态资本收益、刺激经济发展6大类、19个小类生态产品价值实现模式（见图2）。其中，生态保护补偿是指向生态良好区域或生态资源产权人支付生态产品价值的行为，是生态产品最基本、最基础的经济价值实现手段；生态权益交易是指在特定情况下，公共性生态产品能够转变成准公共性生态产品并在市场中能够直接进行交易的模式；资源产权流转是指明晰产权的生态资源通过产权流转达到生态产品价值增值目的的模式；生态产业开发是将生态资源以生产要素的形式投入经济生产，使其实现生态产品价值和增值的过程；生态资本收益是指采用金融与社会资本相结合的手段激活生态资源存量，从而实现资本的经济收益；刺激经济发展是指利用优质的生态资源吸引高新企业入驻和引进高端人才，通过刺激其他产业发展带来经济增长。

图2 生态产品价值实现的6种模式02
“生态银行”运行模式的分类

根据生态产品价值实现模式，本文将“生态银行”实践分为资源占补平衡、资源产权流转、绿色金融服务和复合模式运行4类（见表2）。

表2 “生态银行”运行模式比较

资源占补平衡类“生态银行”模式。该模式是基于生态资源总量控制的生态权益交易模式，主要是指生态资源开发占用者购买生态资源异地恢复信用指标的交易模式，其目的是维持生态资源的总量控制。该模式基于银行“信用中介”的释义，通过交易体现生态系统服务功能的“信用”指标，实现生态空间的占补平衡。这种模式实施的前提是政府通过管制使生态资源具有稀缺性，促使占用生态资源的企业或个人付费达到国家管制要求，而有条件或基础好的地区、企业或个人可以通过保护、恢复生态资源获得经济收益^[8]。该模式实现的交换价值是生态资源的流量价值，受益人是生态资源产权人，购买人是需要开发占用生态资源的企业或个人。

资源产权流转类“生态银行”模式。该模式是生态资源资产化的资源产权流转模式，借鉴了银行释义中“储蓄库”的含义。“生态银行”作为自然资源收储平台，将零散的生态资源进行整合，形成优质的资源资产包。该模式是将具有明确产权的生态资源通过所有权、使用权、经营权、收益权等产权的流转实现价值增值。生态资源作为生态产品的生产者或生产载体，只要具有明确清晰的产权，就可以成为产权相对模糊的生态产品价值实现的载体。具有明确产权的生态资源就成为可以带来预期经济收入的生态资源资产，通过产权流转就可以作为生产要素投入经济生产活动实现价值增值^[8]。该模式实现的交换价值是生态资源的存在价值，交换价值的受益人是生态资源产权人，购买人是组成“生态银行”的各主体。

绿色金融服务类“生态银行”模式。该模式是生态资源资产融入社会资本的生态资本收益模式。该模式借鉴了银行释义中“金融”的含义，通过金融手段融入社会资本，盘活生态资源存量，实现资本经济收益，将生态资产转化为生态资本。在具有稀缺性和明确产权的条件下，生态资源或生态产品就成为可以带来预期经济收入的生态资产，生态资源资产作为生产要素投入经济生产活动实现价值增值就变成生态资本^[8]。该模式实现的交换价值是生态资源资产的存量价值，交换价值受益人是生态资源资产的产权人，交换价值的实现机制是生态资本通过生产其他经济产品和服务在市场中实现价值增值。

复合模式运行类“生态银行”模式。该模式是“生态资源—生态资产—生态资本”转化的综合运行模式，包括资源产权流转、生态资本收益和生态产业开发。该模式融入了“银行”的所有释义，其前端类似资源产权流转类“生态银行”，将零散生态资源整合为优质资产；中端类似绿色金融服务类“生态银行”，通过金融手段融入社会资本；后端通过生态产业开发，形成完整的生态产业链，实现“资源—资产—资本”的价值转化^[9]。在资源产权流转模式中，实现的交换价值是生态资源的存在价值，交换价值的受益人是生态资源产权人，购买人是组成“生态银行”的各主体^[10]。在生态资本收益和生态产业开发模式中，交换价值的受益人是生态资源产权人，购买人是企业、金融机构等投资主体。

