董石桃 | 基层协商民主中公民参与模式的理论模型与实践样态
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引用格式：董石桃.基层协商民主中公民参与模式的理论模型与实践样态[J].探索，2019（4）：64-75.
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1979年生，法学博士，广州大学教授、博士生导师，广州大学“百人计划”学术带头人，广州大学廉政研究中心副主任，湖南省青年骨干教师重点培养对象，湖南省青年教学能手，湖南省统一战线基础理论（港澳套统战工作）专家咨询组专家，湖南省同一战线理论研究会理事，湖南省城市文化研究会理事，新华社“瞭望智库专家库”首批入住专家，广州市监察委员会第一届特约监察员。主要研究方向为共公民参与与民主发展，协商民主和公共政策。主持各类课题20余项，其中国家社科基金项目3项，国家重大招标项目子课题1项。已出版《公民参与和民主发展——当代西方参与式民主研究》《制度创新视域中的城市公用事业管理体制改革研究》等学术著作3部；在《政治学研究》《中国行政管理》《光明日报》《科学社会主义》《探索》等刊物上发表学术论文60余篇，人大复印资料全文转载7篇。
摘要
“参与”是民主发展的核心要素和动力之源。从公民参与权利和权力“两权耦合”的理论视角出发，可以将基层协商民主中的公民参与模式分为高主动、高协商的合作型参与，低主动、高协商的决策型参与，高主动、低协商的介入型参与，低主动、低协商的建议型参与四种类型，并可以通过相应的实践案例予以验证。结合基层协商民主的经验来看，为适应社会治理的复杂性和多元性，保证政府的行动镶嵌于社会之中，在实践中应致力于深化公民参与权利与参与权力的“两权耦合”，增强公民参与的活力。具体来说，优化基层协商民主过程中的公民参与模式仍需回归“公民”本身，既要回归“公民”本身内在的意愿和能力，也要回归“公民”本身外在的性质和规模。
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任何民主模式要实现健康有效运行，都需着力解决好公民有序参与的问题。在中国特色协商民主过程中，如何有效地扩大公民有序参与，无疑是当前必须直面的重大问题。基层社会治理是协商民主参与的重要基础和重点场域。习近平指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，指出“城乡社区协商是基层公民自治的生动体现，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式，有利于解决公民的实际困难和问题，促进基层民主健康发展”。近年来，许多地方进行了基层协商民主参与的探索和实践，取得了一定的成效。我们该如何认识、理解并评估我国基层协商民主过程中公民参与的实践模式、基本类型、基本效度和内在特征？为此，本文试图从公民参与权利和权力“两权耦合”的理论视角出发，形成相应的分析框架，对基层协商民主中的公民参与模式类型进行比较分析，以期在此基础上探究其内在的影响因素和优化方向。
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1 协商民主中的公民参与：权利-权力的二维理论视角
有学者曾从公民政治权利和政治权力的视角对公民政治参与的一般理论视角进行总结，将公民参与的路径分为两个层面：在政权维度上，国家为了获得统治正当性而回应公民基于政治权利的参与诉求；在治权维度上，国家为实现治理有效性而发挥公民政治权力的作用，区分了政权与治权的差异。这种区分对于勾画宏观层面我国扩大公民有序政治参与的历史轨迹，探索公民权利和权力的发展顺序特征，分析中国扩大公民有序政治参与的整体性方案具有重要启示意义。但是这种区分主要基于国家主义视角的宏观层面分析，换句话说，这种分析视角仍然是自上而下的国家本位视角，而不是从“公民”本身出发的社会本位视角，因而对基层协商民主中的公民参与还缺少深入的理论关切和解释效力。相比而言，我们更侧重从“社会”本位视角出发，从微观民主的生活化实践中透视基层协商民主中的公民参与模式，进一步深化公民参与权利和权力二维理论分析视角，并将其整合拓展到基层协商民主公民参与模式类型的探究中。权利和权力是政治学的两个核心概念，综合研究相关文献，协商民主的公民参与研究主要包含两个层面：
1.1 公民参与权利的分析视角
