林蓉蓉，谷志军 | 从文本质量到实施效果：党内法规实施后评估指标体系的构建

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本文刊载于《探索》2020年第3期

引用格式：林蓉蓉，谷志军.从文本质量到实施效果：党内法规实施后评估指标体系的构建[J].探索,2020(3):98-106.

摘要

党内法规制度建设从数量规模型立规转向质量效益型立规，开始聚焦于党内法规的制定质量和执行力方面，使得党内法规评估成为完善党内法规制度建设的重点。在现有党内法规实施后评估指标体系中，文本质量评估占主导地位，而实施效果评估则相对弱化，以至于难以从根本上破解当前党内法规执行力不足的问题。为此，需要基于“投入—过程—产出—结果”的逻辑框架，从人力投入、经费投入、实施机制、可操作性、协调性、适时性、实效性、党内治理、党群关系等方面，构建一套以实施效果为主导的党内法规实施后评估指标体系。通过提高党内法规制度的执行力和管党治党的实效性，有助于把党内法规制度优势更好转化为国家治理效能。

作者：林蓉蓉（1984—），女，博士，深圳大学廉政研究院、党内法规研究中心副研究员；谷志军（1985—），男，博士，深圳大学廉政研究院副院长、党内法规研究中心副主任，副教授。

十八大以来，党内法规制度建设进一步受到重视。一方面，党内法规大规模密集出台，满足了党内法规覆盖面的要求。但另一方面，党内法规质量参差不齐，“转型升级”的压力迫在眉睫。党内法规制度建设的主要矛盾由“从少到多”转向“从多到优”，由“‘制度文本’的‘纸老虎’权威转向‘制度实践’的‘真老虎’权威”。如何提高党内法规的制定质量和执行力，成了党内法规制度建设在理论和实践上的热点和难题。党内法规实施后评估是解决这一问题的有效工具，与备案制度、清理制度一起被视为“党内法规整体的质量保障防线”。然而，党内法规评估无论在理论研究还是在实践探索上都处于起步阶段，作为核心组成部分的实施后评估指标体系的设计更是有待优化和完善。基于此，本文拟系统梳理党内法规评估的实践和研究现状，围绕党内法规的制定目标、执行情况和实施效果的要求，构建一套党内法规实施后评估指标体系，为探讨如何推动党内法规的制度优势更好转化为国家治理效能提供可能的实现路径。

1 党内法规评估：起步阶段的实践探索和理论研究

2017年的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）强调，“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键”。现有制度层面关于党内法规的审查标准非常详实，而党内法规评估大部分还停留在原则性规定上。例如，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）对评估只简单提及“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估”。2013年的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称《规划纲要》）提出“积极开展党内法规实施后评估工作，并根据评估反馈情况及时修改完善相关党内法规”。2019年出台的《中国共产党党内法规执行责任制规定》（以下简称《执行责任制规定》），虽然对党内法规实施评估工作提出相对具体的操作方案，但也只列举应当列入实施评估范围的党内法规类型、开展专项评估或一揽子评估等评估方式以及形成评估报告。在这些规定中，作为评估方案核心部分的评估指标没有专门涉及。

在党内法规评估的顶层设计尚未完善、评估实践相对滞后的情况下，“‘制度失灵’‘制度空转’的现象仍然比较普遍地存在”，党内法规评估的研究伴随着中国共产党对党内法规制定质量、执行力和实效性的重视而兴起。目前学界和相关实践部门已形成了7个较为系统的党内法规评估指标体系（如表1所示）。这些指标体系的构建呈现出两个主要共性。

第一，这些指标体系充分借鉴了发展相对成熟的立法后评估，构建的目的是通过党内法规实施后评估关照和回应党内法规的制定。现有的实施后评估实际上倾向于在党内法规的实际运行过程中对立规质量“回头看”，评估党内法规具体执行之后的文本制定质量和立规价值，梳理党内法规制定中存在的问题，并基于评估结果对进一步完善党内法规提出建议。王建芹及其合作者指出，“党内法规在立法阶段已然经过合法性审查程序，这一审查属于事前审查范畴。但是，无论是上位法规或党章都存在着修改及变动之可能，因此，实施后评估作为一种事中、事后审查，在程序上亦属于必备的环节，文本评估即属于该范畴”。因此，现有指标体系通常将《制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）中提到的审核标准，糅合进政治性、合法性、合规性、协调性和规范性等指标。