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南平市“森林生态银行”的探索与实践




01
南平市“森林生态银行”的运行机制

南平市“森林生态银行”是复合模式运行类“生态银行”的典型代表，其运行机制主要通过供给、交换、分配3个环节实现“资源—资产—资本”的转换。在供给环节，南平市“森林生态银行”可被视为资源产权流转类“生态银行”，核心在于将农户所拥有的森林资源整合集聚，这需要森林资源具有清晰的产权主体。在明确产权主体后，主要通过林权赎买、股份合作等林权流转方式将碎片化的林木资源经营权和使用权进行集中收储和规模化的整合优化，转换形成权属清晰、可交易的优质连片生态资产，实现“资源—资产”的转变^[3]。同时，在这一环节还可以通过将森林资源的产权、碳汇权等权益进行抵押，获得银行等金融机构的贷款，该环节包括了生态产品价值实现模式中的资源产权流转模式和生态资本收益模式。在交换环节，“生态银行”在生态系统价值核算的基础上，初步对资源资产进行定价，并引入龙头企业深度开发林业资源，促进形成以林业为基础资源的产业集群，打造林业经济价值链，通过苗木基地、林下经济、木材加工、森林康养等生态产业开发实现“资产—资本”的转变^[11]。这一环节体现了生态产品价值实现模式中的生态产业开发模式。在分配环节，基于资源产权明晰，农户作为生态资源使用权和经营权等的所有者以农民合作社等村集体为担保，通过股份合作、租赁、托管等方式参与生态产品生产经营活动，按股分利、按租获息，从而获得资产性收入。

02
南平市“森林生态银行”的典型特征

南平市“森林生态银行”是我国生态产品价值实现探索过程中的成功实践。

概念形象具体。南平市“森林生态银行”将商业银行的模式应用于生态资源管理，以简洁明了的概念形象，将生态资源比喻为“存款”，产业运营商通过“借贷”得到的生态资源比喻为“贷款”，人们将“存款”存入银行以期获得“利息”，产业运营商获得“贷款”后进行规模化经营，以期获得相应的“利润”，这些“利息”和“利润”就是生态产品的回报。这一概念形象具体，使人们更加容易理解和接受生态资源的管理过程，也可以帮助人们更好地理解生态资源的价值和经济利益，从而更加积极地参与生态资源的保护和可持续利用。

模式种类齐全。南平市“森林生态银行”涉及多种生态产品价值实现模式，涵盖资源收储、整合管理、市场化交易等环节。在资源收储环节，通过资源产权流转模式实现了对碎片化、分散化森林生态资源的统一收集，这种规模化的收储方式能够最大限度地保护森林资源的完整性和多样性，减少资源的浪费和损失。在整合管理环节，将收储的森林生态资源进行有效的整合和组织，通过专业化的管理团队和科学的管理方法形成优质的森林资产，实现森林生态载体的溢价，同时可以通过将整合后的森林资源进行产权质押，实现生态权益交易。在市场化交易环节，将整合后的生态资源进行市场化运作和交易，将生态产品与需求方进行有效对接，通过生态产业开发模式完成资源的价值实现和经济效益的最大化。

推进产权改革。南平市“森林生态银行”为自然资源资产的产权改革提供了一种市场化的途径。通过建立市场化的交易机制和平台，创造了森林资源产权的供给方和需求方，在森林资源的所有权和经营权可以在市场中顺利流转的情况下，会为供求双方带来可预见的经济利益。由于其运行过程要求明确森林资源的所有权和经营权的主体，在经济利益的驱使下，供求双方更有动力响应政府有关自然资源资产产权改革的措施，从而推进我国自然资源资产产权改革的进程。

03
南平市“森林生态银行”的实践成效

一是生态产品供给能力显著增强。林地流转至“森林生态银行”集中经营后，经过科学管护和规模化、专业化经营，森林出材量、蓄积量明显提高，森林资源溢价效果显著。森林出材量相比林农分散经营提高25%左右，林木蓄积量提高35%^[5]，部分林区每亩林地的产值增加2000元以上，单产价值是普通山林的4倍以上^[12]。二是农民收入水平明显提升。自开展“森林生态银行”以来，林农户年均增收1100元，村集体财产年均增收约10.5万元，部分林区每公顷林地的产值增加3万元以上，实现了林农、村集体、“生态银行”等多方共赢。三是生态赋能产业发展效益突出。南平“森林生态银行”通过提升森林资源资产的复合效益助力发展生态旅游，2021年国内旅游人数较2018年增长4倍以上，旅游收入较2018年增长3倍左右¹。此外，南平市“森林生态银行”还助力开发林业碳汇产品，以碳汇产品预期收益权作为质押标的物向兴业银行融资，用于国有林场提升森林质量和林业碳汇增量，推动了生态产业化、产业生态化的有机融合^[13]。

2023年 17期

“森林生态银行”完善建议

“森林生态银行”作为生态产品价值实现的创新实践，在我国多个地区取得了显著成效，但仍然存在名称使用不规范、发展受到资金约束、自然资源产权制度改革不完善等问题，亟须进一步完善。

