颜德如,张树吉|基层党组织统筹社区应急治理的组织化整合路径

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本文刊载于《探索》2021年1期。

引用格式：颜德如,张树吉.基层党组织统筹社区应急治理的组织化整合路径[J].探索,2021(1):125-138.

摘要：应急管理体制中，中国共产党领导方式的转变与新冠肺炎疫情防控实践，共同推动了社区应急管理逐步转向了社区应急治理。如何带动多元组织参与社区应急治理，困扰着基层党组织统筹社区应急治理的运行过程。基于社会整合与组织化的理论，基层党组织应将党的组织建设与多元组织的“自组织化”与“被组织化”统一起来。在此基础上，组织化整合路径表现为党组织自身建设、党的纵向层级联动、党的横向组织覆盖与党引导多元组织共治。其中，党组织自身建设路径是运转多种路径的核心。通过对应急管理各阶段的路径选择分析表明，围绕基层党组织的领导，未来应急管理法律法规应适当完善风险防范、信息传导、自救互救以及民生服务保障等方面的规定。

作者：颜德如，男，博士，东北大学文法学院公共事业管理系主任，教授，博士生导师，东北大学传统文化与国家治理研究院院长；张树吉，男，东北大学文法学院博士研究生。

新冠肺炎疫情诱发的突发公共卫生事件，考验着党治国理政的能力。习近平总书记强调，“抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考”。受大规模区域人口流动与迁移的影响，新冠肺炎疫情的传播与扩散超乎传统应急知识中“边界可控、范围集中”的经验认识。在新冠肺炎疫情医学分析与扩散原理逐渐明朗后，中国共产党领导人民群众制定了切实可行的防控策略，即以城乡基层社区为微控单元，以居住地为空间范围，布局源头治理。这种新冠肺炎疫情防控策略推动着社区应急管理逐步转向了社区应急治理。在此过程中，中国共产党在基层应急管理工作中的领导方式，已由间接领导转为直接领导。为此在明确社区应急治理概念的基础上，探究基层党组织统筹社区应急治理的路径形态与选择逻辑。这在基层应急管理中既揭示了党在基层的组织建设形式，又提供了在应急管理法律法规中完善基层党组织的相关规定的思路。

1 社区应急治理：社区应急管理的新趋向

应急管理是指围绕突发事件的不确定性与应急决策管理效率之间的矛盾，党和国家为预防与处置突发事件所开展的非线性、多向度的，以跨层级、跨区域进行直接干预的管理活动。因而应急管理工作对治理能力提出了较高要求。在我国应急管理体制中，“党政关系”是各组织系统中最为重要的关系形态。这奠定了我国应急管理的重要特征，即党的领导、政府主导与社会参与共同作用。这种特征贯穿于国家、地方应急管理工作中，并延伸至基层应急管理，尤其是社区应急管理中。受“自治-行政”二元属性的影响，社区既是突发事件的应对者，又是政府、救援机构、居民等主体的协调者。但在“党政关系”下沉社区应急管理中，并未给社区更大的自治空间，更多以“党委间接领导与政府直接主导”的模式主导着社区应急管理工作。由此可见，国家应急管理的重要特征同时奠定了社区应急管理的基本特质，即在党政关系层面，以基层政府直接主导、基层党委间接领导为主；在组织参与层面，以基层政府内部行政组织为主，集中在行政系统内部组织数量与职能的多样性上；在协作网络层面，以基层政府行政系统、企事业系统内部协作网络为主；在社区角色定位层面，以协调者为主。社区应急管理的诸多特质并非一成不变。事实上，受新冠肺炎疫情防控实践及党在疫情防控中领导方式转变的影响，社区应急管理逐步转向了社区应急治理。其转变迹象表现为：首先，在新冠肺炎疫情防控过程中，“党委直接领导、部门联防联控”已成为基层应急管理工作的主要模式；其次，基层党委领导基层政府联防联控，吸纳了更多的社会力量参与应急管理；再次，社区动员居民、社区组织自发自觉参与，自治性得以激发。可见，社区应急治理包容了突发事件中党政主导的应急管理体制，又转化了社区治理所累积的共治共建的常态治理成效。