第一，公民权利外在的规则性机会层面，即某种制度或者规则赋予的公民利益保护或者实现的资格及身份，以及在此基础上公民参与的机会。协商民主理论认为，公民参与协商的核心是非强制地提出或接受合理的观点，所以它需要更为实质性的平等的政治影响机会。斯托克提出，“协商的平等还是‘机会平等’的一种理解。那些可能被一项决策影响的人应该有一个平等的参与决策的机会”。公民参与本身源于其利益表达的需要，这种利益表达在一个有序社会中必须有其制度或规则的依据，“权利表示着一种社会关系，表示个人在社会中的地位”，“权利自身不外是一个在法律上受保护的利益”。同时，这种权利内容具有历史发展性，T·H·马歇尔因此提出了关于公民身份的公民权利、政治权利、社会和经济权利的经典构架。正因为如此，诺曼·H·尼、西德尼·伏巴等将西方民主政治的演化概括为两种方式：一种方式是“政治参与之权利项目”的逐渐增加，例如选举权、请愿权、诉愿权以及结社权等权利逐一增加；另一种方式则是分享“政治参与权利之人数”的逐渐增多，例如选举权的历史便是渐渐取消经济条件、教育程度、种族及性别等限制，从而使得享有选举权的人数逐步提高。中国的公民参与权利发展同样随着计划经济向市场经济转变而呈现不同的发展轨迹和历史性特征，并随着改革开放的进一步推进，公民社会权利和政治权利的重要性将更加凸显。权利强调平等性，对公民而言，这种平等的权利主要是指机会的平等和法律主体资格的平等。
第二，公民权利内在的能动性层面，即公民参与的意愿和能力层面，由公民的参与意志决定。权利意志论认为，权利的本质在于权利主体意志，权利就是意志的自由行使，并具体表现为个人意识的自由或个人意识的支配。“个人所享有的权力：一个他的意志所支配的——并且经由我们的认可而支配的——领域，我们称这种权力为该人的权利。”“政治参与既是政治制度的一个结果，也与个人思考直接相关”，公民参与权利的实现光有外在制度或者规则的赋予，缺少公民自主意志的提升和能力的达成也是空洞无效的。基于这种分析视角，公民参与权利的基础是公民参与主体的自主性和能动性，公民参与权利在主体性上包括公民参与意愿以及公民参与的能力。阿尔蒙德和维巴将公民定义为“能够参与管理他所在政治体系的人”，“虽然个人对自己的政治能力的感觉可能并未反映客观情况，但是这种认知与客观情况之间不可能毫无关系。如果一个人相信他有影响力，他就可能试图发挥这种影响力”。正因为如此，协商民主的公民权利强调一种基于能力平等的权利。亨廷顿将公民政治参与分为动员参与和自动参与，在深层次逻辑上正和公民权利的内在和外在两个层面的属性有关。总体而言，公民参与权利的内在、外在要素，包括公民资格和身份的明确性、参与者的代表性、参与公民的时间条件、公民的权利保障、平等参与权、公民参与能力和积极性，都构成了基层协商民主治理运行和目标达成的基础条件。
1.2 公民参与权力的分析视角
第一，国家视角下的公民参与权力。该种理论视角强调国家权力的合法性机制问题，这种合法性机制包括权力产生和运行两个方面：一方面从国家权力的产生来讲，现代政府或统治者权力的获得不管是通过什么样的政治过程实现的，其合法性必须基于两个基本要素：授权来源于人民和授权程序的完整。无论是霍布斯、洛克还是卢梭，都从社会契约论的角度论证了国家权力来自公民权利让渡的观念。民主的合理性从根本上来说就是它提供了现代政府最强有力的合法性原则——“人民的同意”作为政治秩序的基础。公民参与是人民同意的根本表达方式，特别是就现代政治而言，政府合法性和正当性的前提都必然要承认“公民在政治过程能够起到有意义以及有效的作用”，而公民参与是人民同意的根本表达方式。另一方面，从国家权力的运行来讲，要提升和保证国家权力的合法性，必须将吸纳公民参与作为一种常态机制，否则政府决策本身的合法性和执行度都会成为问题。亨廷顿指出现代政治制度中权力总量的扩大和缩小和政治参与规模的大小密切相关，“财富的增长有赖于工业化，同样，权力的积累则有赖于吸收新的集团进入政治体制之中”，“现代政体较之传统政体有更多的社会力量更深地卷入权力关系之中；前者参与政治的人数比后者要多”。