第二，现有党内法规评估指标体系呈现出指标趋同的明显特征。由于现有的指标体系带有强烈的法学逻辑和法学思维，党内法规文本质量评估在指标体系中占主导地位。就表1所列举的7个指标体系而言，合法性、合理性和协调性指标出现在6个指标体系中，实效性指标出现了5次。个别指标虽然名称不同，但实际上测量的内容高度重合。例如，李福林采用的“合理性”指标测量的是党内法规制定的必要性和合规律性。伊士国和郭康选取“可行性”指标以评估“规定具体、明确、完整”“针对性强”和“规定的内容具有可操作性”，与多数指标中出现的“可操作性”内容接近。经过指标具体内容的比对和整合，诸如“操作性”“必要性”“规范性”等指标出现的频次将会进一步增加。

通过回顾现有研究可以发现，该指标体系构建仍然需要进一步完善，具体如下。

文本质量评估的占比过大。以两份细化到二级指标的党内法规实施后评估指标体系为例，王建芹等构建的指标体系总共包括29个二级指标，其中涉及文本质量评估的指标数量有23个，约占79.31%。在伊士国和郭康选取的56个二级指标中，仅有六个指标与执行情况和实施效果紧密相关，文本质量评估相关的指标高达89.29%。

在指标选取上存在重复或交叉的问题。这一问题可能源自两个方面：一是部分指标体系采用立规前、立规中和立规后的综合评估，如表1所示，合法性、合规性、合理性、操作性、必要性、民主性等指标可能在不同的评估阶段被重复采用。二是指标体系设计过程中过于追求全面性而忽略了指标之间的互斥性原则，例如将“是否严格遵循依据上位法”“党内法规的内容是否与上位法相违背”和“是否与上位法的原则、精神相抵触，或与其具体内容相冲突，导致执规冲突或相关党内法规纠纷”同时纳入同一个指标体系中，反复测量党内法规与上位法的关系。

对推进治理效能的落实关注不足。党内法规评估的目的不仅在于“确保党内法规产出的优质与完备”，还在于“提高管党治党的精准度与实效性”。然而现有指标体系表面上谈的是实施后评估，实则关注的重点仍是党内法规的制定。这些指标体系体现的是，通过党内法规的具体执行和实施效果“回头看”党内法规制定的合法性、合规性、必要性、规范性和操作性等，甚至直接测量立规时机、立规条件和立规程序。对党内法规文本质量的过度关注，反过来淡化了党内法规管党治党的实效性和治理效能这一评估重点。

党内法规评估指标体系是评估的前提条件和基础，关系着党内法规制定目标的实现、评估内容的科学性、评估的信度和效度以及评估结果的可靠性，其重要性毋庸置疑，同时也是一项专业性很强的工作。鉴于党内法规评估的重要性、评估自身的专业性、技术性需求与评估实践和理论研究相对滞后之间存在的矛盾，有必要继续完善和推进党内法规指标体系的设计。

2 党内法规实施后评估指标体系的构建思路和原则

本文构建的党内法规实施后评估指标体系关注党内法规的实际运行过程和实施效果，补充现有党内法规评估指标体系以文本质量评估为主导的研究。从根本上讲，党内法规实施后评估是为了推进管党治党效能的实现，将党内法规的权威、执行力和影响力落实到位。《意见》强调，“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了”。为此，本文将推动党内法规实现“立得住、行得通、管得了”的实施效果设定为具体的评估目标。其中，“立得住”指向党内法规的文本质量，“行得通”指向党内法规的执行效果，“管得了”指向党内法规的实施反馈。这三个维度贯穿于党内法规从制定到实施的全过程，构成了党内法规实施后评估体系的闭合循环，符合通行的有关立法、政策、绩效等评估的基本精神。

借鉴立法评估、政策评估和绩效评估的相关研究，本文基于“投入—过程—产出—结果”的逻辑框架，构建党内法规实施后评估指标体系。整合党内法规执行所涉及的相关要素和环节并将之视为开放的系统，理顺各要素、各环节之间的内在逻辑关系和顺序。首先，体现资源输入和输出的互动。人力资源、经费、制度资源的投入和具体的执行过程是影响“产出”和“结果”的重要因素，对其进行评估便于后续根据“产出”和“结果”的反馈，完善党内法规执行所需的条件和具体的运行机制，这是党内法规有效实施的基本条件。其次，体现党内法规与环境的互动。党内法规的制定和执行回应的是具体的治理需求，反过来在党内法规和环境相互作用之下，治理需求得到满足或立规目标得到实现的程度是衡量党内法规实施效果的最终标准。