尽管社区应急治理尚未形成成熟的概念，但引起了理论界的关注，例如其超越了自组织与他组织理念、自在状态与自发状态、个体主义与整体主义方法论；其转向了韧性的多元行动主体参与的组织行动。社区应急治理承袭了应急管理体制的结构关系，吸纳了协作治理的组织联络，并在疫情防控实践过程中深化了多方参与。较之于社区应急管理，社区应急治理表现出如下特质：在党政关系层面，以基层党委直接领导、基层政府部门协同为主；在组织参与层面，由政府行政组织拓展为政府、社会与市场等多元主体；在协作网络层面，多元组织的能动性与自主性得以发挥，且相互联络与沟通；在社区角色定位方面，社区已转为直接治理者。基于此，社区应急治理是指基层党组织领导，基层政府主导，围绕预防与处置突发事件，动员辖区企事业单位、社会组织、居民等主体参与的协作过程。

2 基层党组织何以统筹社区应急治理

受社会治理重心下移、基层应急管理工作理念转变的影响，党的基层组织一方面要强化中国共产党在基层的执政能力，另一方面又需提升应对与处置突发事件的治理能力。社区应急治理将社区治理与突发事件的应急管理有机整合起来。这成为中国共产党提高基层执政能力与应急治理能力的重要载体。因此，党的基层组织建设需统筹社区应急治理，并以组织为载体进行动员与整合社会力量。

2.1 基层党组织统筹社区应急治理的现实要求

基层社区关乎广大人民群众的生命财产安全。社区应急治理是否有效，直接影响了党领导基层应急管理工作的成效。正如习近平总书记所言：“要坚持标本兼治，坚持关口前移，加强日常防范，加强源头治理、前端处理，建立健全公共安全形势分析制度，及时清除公共安全隐患。”新时代应急管理愈发关注源头治理、系统治理，而基层社区恰恰成为这一理念转变的重要关口。这需要加强党在基层的组织建设，进而引领社区应急治理、总揽全局。对此，习近平总书记进一步强调了基层党组织在疫情防控中的重要作用，即“发挥基层党组织政治引领作用和党员先锋模范作用，把社区居民发动起来，构筑起疫情防控的人民防线”。这表明在社区应急治理过程中，党既要激发自身的组织力量，又要动员与整合多元组织。因此，唯有通过基层党组织自身建设，才能有效统筹社区应急治理。如何创新党的基层组织建设，党的十九大报告提出，“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。可见，组织力是提升基层党组织的组织能力的落脚点，即“组织建设是党的建设的重要基础”。这就要在传统领域(如农村、国企、机关事业单位、军队)与新兴领域(如非公企业、社会组织)等组织中提高党组织的覆盖率。因而，基层党组织统筹社区应急治理，实质上是以基层党组织为载体，在强化基层党组织建设过程中整合与动员多元组织共同参与社区应急治理的过程。

2.2 基层党组织统筹社区应急治理的文献溯源

基层党组织统筹社区应急治理的路径，是以组织为核心实现的。已有研究主要集中于两个维度：其一，聚焦基层党组织的组织力所取得的应急治理成效，分析其运行机理。党通过领导应急组织体系，集权程度不断增大，在指令传递、信息沟通与资源流动等方面提高了组织间的合作关系。这反映出，党既优化了突发事件中的领导体制、运行机制，提高了执政能力；又提升了领导政府机构应对应急治理的现实与潜在能力，同时提高了党的公信力。其二，考察基层党组织统筹应急治理成效的过程，关注影响组织动员的结构与要素的客观变化。在突发事件中，中国共产党有意地将党的组织系统、行政权力系统、工青妇等群团系统作为组织基础。为此党需要克服自身面临的挑战：一是党建构的管理体制基础逐渐蜕变，社会动员的“命令型”逐渐被“治理型”所替代。这要求党在由直接控制的“单位”变为“培育社区，组织整合”的政治决策中，持续重构动员社会的治理体制。二是基层党组织应均衡多元组织能力不对等的协作关系。在疫情防控中，基层党组织要引导政党机关下沉的党员干部配合基层社区工作。

由上可知，基层党组织统筹社区应急治理的组织载体分为党的自身组织体系与党组织体系之外的多元组织。经验事实表明，突发事件的危害程度与范围越大，对党组织应急治理能力的要求就越高。当突发事件发生在同一空间区域时，党的自身组织体系与多元组织作出的应急响应是同步的。而党组织转化制度规范，通过引导、规劝多元组织的统筹行动存在一定的延迟性。因此，弥合实然与应然间的差距，必然要关注党的自身组织建设，如下问题就成为本文的重要关切：基层党组织统筹社区应急治理的逻辑是如何呈现出来的？形成了何种组织化整合的路径？这些路径对于完善应急管理法律法规中有关基层党组织的规定有何启示？对于这些问题，本文结合社会整合理论与组织化理论进行分析。本文中所说的社区主要是指城市社区。