第二，社会视角下的公民参与权力。这种视角从公民本身出发，认为“参与的本质是公民权力”，“参与是一个体现公民权力和赋权公民的过程”，公民权力本质在于公民参与影响力实现。维巴将公民政治参与定义为“平民或多或少以影响政府人员的选择以及(或者)他们采取的行动为直接目的而进行的活动”。由此观之，公民参与作为一种目的性活动最终是为了产生对公共性决策的影响力。正是在这个意义上，美国学者阿斯廷提出，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”。阿伦特等人更是将权力理解为一个社会交往互动而产生影响力的过程，“任何时候，当人整合一起共同行动时，权力就形成”。这实际上凸显了社会权力视角下的公民政治参与，它更注重如何提升公民参与对于公民决策的实际影响力和有效性。哈佛大学阿肯·冯教授则从实践出发，专门探讨了公民参与的影响力问题，他提出需要从公民权力和政府权威双重角度考察参与者的言论与公共当局或参与者本身的行为有何关联。根据他的理论，公民参与的影响力和有效性从最低权重到最高权重依次为：个人利益、沟通影响、建议咨询、合作治理、直接权威。显然，公众若仅是出于自身利益参与，影响力是最小的，参与的有效性也是最弱的，但如果能从整体的利益出发参与，或者通过沟通咨询，甚至是选择与其他参与者合作的方式参与，那么影响力会显著提升，参与的效果也会更好。值得指出的是，公民权力的实现受到政府权力施行的影响，政府可以将权力下放和外移，赋权于民，“分权允许地方可以依据他们特定的需求或偏好制定解决方案，被授予权力的主体可以根据地方特点与地方需求创造出适合利益相关者的使命和愿景”。因而，参与平台和参与过程中协商沟通与决策机制的规范程度是决定公民参与影响力大小的重要因素。
综上所述，公民参与的权利视角侧重于公民参与的主体性和主动性，公民参与的权力视角侧重于考察公民参与的过程性和影响力。前者偏重于内在性能动性的考量，后者偏重于外在客观性效果性的考量。整体而言，上述两种视角都存在一定的缺陷：第一，相对孤立和单一。公民参与权利的视角突出了参与的主体性和能动性，但是对其影响力和外在的规则性重视不够；公民参与的权力视角重视公民参与的影响力和规则性，但又相对忽视了参与的主体性和能动性。第二，上述两种视角都侧重于从宏观角度分析公民参与的权利和权力，注重国家层面的制度分析和制度供给，对于基层民主中公民参与的实践形态缺少全面的探究。因此，我们试图整合上述两种视角，建构一种“两权耦合”的理论分析框架，对我国基层协商民主中的公民参与实践模式进行分析。
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2 基层协商民主中的公民参与模式：“两权耦合”整合性分析框架及分类模型
2.1“两权耦合”整合性分析框架
我们认为，深化对基层协商民主过程中公民参与模式的理论解释，需要整合公民参与权利和权力的双重理论视角，这种整合性理论视角从协商民主运行的基层社会逻辑出发，总体上包括两个大的问题：一是基层协商民主中公民参与权利维度，即参与主体的资格、意愿和能力所决定的主动性问题；二是基层协商民主中公民参与权力维度，即参与过程平台和规则所决定的协商性问题。前一个问题的基本性质在于实现参与主动性，根本目标在于提升协商民主中公民参与权利的代表性和认同性问题；后一个问题根本性质在于实现参与的协商性，根本目标在于提升协商民主中公民参与权力的影响力和实效性。整合性分析框架的逻辑关系如表 1 所示。
2.1.1 基层协商民主中公民参与权利的主动性问题
这个问题主要解决谁参与的问题，其根本性质在于实现公民参与的主动性和积极性，根本目标在于提升公民参与的代表性和认同性，基本要素包括外在的参与资格和内在的参与意愿和能力两大方面：一方面是外在的参与资格和机会。在基层协商民主中体现为协商代表到底如何选择，参与者的选择方式主要有三种：一是自愿参与，即公民能够自愿参与基层协商的过程，政府方面尊重公民参与的意愿和权利，不设置条件或资格来限制公民；二是政府邀请，即政府对哪些公民参与协商过程有决定的权力。政府邀请与决策事项利益相关的公民、人大代表、政协委员、利益群体、社会组织参加，必要时邀请专家团体参与指导协商过程；三是随机抽选，即从所有受决策影响的人中随机抽取代表参与协商过程。公民参与主体的构成，也就是公民参与的范围和公民代表的构成情况决定了在基层民主中公民参与是否有代表性和参与普遍性。另一方面是内在的参与意愿和能力。参与意愿的高低在很大程度上决定了公民是否参与、如何参与和对于参与认同性的高低。公民参与的意愿是影响公民是否参与协商过程中的重要因素，决定了公民在参与协商时是否主动参与、积极参与协商对话过程。参与能力则包括协商能力和审慎思考能力，具体来说是对基层协商民主政策的理解能力、对协商议题的理性思考能力、合理说服他人或转变自己偏好的能力等。
2.1.2 基层协商民主中公民参与权力的协商性问题