本文基于两个主要的思路实现从评估维度到一级指标的分解。第一，通过回答“影响党内法规执行的关键变量是什么”这一问题选取投入和过程的相关指标。有一些学者构建了适用于法律、法规和公共政策执行过程分析的综合模型，提出影响执行过程的三类关键变量，即问题的难易程度、法规执行力和非法规因素。其中，法规执行力这一影响因素包括合理有效的法规、清晰明确的目标、充足的经费支持、执行机构间和执行机构内部的层级整合、执行机构的决策规则、执行人员的选派和外部人员参与执行过程的机会。基于此，本文结合党内法规实施的现实条件和实际状况，选取了人力投入、经费投入和实施机制等投入相关指标以及可操作性、协调性和适时性等过程相关指标。第二，通过回答“党内法规实施可能产生何种影响”这一问题设计产出和结果的相关指标。根据党内法规实施的不同阶段、立规目标的层次性、影响的范围和程度，本文既关注对党内法规规范对象行为的直接影响，又关注党内法规的实施对党内治理和党群关系的长远影响，最终实现制度治党、良规善治的目标。

总体而言，党内法规实施后评估指标体系共包括9个一级指标和29个二级指标。在党内法规实施后评估的指标选取时，主要遵循三个原则。一是相关性原则。党内法规实施后评估指标体系的设计与评估目标关联性强，指标应该具有针对性和代表性，确保所选取的指标能够准确测量党内法规的制定质量、执行过程和实施效果，提高评估的效度。二是协调性原则。党内法规实施后评估指标体系是一个涵盖多层次结构的有机整体，抓住指标之间的内在联系，确保在指标的层次递进关系中上下级指标之间的纵向衔接和同级指标之间的横向配合。此外，指标之间还需要存在独立性，避免出现指标相互可替代或信息重叠交叉的情况。三是可操作性原则。这主要包括三个方面：其一是易于理解，党内法规实施后评估指标的定义清晰、明确和具体。其二是易于量化或行为化，选取的指标要便于数据收集，评估主体可以根据对党内法规的执行过程和实施效果的认知和感受打出分数。其三是符合成本效益原则，综合考虑实施评估所需要的时间、资金和人力成本，选取关键性指标，指标体系简单明了以降低评估成本。

依据上述原则，本文设计的党内法规实施后评估指标体系囊括了客观指标和主观指标，将党内法规的制定部门、执行部门、普通党员和社会公众等作为评估主体。多元化的评估主体有利于结合不同的评估目标和具体的指标各取所长，既发挥了内部评估主体熟悉党内法规制定和执行的现状、便于收集党内法规投入、过程和产出相关信息的优势，又发挥了外部评估主体相对客观公正、对党内法规的实施效果具有直观认知和感受的优势。

3 以实施效果为导向的党内法规实施后评估指标体系

基于“立得住、行得通、管得了”的评估目标，围绕投入、过程、产出和结果的逻辑框架构建党内法规实施后评估指标体系，全面厘清党内法规实施所需何种资源、具体的运行机制如何、党内法规文本质量如何、党内法规实施后有何种产出以及希望党内法规实施后产生何种短期、中期或长期的结果，综合测量党内法规的制定质量、执行过程和实施效果（如表2所示）。

首先，在投入维度方面，这一维度考虑的是党内法规实施所需的资源支撑。资源的投入状况会影响党内法规执行目标的设置、执行过程的推进和执行效果的好坏。投入维度测量实施党内法规所需的人力投入、经费投入和实施机制，提供党内法规顺利执行的物质和机制保障。《规划纲要》提到“要抓紧建立健全党内法规工作机构，并帮助解决队伍力量、设施条件、工作开展等方面的实际困难，充分发挥党内法规工作机构在服务党的制度建设和党依法执政方面的参谋助手作用”。随着党内法规制度建设的全方位推进，党内法规覆盖的业务领域和具体环节不断增加，资源的投入和实施机制、运行程序的优化是党内法规实施的坚实保障。在具体指标的选取时，本文不仅考虑资源的投入量，而且关注资源的优化性和配置度问题。

一是人力投入指标。该指标测量的是实施党内法规的人员数量、专业性、队伍稳定性和经济待遇的合理性。《意见》强调“加强党内法规工作机构建设，充实配强工作力量”“制定党内法规人才发展规划，建设党内法规专门工作队伍、理论研究队伍、后备人才队伍”。党内法规本身具有很强的权威性和专业性，急需政策理论水平高、熟悉党规党务的专业人员充实和完善党内法规的队伍建设，实现党内法规执行主体的正规化和专业化。为了吸引更多人才加入党内法规执行队伍并降低人员流动率，合理的物质保障和激励是必要的。