2.3 基层党组织统筹社区应急治理的理论基础

社会整合兴起于西方国家快速工业化时期，在传统社会向现代社会转型过程中，集中回应多元化、复杂化社会凝聚力较差的困境。受社会分工专业化影响，个体主义、社会分裂弱化了社会集体精神。涂尔干剖析了生产分工对社会的影响，指出“分工绝对不会造成社会的支解和崩溃，它的各个部分的功能都彼此充分地联系在一起，倾向于形成一种平衡，形成一种自我调节机制”，确认了社会分工具有内在的紧密团结性。帕森斯则将社会整合视为强化结构功能的重要方式，指出要调整与协调社会内在的系统关系。而实现有效的社会整合，离不开高效的组织网络。社会生产分工形成的个体借助组织嵌入到社会系统中。社会整合的作用对象是结构化了的组织。由此，组织是社会整合的一种重要载体。从社会整合的组织角度出发，诸多组织在社会生产分工与交换的推动下，强化了归属关系密切、结构等同、文化认知等要素构建起的组织场域，以寻求、获取集体庇护与群体支持，同场域中的组织也会自发增进利益共识与合作对话，达成一致同意的规则与理念。这要求依托社会整合破解单一组织内聚力过强进而阻隔组织间集体协作的困境。在将场域中的组织置于政党与国家社会关系分析时，社会整合细化了政党在引导国家与社会互动过程中的微观运行机制。首先，政党是整合社会系统的工具。李普塞特指出，“政党是整合的工具”。这就需要借助“凝聚”功能的机构，实现凝聚力和共识保持的整合目标。其次，政党是整合社会系统的组织载体。李普塞特强调，“无论政体结构如何，政党有助于把一些地方社团整合到一个国家之中，因而总被视作是进行动员的基本力量，或者整合到一个更广泛的联邦中”。具体整合的运行过程是“党通过自身的组织网络与制度体系来实现社群团体的组织形式”。再次，政党是整合社会系统的政治主体。政党运用政治权威塑造多元组织：一是政党要开展意识形态层面的劝导、训诫与教育等思想工作，增进多元组织的理念认同。二是政党要转化政策法规等制度效应，发挥强制性、规范性与文化-认知性的塑造功能。这表明政党要依托自身组织体系对国家社会进行整合。

组织场域中的组织如何协作，这有赖于组织化的作用。组织化的原理是组织间相互作用，推动社会整合向空间、时间或功能维度有序的结构化演进，促成多元组织在整合过程中“被组织化”与“自组织化”的有机统一。其核心是系统协同运作。分析组织化在政党整合国家社会关系中的调控性，要把握两个方面：其一，权力系统中的组织。在国家政治秩序中，主要包括政党组织、国家行政组织及第三域的社会组织。其二，权力系统作用于组织的表现形式。政党的政治权力借助具体的政府工具，会形成多元组织的自组织抑或是被组织的整合形式。组织化在政党整合社会过程中的运行机理，恰恰是社会整合与组织化内嵌合一的有机联系。亨廷顿在分析现代化进程中政党与政治秩序的关系时就提出了“‘动员’和‘组织’是共产党增强政党力量的重要方式”。从中国共产党的发展过程来看，在革命、建设与改革时期，通过生产资料分配制度及单位制管理，中国共产党的组织动员进行了高效率的社会整合，统一了“社会管理、生产管理与国家领导”。而在社区制取代单位制的过程中，中国共产党要从社会中寻找与再生可依托、可动员的组织力量。林尚立称其为“组织化社会与社会组织化”的双向过程，即党要兼顾以组织为手段组织社会以及以社会来创造组织的二重性。尤其在基层社会治理中，中国共产党要通过组织动员，实现组织空间的社区化集聚、组织资源的多元化整合和组织信息的技术化连接，以此调动不同规模与性质的组织合作参与基层治理事务，同时调和多元主体的利益分歧，增进组织化行动。正是通过组织化，具体化了中国共产党的权力权威在社会整合中的运行过程。