这涉及的问题是公民参与权力实现的沟通和运行机制如何，本质属性在于实现公民参与的协商性，根本目标在于提升公民参与的影响力和有效性，基本要素包括两大方面：一方面是参与平台。参与平台解决的是公民参政议政的渠道和组织问题，即由谁组织、在哪里协商、公民发挥什么作用的问题，平台的搭建来自政府的主动作为。参与平台意味着在基层协商民主过程中是否存在某种参与渠道或方式供公民选择。基于公民参与发起者和提供渠道方的不同，目前我国基层协商民主中的公民参与平台由人大、政协、政府、党组织、基层自治组织等不同主体构建，包括参与式预算、民主沟通会、民主评议会、“双述双评”、社区听证会、居民论坛等不同协商形式。公民参与平台的构建，即具体的协商形式由谁领导、组织、协调，以及公民在协商平台上发挥什么样的作用决定了公民参与的组织程度，以及协商议题的可协调和沟通程度。另一方面是参与规则。这涉及公民在协商民主中能参与哪些问题的讨论，即议题如何选择、参与形式如何确定。参与规则是基层协商民主具有协商性的重要保障，毕竟在协商对话的过程中会出现个人观点、价值取向、利益诉求等的差异和多元化，这些差异化是可以接受的，但主体间的交往行为必须有一个基本的交往准则，那就是主体间认可并且共同遵守的、合理的社会规范。再者，在公民参与政治协商的过程中，还需要法律法规来保障各主体遵守程序规则，进而使协商能按程序进行，最终实现协商性、共识性的公共决策。
2.2 公民参与模式的分类模型
综合基层协商民主中公民参与的两个属性和相关假设，我们可以将所有基层协商民主中的公民参与模式分为4种类型。在不同的模式中，公民为了影响政策表现出不同的行动方式(见表2），表2中的两个维度分别代表参与者主动性的高低和参与协商性的高低，这两个变量都是连续的。
一是建议型参与模式：低主动、低协商型参与。在建议型参与模式中，公民在参与基层协商民主中的主动性和协商性都较低。在参与主动性方面，由于基层政府在协商过程中设定了参与门槛，限制了参与条件，比如只准许特定利益相关者参与或指定部分人员参与，这种限制条件使部分公民不能参与到基层协商过程中。又或者，政府虽然没有限制参与者的条件，公民可以随机参与，但公民主动参与的意愿不强，导致参与主体范围狭窄。在协商过程中，政府从节约行政成本、提升行政效率的角度考虑，搭建的协商参与平台难以实现协商的理想效果，而且协商形式和过程都缺乏制度化的规定，这使得公民的协商水平较低。
二是决策型参与模式：低主动、高协商型参与。在决策型参与模式中，公民参与的主动性较低，但一旦有机会参与协商过程，则能较好发挥协商的作用。在参与主动性方面，由于基层政府在协商过程中设定了参与门槛，限制了参与条件，比如只准许特定利益相关者参与或指定部分人员参与，这种限制条件使部分公民不能参与到基层协商过程中，公民的参与度低。但由于参与平台主要由政府等提供，决策基本由有关部门内部或指定专家代表来参与。虽然公民事先参与积极性不高，但在具体协商过程中由于政府支持这种公民协商形式，协商形式固定，之前对主体资格的限制也筛选出知识、协商能力都较高的公民，能发挥高质量协商水平，进而积极影响决策，实现共同治理和公民参与的价值。
三是介入型参与模式：高主动、低协商型参与。在介入型参与模式中，公民参与的主动性较高，但协商水平还有待提升。在参与主动性方面，基层政府与组织对协商者的资格限制很小或者没有限制，这使相关公民能随时、随意参与；在协商议题方面，议题由公民提出，或投票选出与公民利益关联度大的问题进行协商讨论，这使公民参与基层协商民主的主动性较高。但在协商过程中，虽然政府提供了协商平台供公民参与，但由于协商流程不合理，协商程序不健全，公民协商能力没有充分发挥，政府对协商结果不重视等原因，使公民在协商中的主要发挥建议的作用，参与的协商性较低。四是合作型参与模式：高主动、高协商型参与。在合作型参与模式中，公民参与的主动性和协商性都较高。由于政府设定了多种参与方式，协商议题与公民利益关联度大，协商内容对所涉及公民有较重的利益调整，而议题的执行又需要公民的积极配合。因此，政府积极构建协商平台，在这个平台上，公民可以表达利益诉求，进行利益协调，保障自身权益，调处矛盾，公民协商水平较高。其决策也是经过审慎的协商过程得出的结论，能较好地实现合作型公共治理。
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3 基层协商民主中公民参与模式的实践形态：案例呈现和检验