二是经费投入指标。该指标关注的是实施党内法规的经费数量是否充足、经费来源是否明确、稳定以及经费使用是否合理。《规划纲要》提出“要将党内法规工作经费纳入同级政府财政预算，为开展党内法规工作提供保障”，党内法规执行的经费投入能够有效解决人员配备、设施条件和工作机制的正常运转等问题。经费使用的合理性在于确保经费在党内法规实施的各个关键环节中得到有效配置。

三是实施机制指标。该指标主要考察的是党内法规执行的程序性规定和执行责任制。《执行责任制规定》对牵头负责部门、各层级的执规责任以及对执规情况的监督、考核、问责做出具体规定，为党内法规实施提供了权限和责任明确、程序规范的良好制度环境和顺畅有效的实施机制。实施党内法规的议事规则、决策与运行程序具体完备以及实施党内法规的职权明确、权责匹配、执规有力，有助于提高党内法规的运行规范性和效能性。

其次，在过程维度方面，这一维度评估的是党内法规的执行过程是否顺畅。制度设计的可操作性、与现有法律法规的匹配度以及与实施环境的适应程度等都将影响制度执行的效果。《备案审查规定》将党内法规与现有法律、法规的衔接和协调、与形势发展需要的适应以及名称使用、体例格式和文字表述等规范标准充分纳入政治性、合法合规性、合理性和规范性等四类审查标准中。党内法规制度执行不力可能有三重诱因，即滞后于实践的发展和形势任务的需要。同党章和党的理论、路线、方针、政策不一致，同宪法和法律不一致。党内法规制度之间存在不协调、不衔接、不一致的问题。据此，过程维度通过对“可操作性”“协调性”和“适时性”等指标的测量，考察党内法规能否从应然到实然、从党内法规文本到具体执行实现良好过渡。

一是可操作性指标。该指标考察“在社会现实环境中是否具备相关内容实施的特定条件”以及党内法规执行是否具有明确合理的行为指引。《规划纲要》提出了党内法规“严谨规范、有效管用”的基本要求，强调“做到内容详实、措施管用，逻辑严密、表述准确，文字精练、格式规范，具有针对性、指导性和可操作性”。有学者在构建党内法规实施后评估的执行性标准时提出“条件配套性”，测量是否有充足的配套制度保证党内法规的落地见效。此外，可操作性评估的结果也可为党内法规的立改废提供重要的参考和依据。

二是协调性指标。该指标评估的是党内法规实施后是否与宪法法律、上位阶党内法规、同级党内法规以及现行执行机制、实施惯例等相衔接、协调。《制定条例》和《备案审查规定》设置了严格的审核标准，以审查党内法规是否与宪法和法律以及其他党内法规之间存在冲突等问题。为确保党内法规在制定环节与宪法、法律和其他党内法规之间具有协调一致、相互补充和相互保障的关系，实施后评估从实然层面上进一步对协调性展开评估。

三是适时性指标。该指标从党内法规是否适应党内治理的内外环境和党的建设现实需要来考量党内法规与实践的结合度。随着现实情况的变化，党内法规的规范对象和规范价值可能随之发生变化。“由于现实情况千变万化，不能奢求党内法规制定者在制定之初就能准确判断所有可能发生的情况并设计出完美的解决方案，更何况有些问题是在该项党内法规实施后才产生的。”党内法规与适用环境的契合程度，是衡量党内法规执行效力和影响力的重要内容。

再次，在产出维度方面，这一维度考察的是党内法规的投入产生何种直接结果。党内法规的实施是为了把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。由此，一方面，党内法规的制定和实施要具备目标导向。评估立规具体实践是否实现了立规预期目标，有助于评估党内法规质量并为党内法规的偏颇及其矫正提供依据。另一方面，“党内法规制度实施的实质，是将党内法规制度的立规宗旨和抽象的文本行为规范转化为党组织和党员的具体行为方式并产生实际效果的过程”。据此，可以用实效性指标衡量党内法规的实施结果。

实效性指标考察的是党内法规实施后是否实现了立规的目标初衷以及党内法规所规范的不良现象发生率是否降低。党组织和党员守规的状态是党内法规实施效果的直接反映。《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》强调，“要在党中央统一领导下，各级党组织分级负责，严格依照国家法律和党内法规，善于运用法治思维和法治方式推进落实。要既督任务、督进度、督成效，又查认识、查责任、查作风，确保决策部署落实到位”。