社会整合聚焦中国共产党的政治权力施加的组织对象，组织化则关注中国共产党的政治权力施加的组织对象的协作关系，这构成了中国共产党统筹国家社会关系的组织化整合基础。现实中中国共产党的政治权力作用于组织对象所形成的协作关系，更有助于应对紧急的突发事件实现高效率的组织化整合。这满足了社区应急治理将多元组织协同与党整合国家社会统一起来的实际要求。组织化整合不仅提高了应急治理中的灵活性与弹性，更激活了韧性社区应急治理体制的运行活力。从社区应急治理来看，中国共产党的组织、国家行政机构及第三域的社会组织等得以重塑。因此将组织化整合应用到基层党组织统筹社区应急治理的情境中，必然要以组织的共性特征为切入点，从党组织自身、党的纵向层级联动、党的横向组织覆盖及党引导多元组织共治来考察社区应急治理的具体路径。

3 基层党组织统筹社区应急治理的路径形态

通过前面的分析可知，基层党组织统筹社区应急治理的路径具体表现为强化党组织自身建设、党的纵向层级联动、党的横向组织覆盖及党引导多元组织共治。

3.1 党组织自身建设路径

基层党组织统筹社区应急治理的组织化整合起点是党组织自身建设，这为塑造其他路径提供内在动力。

第一，对党员进行有关危机知识、理论的教育。社区应急治理中的危机与社区应急管理所强调的危机具有一致性，是指一切有可能引发自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件与突发社会安全事件的风险隐患。为此，要对党员进行危机知识、理论的教育。在社区应急治理中，党员的危机知识储备与理论学习能力影响着基层党组织的应急治理能力。为此，基层党组织应对社区内的离退休党员、在岗党员、在职党员、流动党员等开展危机知识、理论的教育与培训工作。在危机知识教育方面，首先，要强化党员“居安思危”的危机意识，丰富防范危机的知识储备，训练精准识别危机隐患的察觉力、洞见力。其次，要丰富党员“危机判断”的理论基础，系统学习以“一案三制”为核心的应急管理知识，联合党校、高校等专业研究组织，开展党员学习危机理论的公益讲堂。再次，强化党员在危机处置中的知识与理论的转化能力。基层党组织带动党员参与日常的危机处置演练活动，提高党员在危机应对中知识转化与操作落实的变通能力。

第二，通过群众路线密切党群关系。群众路线既是一种基本领导方法，又是一种组织途径。新时代以来，群众路线的活力在于将党的领导建立在群众支持的基础上，实现党的领导与群众参与的有机结合。为此，基层党组织应通过“察民情、聚民心、集民智、汇民力”，调动群众参与应急治理。首先，察民情。党员应耐心倾听群众诉求、精准汇总民意、精细汇集民生，确定群众利益需求，缓解突发事件对群众造成的伤害。其次，聚民心。突发事件极易造成群众的不安心理与信任缺失。作为社区精英分子，党员从群众中累积了丰富的居民情感与社会声望，具备带领群众在紧急状态下做出决策的能力与合法资格。再次，集民智。在社区应急治理中，党组织、党员团结群众，要将群众的知识储备、职业技能、知识信息汇总起来。党员通过“入户走访，结对子”，压缩了汇集群众信息的时空距离。复次，汇民力。在“党组织—党员—群众”共同参与过程中，居民群众间的参与意愿与社区公共精神被激发起来，分散在居民群众中的社会资源与资本被重新聚拢，并有效地嵌入社区应急治理中。诸如临时志愿者、爱心守门人等，均是群众自愿参与的例证。

第三，以应急网格组织优化应急网络。应急网络是指由若干个应急成员组织节点、应急网络节点以及彼此间的相互联系和作用构成的网络结构形态。这要求在构建社区应急网络中党组织自身建设要依托“灾害信息员+群众”，构建自组织网络。具体包括：一是扩大灾害信息员队伍。在城乡基层社区中，“行政村(社区)灾害信息员一般由村‘两委’成员和社区工作人员担任，工作方式以兼职为主”。社区党组织动员网格长、楼栋长、单元长等担任各区域内的兼职灾害信息员。二是成立社区应急治理党组织、党小组。在扩大层级灾害信息员的基础上，形成“网格—片区—楼栋—居民家庭”为延伸层级的应急治理党支部、党小组，以此强化排查社区公共区域内的风险隐患。三是吸纳在职党员干部加入应急治理临时党支部。在职党员干部具有丰富的专业知识与资源优势，通过吸纳其加入应急治理临时党支部，社区党组织可借助其工作单位快速上报应急信息，避免突发事件的扩散与影响。应急网络通过发挥应急网格组织所具有的组织扁平化与科层制的特质，增强了应急治理过程中的居民骨干、党员志愿者与党组织的协作互动水平。