我们以前述基层协商民主过程中公民参与模式的类型为基础，选取具体案例来分析公民参与不同模式的运行特点和运行过程。选取的4个案例从所处的地理位置来分，2个位于我国西部，2个位于东部；从城乡属性来分，2个城市案例，1个乡村案例，1个城乡结合部案例。在我国基层协商民主实践方面，这些案例具有较强的代表性。
3.1 东华路社区听证会：低主动、低协商的建议型参与模式
东华路社区是西部某中心城市建于1980年代的一个老旧居民区，有近5000住户，居民 11000余人，其中包括近5000 名中低收入的高龄、孤寡、空巢和失能半失能老人。截至目前，东华路社区共召开6次社区听证会，将600余名居民和公共单位代表纳入基层自治事务中，在历次社区听证会中，参与的居民就社区治理提出合理的建议70余条，改善了社区公共事务的决策。
3.1.1 低主动参与
一是参与主体以社区决定为主。东华路社区听证会代表由公民根据推选的方式产生，每个单位和片区选举一人，推选对象包括社区干部、涉及事项的社区单位和楼栋组长以及普通居民。在听证会中，具体的参加人员包括党代表、人大代表、政协委员、社区综合党委书记、居委会主任、居民代表等，对于一些政策性较强的问题，还会邀请专家参与听证，会议人数根据社区规模由社区党组织和社区居委会确定。
二是协商议题由党委制定。历次东华路社区听证会的协商议题包括噪音扰民、小区停车混乱、环境卫生脏乱差、建设平安楼院、有效利用小区公共资源等问题，这些议题能较大程度激发公民的参与热情。但在听证会的议题设置环节，在听证会召开之前先由社区党员大会审议协商议题和协商方案，方案通过之后再组织听证会，并确定听证会时间、地点和听证代表的名单。在听证前社区党委和居委会已经事先商议了需要听证的事项，听证会的召开以社区党委和居委会设定的议题以及解决方案为前提，居民在听证会中的主要作用是对党委提出的协商议题以及解决方案进行投票。
三是参与能力有待提升。由于协商议题早已定好，解决方案也已提出，听证会的主要目的是决策性通告或征求意见。普通公民受教育水平参差不齐，参与协商的能力有限，这些人的利益需要一定比例的代表来表达利益。公民参与基层协商的目的是表达利益诉求、关心公共事务，通过参与和协商的环节，寻求最大的共识度和凝聚力，如果公民主体选择有局限性，将对提升公民协商能力作用有限。
3.1.2 低协商参与
一是参与平台以听证会为主。东华路社区听证会由居民委员会组织，听证会召开之后，社区居委会将听证结果整理成书面材料，并在居民代表大会上进行表决，形成决议，根据“两代表一委员”(即党代表、人大代表、政协委员)、社区居民的意见、建议进行改进和完善，在项目实施过程中，“两代表一委员”、居民代表继续对项目进行全程监督。社区听证会是政府与民众之间的沟通协调机制，公民可以在与政府对话的过程中提出自己的意见及不同见解，在听证会上所达成的倾向性方案是听证代表的意见和建议凝聚的结果，目的是为政府部门及其相关单位和社会组织及团体的决策提供参考。
二是参与规则的制度化发展不足。东华路社区目前没有稳定的规则来规定听证会的流程、影响及意义，其约束和监督力十分脆弱，导致公民参与也存在着碎片化和效力不稳定等问题，协商会召开的次数、公民是否能参与都取决于社区一把手的态度，公民是否能参与、怎样参与等问题都具有“可能随领导人的改变而改变的随意性”。由于缺乏必要的规则规定和保障，也缺乏全面系统而又具有指导性、操作性的评价监督制度，公民是否参与协商、效果如何往往取决于领导者和组织者的认识与态度，从而对公民参与的持续性效果产生影响。
3.2 顺德区公共决策咨询委员会：低主动、高协商的决策型参与模式
2010年，佛山市顺德区决策咨询委员会成立，它是辅助顺德区和下属乡镇公共决策的机构，也是专业的社情民意征集机构。目前，决咨委这一协商实践已在顺德区的龙江镇、杏坛镇等10条街道开展，并被评为“2015年中国政府创新最佳实践”。
3.2.1 低主动参与参与
主体由政府邀请。决策咨询会的委员产生方式包括单位推荐、内部物色、公开征集等多种方式，委员名单由党委、政府最终决定。委员由本级政府聘任，任期为2~3年不等，委员可以连续聘任，没有次数限制。公共决策咨询委员会委员来自教育、法律、文化、经济、医疗、社会工作等各个领域，委员构成强调多层次性。
协商议题由政府设置。决咨委参与的议题由政府及相关部门指定，协商议题包括经济和社会发展规划、年度计划的制定和调整，以及环境保护、教育、劳动就业、医疗卫生、社会保障、城市管理等涉及社会民生的重要事项，这些议题专业性较强。决咨委委员的参与形式有全体委员大会、专题咨询、课题调研、参与政府或部门决策会议等，这种专业化的参与形式在决策咨询过程中发挥重要作用。