一是规范“生态银行”名称，建立监管机制。根据《中华人民共和国商业银行法》第十一条“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用‘银行’字样”的规定，目前“生态银行”命名存在不规范使用“银行”字样的情况，容易对社会公众造成误导。针对我国现有“生态银行”的生态产品价值实现模式，建议以中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》为依据，规范“生态银行”命名原则，将资源占补平衡类、资源产权流转类及复合运行模式类“生态银行”统一改称为生态产品交易中心，而绿色金融服务类“生态银行”作为银行业务的一部分仍属于金融机构。除此之外，要组织有关部门明确相应监管机构和运作程序，建立风险防控机制和监管机制。

二是拓展资金渠道。当前国内“生态银行”多以政府为主导，资金来源相对单一，随着生态资源收储增多，运营成本不断增加，运营主体资金压力巨大。“生态银行”应当通过吸引多元投资主体、开展生态资源权益交易来拓展资金渠道。除国家开发银行等政策性银行外，“生态银行”应积极寻求与其他商业银行合作，以及争取国外部分投资银行的低息贷款，降低资金使用成本；积极开发绿色金融产品，获取抵押贷款，满足“生态银行”运营过程中的资金需求。

三是深入做好自然资源产权改革工作。首先，建立资源产权流转制度，依托具有明确产权的自然资源，通过所有权、使用权、经营权、收益权等产权流转实现生态产品价值增值；其次，建立资源开发配额交易制度，探索基于森林、草地、湿地等的占用补偿机制，占用主体通过市场化购买或自主营造等方式，补偿与所占用森林、草地、湿地相等的生态当量，实现自然资源占补平衡，鼓励开展指标交易；最后，建立绿色金融扶持投融资制度，积极推进农村专业合作社建设，创新开展自然资源产权抵押、融资等业务，实现产权内部流转，用市场机制破解“难度量、难抵押、难交易、难变现”的绿色金融扶持难题，有效支撑生态产业发展。

2023年 17期

脚注

1 数据来自顺昌2022年政府工作报告：

https://www.np.gov.cn/cms/html/npszf/2022-03-09/1080062554.html

2023年 17期

作者

张林波：山东大学人文社会科学青岛研究院、黄河生态产品价值实现研究中心教授、博士生导师

程亮：山东大学人文社会科学青岛研究院、黄河生态产品价值实现研究中心

相文静、郝超志、梁田：山东大学环境科学与工程学院、黄河生态产品价值实现研究中心

杨彬煜：青岛农业大学经济管理学院

梁田系本文通讯作者

参考文献

[1]杜健勋, 卿悦. “生态银行”制度的形成、定位与展开[J]. 中国人口·资源与环境, 2023, 33(2): 188-200.

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[3]崔莉. 南平“生态银行”：打通“两山转换”新通道[J]. 决策, 2019(11): 60-62.

[4]谢剑斌, 何映红. 基于“资源—资产—资本”转换视角的南平生态银行模式与机制研究[J]. 亚热带资源与环境学报, 2022, 17(2): 80-86.

[5]生态产品价值实现典型案例(第一批)[EB/OL]. (2020-04-23). http://gi.mnr.gov.cn/202004/t20200427_2510189.html.

[6]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》[EB/OL]. (2019-04-14). https://www.gov.cn/zhengce/2019-04/14/content_5382818.htm.

[7]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》[EB/OL]. (2021-04-02). https://www.gov.cn/zhengce/2021-04/26/content_5602763.htm.

[8]张林波, 虞慧怡, 郝超志, 等. 国内外生态产品价值实现的实践模式与路径[J]. 环境科学研究, 2021, 34(6): 1407-1416.

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[10]吴松青, 宝明涛, 马琳, 等. 福建生态文明发展战略研究报告[J]. 学会, 2021(8): 19-25.

[11]孙万, 阮陲灵. 论福建南平“生态银行”式的集体林权改革[J]. 中国林副特产, 2020(6): 79-83, 86.

[12]赵大建. 坚持人与自然和谐共生 努力建设和谐生态宜居宜业宜游的新顺昌[N]. 闽北日报, 2022-12-24(1).

[13]吴建琼. 固碳增汇 逐绿前行 顺昌持续探索生态产品价值实现路径[EB/OL]. （2023-03-18）. https://www.greatwuyi.com/bdxw/content/2023-03/18/content_1473064.html.

*基金项目：山东省社会科学规划项目“黄河流域生态保护和高质量发展战略路径研究”（21CXSXJ01）；山东省社科联项目“山东省生态产品价值实现机制研究”（ZKSL-2022-001）

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