3.2 党的纵向层级联动路径

围绕基层党组织、基层政府分享与行使公权力，党的纵向层级联动旨在协调纵向层级上的党政关系。

第一，压缩行政层级间的协商程序。“基层政府—街道—社区”三级主体与“基层政府职能部门-街道科室-社区组织”三级组织是基层行政层级的一体两面。前者是“条条”的垂直延伸，后者是“条块”的属地延展。为及时应对突发事件，各级基层行政组织会“自上而下”与“自下而上”发起应急治理事务的协商议程。在议程设定—议程召集—议程商讨—确定议题方案—议题执行的线性协商过程中，履行协商程序所花费的时间、资源与组织协调成本在“条条”层级与“条块”职能部门中扩散，降低了应急治理的效率，贻误了最佳时机。为此，各层级党委统筹行政首长与职能部门的联动过程，是优化了突发事件中二者间的“点—线—面”的协作关系。具体而言：一是，“基层政府(区)党委—街道党(工)委—社区党委”三级党委是以点带线的轴心。党委是各级组织运转高效与否的中枢，拥有决策与统筹资源的支配权。各级党委这一“核心点”的快速运转，直接决定了各级“条条”这一“主轴线”的上下动员效率。二是，“基层政府(区)—街道—社区”三级主体的行政首长(主任)是以线带面的支点。突发事件遵循“属地化管理、分类管理、分级负责”的处置原则，多以各级行政首长负责为主。行政首长具备统一调度本级块块的事权、人权与物权的行政权威。应急治理中的目标设定、责任分工与处置权限，经由行政首长协调，在职能部门认领过程中确立了归属关系。各职能部门人员签订了应急治理中的“责任状”，并确定了委托与代理关系。三是，“基层政府职能部门—街道科室—社区专员”三级(部门)负责人会以线固面。当应急治理事务的权责具体到各层级的职能部门时，行政层级协商的成本一定程度上取决于部门内部的动员成本。受“挂钩”机制影响，部门内行政人员的效率意识、责任观念与行动强度主动提升，转化为组织内部的动员效能。基于此，基层党组织压缩行政层级间协商程序，避免了组织间协商成本提高，进而降低组织行动效率的现象。

第二，强化多层级党组织的协同动员。党在社区应急治理中的多层级既包括党的层级，又包括党延伸的层级。多层级党组织的协同动员要统合两种形式的层级，实现高效协同配合。在社区应急治理中，党的层级由“市—区—街道—社区”四级构成。“党委书记—党组织—党支部—党员”是强化党的层级的基础设置。各级党委书记领导与规划本级党的一切应急工作，确定大方向，传达党的意志。各级党组织细化与部署本级党的应急治理的工作分配与推进方案。各级党支部承接党委书记、党组织的工作要求，动员党员具体落实与跟踪反馈。党延伸的层级，主要指党在下沉社区的过程中形成的组织链条，由“片区党支部(党小组)—楼宇党支部(党小组)—模范党员家庭—党员”四级主体构成。“党支部—党小组—党员”三级主体是强化组织链条中层级运转的主线。党员的组织管理、岗位交叉任职是其制度保障，党员负责团结与服务群众。党在延伸的层级中的党支部能够规划与组织群众性自治事务，动员群众参与。而党小组能够带动群众宣传与落实应急治理事务，组织群众行动。通过强化多层级党组织的协同动员，建立无缝隙联结。具体而言：一是以服务党员创新组织管理。党应通过服务党员带动管理党员，寓管理于服务。服务党员，要识别党员的生活需求，提高党员的福利保障，提升党员的获得感。二是以选择性激励优化党员的岗位认同感。要开展选择性激励，遵循党员的偏好序列，回应和匹配党员关注的服务需求。

3.3 党的横向组织覆盖路径

社区应急治理侧重不同专业化、不同性质的组织共同参与突发事件预防与处置的全过程。党的横向组织覆盖能够实现社区、辖区单位开展跨区域、跨边界的组织化整合，扩大应急治理中党组织的覆盖面。