参与能力体现专业性。决策咨询委员会的构成更强调精英性、专业性和多层次性，以此深化决咨委的研究职能，提高协商的质量。在协商人员选择方面，决咨委将“具有独立性，具有较强的综合分析能力和政治参与能力，是行业精英和各界代表”作为选择标准，进而选取了具有较高协商能力的成员。而且，决咨委的成员在短期内是固定的，有利于增强委员对不同议题的关注和了解。协商人员多是行业精英，会议协商的结果也有更强的协商理性和可执行性。
3.2.2 高协商参与
参与平台以决策咨询会或书面征询为主。决咨委一般一个季度举行一次专门探讨具体公共政策的会议，而乡镇或街道的公共决策咨询委员会，一般也是每个季度举行一次，即每年会召开四次会议集中讨论相关议题。同时，章程还规定了委员参与的渠道和方式(例行座谈会、直接访谈、书面征询意见、专门决策咨询会等)，保证政府在进行公共决策时能够充分听取专家意见，并在网上建立“委员在线”栏目，供委员提意见、查阅资料。
参与规则的制度化较高。顺德区决咨委在成立之初就有工作章程规范指导决咨委开展工作，根据章程的规定定期召开决策咨询会，咨询议题包括基层经济和社会发展规划，年度计划的制定和调整，以及环境保护、教育、劳动就业、医疗卫生、社会保障、城市管理等涉及社会民生的重要事项等。顺德区决咨委成立以来，向党委和政府提供的建议超过1000条，其中半数以上的建议得到采纳。为了保障决咨委委员的参与，顺德区还建立了专门的制度用来评价决咨委委员的行为，把决咨委委员的建言献策质量作为年度考察指标。
3.3 上海市周浦镇社区论坛：高主动、低协商参与模式
上海周浦社区论坛是一个区域性网络民间论坛，成立于2006年，作为周浦社区居民参与社区公共事务的重要渠道。截至2015年8月，周浦社区论坛注册用户将近11万人，占周浦实有人口(21万)的一半左右，论坛日均点击量接近1.7万。
3.3.1 高主动参与
参与主体以自愿参与为主。网络的技术便利性、匿名性极大地提高了公民的参与主动性。在周浦论坛，公民的网络参与行为都是匿名进行，每个网民的发言权力和发言状态是公开进行的，这就排除了参与者的身份地位、文化差异和财富多寡等限制性因素，匿名性更可能使参与公民享有平等的地位和权力，最大限度地体现协商民主的平等性价值内涵，也更能体现参与的自发性。
参与议题由公民提出。在周浦社区论坛，网民可以随时将协商议题及相关信息发布在论坛中，由论坛会员就协商议题自由发表意见，自由辩论。在居民贴吧，居民可以发帖投诉问题或提建议，针对相关问题，居委会的人员也在论坛内进行回应，说明问题出现的原因和对策。网友可针对居委会的回复继续表明意见，有不少网友表明理解，也有网友质疑居委会的做法，并投诉。
协商能力有待提升。在周浦社区论坛政民互动平台上，政府和公民都可以主动发起互动，针对议题开展协商。由于网络平台的开放性，其他公民可直观地看到他人和政府的互动过程，全面地了解问题，并可通过论坛的回复功能表达自己的想法。但由于在网络平台上表达个人意见时较容易出现个人意见表达的非理性情况，加之网络信息失真，对某领域知识缺乏鉴别能力或对议题信息掌握不充分的公民很容易受到错误信息的影响。
3.3.2 低协商参与
协商平台以网络论坛为主。周浦社区论坛设立的目的是建立政民互动平台，其功能主要包括三个方面：第一，政府通过“周浦新闻”栏目向公民提供周浦最近的政策和社会热点等信息。第二，政府通过“政务互动”和“发展献计”栏目就政府实施项目进行意见征集，吸取公民的意见和建议。第三，公民可以在论坛的贴吧、“焦点曝光”和“社区公告”两个界面主动发起与政府的互动。针对公民发表的投诉帖子，政府和社区管理人员的回复结果也一同呈现在网页上。
协商规则化程度不高。周浦社区论坛的协商参与主体包括公民和政府工作人员、社区管理人员，但周浦论坛里面很大一部分人的参与属于消极的参与，论坛中“踩一脚”的人数远远多于实际回帖的人数。而且，在公民发起的话题互动中，政府有关人员参与协商的较少，或者没有进行公民能理解的解释，解决实际问题的少。由于政府和社区介入较少，使公民的协商过程不完整，公民与公民、政府与公民很难达成共识，无法有效推动整个协商的进程。
3.4 成都市村民议事会：高主动、高协商型参与模式
成都“村民议事会”最开始诞生于邛崃市油榨乡马岩村，后来发展到双流、彭州等地，2010年成都市出台规范村民议事会配套规则，将村民议事会在四川省成都市下辖的1957个村推广。根据成都市委组织部开展对全市2200多个村党组织的民主测评，村民对村党组织总体的满意度达95%，其中，村民议事会这一协商民主机制发挥了重要作用。