最后，在结果维度方面，这一维度考量的是党内法规实施带来何种中长期效益。对党内法规效能的关注与如何推动制度优势更好转化为国家治理效能高度契合。《意见》提出通过党内法规制度建设，“党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高”。《规划纲要》也指出，党内法规制度建设的工作目标之一是“抓紧制定实践迫切需要、干部群众热切期待的党内法规，努力为解决干部群众普遍关注的热点难点问题提供制度安排”。提高党员和社会公众对党内法规的知晓度、认同度、满意度和参与度，有利于维护党内法规的权威，并通过提高党员和社会公众的认同、信任和信心巩固党内法规实施和党组织工作的群众基础。

一是党内治理指标。该指标测量的是党内法规在管党治党、从严治党和治国理政上的实际效能。党要管党、从严治党必须从党内政治生活抓起，《意见》强调，“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”。党内法规实施后是否实现了对权力运行的有效制约和监督，是否强化了政治引领和党员的先锋模范作用，是否提高了党内治理的科学化水平，是否营造了风清气正的良好政治生态等，都是衡量党内治理水平的重要因素。

二是党群关系指标。该指标评估的是党内法规实施后对党员和社会公众观念和行为的影响而产生的综合效益。我们党强调，“法律的权威源自人民的真心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护”。党群关系的评估有助于在党内法规的执行和党员、社会公众之间形成良性互动，在实施后评估中收集党员、社会公众的利益诉求、意见和建议。通过测量党员、社会公众对党内法规的知晓度、认同度、满意度等，增强党内法规的可接受度。

4 结语

在政党治理和国家治理的互动结构中，党内法规的质量结构具有多维性，既包括微观层面的文本质量科学性和完备性，又包括中观层面的党内治理和宏观层面的国家治理的实效性。党内法规实施后评估实现了对党内法规在微观、中观、宏观层面上质量和效能的同时关注，体现了中国共产党提升组织的调适能力，同时回应了加强党内法规制度建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的实践需要。一方面，随着党内法规制度建设从数量规模型立规转向质量效益型立规，党内法规实施后评估通过评估党内法规制定和执行的成效，及时给予反馈、肯定和纠正，破解党内法规执行难的问题，为构建和优化系统完备、科学规范、运行有效的党内法规制度体系提供重要依据和抓手。另一方面，党内法规实施后评估为实现政党制度化和自身治理现代化提供制度支撑，增强依法治国、依法执政和依规治党的能力，通过党内法规实施后评估倒逼管党治党效能的实现。

本文通过回顾党内法规评估的实践探索和理论研究现状，聚焦于党内法规实施后评估指标体系的构建问题。这一指标体系在两个方面有别于现有党内法规评估指标体系：一是基于《意见》中提到的“保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了”确定指标体系的评估目标。二是从现有指标体系以文本质量评估为主导的设计思路转向以实施效果评估为主导。借鉴“投入—过程—产出—结果”的逻辑框架构建指标体系，体现了党内法规制度效能的合力效应，补充了现有指标体系忽略的投入维度、完善了结果维度，同时关注党内治理和党群关系等更为广泛和长远的影响，各维度指标之间的分布较为均衡。从立规技术和效能视角构建党内法规实施后评估的整体性框架，确定党内法规在立得住、行得通、管得了三个层面的实施后评估策略，不断推进党内法规评估体系建设。

需要指出的是，本文构建的是评估党内法规执行情况和实施效果的通用指标体系。然而，党内法规体系结构繁杂，种类多样，涵盖了党的领导、党的思想建设、党的组织建设、党的作风建设等类型，不同类型的党内法规拥有不同的立规目标、工作重点、影响范围和预期结果，这可能影响党内法规实施后评估具体指标的筛选和权重的确定。考虑到当前党内法规评估的实践案例还比较有限，未来的研究可以在当前通用指标体系的基础上，根据不同类型或某一部特定的党内法规设计定制化的指标，基于所选取的党内法规的特点和指标体系的结构，通过多渠道收集党内法规实务界和理论研究界专家对指标选取和权重设定的看法，科学选择赋权方法，合理地为指标权重赋值，以增强评估结果的有效性，最后结合党内法规实践开展评估，在实践中进一步完善指标体系的设计。例如，2018年四川省机关事务管理局根据《省委党内法规实施评估办法（试行）》规定，围绕《四川省机关事务管理办法》《四川省党政机关国内公务接待管理办法》的制定质量、执行情况和实施效果开展了评估，通过问卷调查和座谈会等形式完善了评估指标，为“两个办法”的落地落实提供了有效的对策建议。这不仅为党内法规实施后评估提供了很好的参考借鉴，同时也为评估指标体系设计的科学性丰富了实践方案。

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