3.4.1 高主动参与
参与主体是所有村民。根据《成都市村民议事会组织规则》规定，每个村的村民议事会成员由村民选出，不少于21人。在村民议事会成员的选择过程中，原则上先由村民根据“一户一表”的方式投票选择本小组的村小组议事会成员，每小组选5名(个别人数少的村小组选3人)，担任依据是得票数的高低。村民议事会的成员由各个村民小组议事会成员按照结构制席位组成，这种规定保证了每个村民的参与权。而且，还规定村组干部在村民议事会中的比例不得超过50%，防止议事会成为“干部会”。
协商议题由村民提出。《成都市村民议事会组织规则》规定了议题的提出主体不仅仅限于议事会的成员或村党组织成员、村民委员会委员，只要有本村10名以上年满18周岁的村民进行联名，就可以向议事会提出议题。此外，村民议事会成员还须每月到村民家中收集议题，将通过审查的议题列入议事会讨论议程中。
协商能力体现为自我管理。村民议事会会议的召开不仅是议事会成员可以参与，本村村民或与协商议题相关的外村人也可以参与，而且协商会之前议事会需提前将议题通知给成员，便于参与人员就议题做协商准备。在协商程序方面，讨论程序分为“议题提出人对议题进行说明寅议题联名人发言寅议事会成员就议题依次发言寅议事会成员就议题进行辩论”等环节；在发言规则方面，村党组织书记在召集主持村民议事会时，必须维持讨论秩序，并保证每个村民议事会成员充分发表意见，不得随意干涉议事会成员的发言。
3.4.2 高协商参与
协商平台为村民议事会。在村民议事会中，村民参与的目的已经不再局限于信息提供，而且还作为“治理者”协同管理村级公共事务。村民议事会是村级事务讨论必经的一个过程，以村内公共服务资金的使用和管理为例，村民议事会要投票表决项目过程中的每个重要环节，具体包括村里哪些公共项目要实施，以什么顺序建设项目，每个相应的资金预算是多少，项目的招投标方案等问题；村民议事会投票达成共识后，需要将会议决议以预算表格的形式，分发到每户村民，并在项目方案完成后审核项目中资金的使用情况，并将决算表格分发至每户村民。
协商规则有效约束。成都市的村民议事会规则首先明确了议事会作为村内常设的议事机构的地位，并赋予议事会决策权、监督权和议事权。其次，在议事程序方面，村民议事会对召开、参与人数、发言和表决等环节进行了详细的规定。成都市规定每个村的村民议事会会议每季度至少召开一次。此外，规定到会的成员不得低于议事会总人数的4/5。议事会会议发言时，议事会成员就议题依次发言，并设立单独的协商辩论环节，保障每个参与人员的意见都能被听到。在协商过程中，如果参与人员关于某个议题的有较大意见分歧，不能达成共识，需在征求到会1/2以上人员同意后，将议题搁置并交由下次会议审议表决。表决时一人一票，无记名投票，结果当场公开。此外，成都市还出台专门规定，要求每个村将“年度村级公共服务资金不超过5%、年度社区公共服务资金不超过10%”作为村民议事会运行专项资金。
综上所述，我们从公民参与权利主体的主动性和公民参与权力实现过程的协商性两个维度着手，分析了基层协商民主中公民参与模式的实践样态。在东华路社区听证会中，由于协商议题与公民的利益相关性较低，公民参与的意愿较低，同时，由于政府提供的参与平台有限，对协商过程缺乏规则性约束，这是一种典型的低主动、低协商型参与模式。在佛山市顺德区公共决策咨询委员会中，政府在参与人员方面有很大的决定权，专家参与成为其主要特征。相应的，由于专家知识水平及政府因素在协商过程中的作用，协商过程的互动性较高，这是一种低主动、高协商的公民参与。在上海市周浦论坛中，作为基层网络协商民主的典型代表，由于网络的草根性及低门槛特征，协商议题都由网友自由选择，公民参与议题讨论时几乎没有约束，这也就增大了其参与意愿，但作为一种新型的协商类型，这种协商民主还缺乏规则规范，协商过程的互动性还有很大的提升空间。在成都市村民议事会中，相对较好地兼顾了公民参与权利的自主性和公民参与权力的影响力，公民参与治理与公共规则的引领有效结合，这不仅保障了公民参与的主动性，也提高了参与的协商性。
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4 结论与讨论：公民参与需要回归“公民”本身
如何选择并优化我国基层协商民主中的公民参与模式？我们认为，对于当下中国社会治理而言，基层协商民主中公民参与模式的选择和优化仍需回到“公民”本身。一方面是社会主义协商民主实现“人民当家作主”的内在要义，正如习近平指出“人民当家作主必须具体地体现在人民在日常政治生活中有持续参与的权利”；另一方面是中国社会发展多元化背景下社会治理的客观要求。中国社会发展的多元化程度已经远远超越了政府组织机构试图统而管之的能力，政府的治理机制，尤其是城市治理机制大多落后于社会的多元发展。周雪光据此指出，“各地政府所面临的挑战首先不是如何‘管理’社会，而是如何改变自身以便更好地‘适应’社会”。何包钢则认为：“公民通过社会协商和审议来对公共事务作出决策，使社会管理向民主化方向发展，这是中国民主发展的战略基础。”不断拓展的公民参与机会能够保证政府的行动镶嵌于社会之中，而不是强加于社会和公民，这样就能更好地发挥和强化社会的作用。因此，对于基层协商民主发展来说，扩大公民有序参与需要超越国家本位的视角，突显社会本位视角，回归“公民”本身，在实践中应致力于深化公民参与权利与参与权力“两权耦合”，增强社会参与的活力。具体而言，需要考虑如下两个方面因素：
首先，回归“公民”本身内在的意愿和能力。这和公民参与权利内在的能动性有关。如前所述，基层协商民主过程中的公民参与必须平衡公民参与权利的公正性、认同性和公民参与权力的影响力、有效性关系。在深层次上，这仍然是探究如何实现社会治理的效率和民主平衡的问题。正如博克斯所言：“当代我们面对的挑战不是提高效率，而是要由居民选择和决定社区的愿景……从概念上讲，这意味着要重新界定公民的角色，即从政府服务的被动消费者变为社区治理的主动参与者。”在具体实践中，基层协商民主中公民参与权利的公正性、认同性和公民参与权力的影响力、有效性双重问题平衡的探索必须结合公民参与的主体性本身来考虑，“保证公民不仅有资格而且有能力参与到国家政治生活中”。在前述的案例中，东华路社区公民参与的能力本身较低，从而很大程度上决定了参与的低主动、低协商性。在广东省佛山市顺德区公共决策咨询案例中，由于是基层政府较高层面的决策，专业性程度较高，作为公众中掌握专业知识较多的专家参与成为其主要特征。与此相应，由于专家知识水平及政府因素在协商过程中的作用，协商过程的互动性较高，这就决定它是专业性的高协商的参与。在上海市周浦论坛中，作为基层网络协商民主的典型代表，由于网络的草根性及低门槛特征，协商议题都由网友自由选择，公民参与议题讨论时几乎没有约束，这也就增大了其参与意愿，但作为一种新型的协商类型，这种协商民主还缺乏规则规范，协商过程的互动性还有很大的提升空间。而在成都市村民议事会中，由于利益相关度较高，公民参与意愿也相对强烈，通过政府积极的制度保障，从而公民参与的主动性和协商性都相对较高。
其次，回归“公民”本身外在的性质和规模。这和前述公民参与权力实现的有效性有关。公民参与自主性和协商性的实现受到基层社会治理复杂性的较大约束，我们认为约束条件归纳起来有两大主要因素：公民异质性程度和人群规模大小。这两方面因素会直接影响到公民参与平台和规则的选择，从而影响到公民参与权力维度影响力和有效性的高低。达尔研究发现“当单位是小规模和同质性的时候，和单位中占优势的其他大多数公民意见一致的公民效能感能够最大化。同质性政治能够最好地满足这样的公民”，规模的扩大，公民的观点、利益和要求方面的差异就越大。在异质化程度更高和人群规模较大的城市社区中，公民参与权利和权力“两权耦合”的难度相对较大，比如在上海周浦社区中，社区居民的职业、身份、地位等都存在较大差异，很难简单采用像成都村级公共事务管理的村级议事会的模式来进行社区治理协商。在社会异质性程度较低和人群规模较小的乡村社会中，社会协商治理的公民参与主动性和协商性二者相对较好兼顾，这也是成都村民议事会能够较好地兼顾参与的自主性和协商性的重要原因。因此，在基层协商过程中公民参与模式的比较和选择中，我们并不能简单地套用一种普遍模式，而是要根据具体的社会情境来选择相应合理的实践模式。抑或说，在异质化程度较高和人群规模较大的城市基层社会治理中，并不存在一个完全可以统一的模式，这是因为社会异质化程度本身引致社会治理具有相当大的复杂性。正如托马斯所指出的，“公民参与并没有好坏之分，它可能发展民主的价值，能够创造对社区管理有益的实践行动”。只要能够针对具体的“公民”主体特征，根据实际选择特定的参与方式，对社会治理有一定的参与协商效果，任何一种探索和实践就是值得肯定和鼓励的，这应是我们认识和评估基层协商民主中公民参与模式实践探索的基本原则和科学态度。