第一，社区嵌套辖区单位推动组织联络。受社会治理重心下移影响，辖区企事业单位下沉社区形成了二者间“服务”与“被服务”的双向关系，这成为基层党组织统筹社区嵌套辖区单位的工作基础。党员的共同管理与服务、党组织之间联系协商，通过“大党委”来实现。社区与辖区单位的交叉在于党员个体的社会生产关系与居住生活空间的叠加，在职党员是其典型代表。辖区单位党组织负责党员的组织管理与思想教育，社区党组织主导党员的生活文化服务，实现对在职党员的共管，融入双重组织生活中。社区党组织给予在职党员呵护与温暖，建立起亲情纽带，关联其利益关系，使其融入社区大家庭。辖区单位党组织则强化其对人生价值、自我实现的持续关注，增强党员个体的生活保障。这样就为在职党员搭建起了物质利益与精神需求的供给关系。单位党组织与社区党组织的“大党委”便能激发单位参与、支持社区应急治理，形成社区服务单位的双向互动机制。在社区应急治理中，街道党工委能够转化这种常态化运行机制，形成有序的组织联络。

第二，以“大党委”优化组织网络。“大党委”是以社区党组织、辖区单位党组织为基础，拓宽不同领域党组织互动的一种制度化方式。在社区应急治理中，“大党委”推动多元组织参与、利益互嵌与协作共治，构建了组织网络。其中“党群服务中心”“专职委员+兼职委员”是“大党委”优化党的组织网络的组成部分。“大党委”优化社区应急治理具体表现为以下几个方面，其一，“党群服务中心”是单位党组织下沉党员干部参与社区治理的服务平台。党政机关党员干部下沉社区参与应急治理活动，要配合社区党组织的应急工作安排。在承接与完成社区党组织分配的应急治理事务的过程中，社区党群服务中心为其提供临时的党员服务、党员管理。一是回应党员干部在应急治理中的基本需求，保障基本的党员权利。二是激发党员干部的志愿精神。引导党员干部分享专业技能、应急知识，志愿参与社区应急治理的全过程。三是提升其自我认同。其二，构建应急治理中“专职委员+兼职委员”的联络机制。专职委员由社区党组织中的党员干部担任，兼职委员则由单位党组织下派社区的党员干部担任，二者在社区应急治理中发挥不同的联络功能。一方面，互补了应急治理的专业技能。专职委员需负责应急治理全过程的应对与处置，限于专业知识与应急技能的局限，无法做到专业化处置。而兼职委员掌握着应急治理的相关知识，能够对其给予科学合理的分析与支持。另一方面是优化了应急治理信息的反馈方式。专职委员要逐级上报突发事件信息，有可能会贻误防控时机。而兼职委员则借助单位党组织的联络，快速向上传导信息，及时反馈社区突发事件的进度，提高单位组织专业救援的精准度。

3.4 党引导多元组织共治路径

多元组织协作参与突发事件预防与处置，是社区应急治理区别于社区应急管理的重要表现。中国共产党引导多元组织共治路径是指基层党组织要统一多元组织的自组织化与被组织化的交叉过程。

第一，圈定多元组织的应急职责。社区应急治理中的多元组织职责表现为以下几个方面，即基层政府要主导突发事件的预防与应对过程，高效调配行政资源，向下授权；群团组织应动员、引领、教育与联系社区群众，指导群众开展应急行动；驻区单位与辖区企事业单位要积极响应，提供专业救助服务，指导专业化自救互救；社会组织要积极参与，提供专业服务，配合社区实施救助；社区组织应自发参与，动员群众自救互救、配合党的救助政策。通过圈定职责，精细分工，避免共同应对社区应急治理的无序化现象。多元组织通过“共治”弱化了场域组织间竞争性的利益分歧，自发自觉地顺从集体的行为准则与价值理念，为社会奉献力量。正是通过基层党组织圈定多元组织的权责，组织合法性的优化方式由依靠程序正当，转变为行业认同与公共精神塑造。

第二，激发多元组织的公共精神。社区应急治理中的公共精神，是激发韧性社区应急治理的内容之一。它是基层党组织领导多元组织应对突发事件中形成的“同甘苦、共患难”的公共价值理念与文化。基层党组织引导多元组织共治，为培育与传承这种精神提供了契机。首先，共同参与应急治理中的社会生产生活是培育公共精神的基础。基层党组织领导多元组织在应急治理中展现与交流组织间的专业技能、组织功能，强化了彼此间的互动。其次，分工协作孕育了集体情感与合作情谊。组织间共同承担风险，无形中建立了“同甘共苦”的合作友谊，破解彼此间陌生的壁垒。再次，情感认同生发守望相助的价值支撑。基层党组织带领多元组织攻坚克难形成的合作关系，促发了集体意识与奉献精神。组织间确定了契约关系，并形成一种社会惯习，即组织间“精诚合作、患难与共、不离不弃”的默契与规约。公共精神蕴涵的激励效应，升华了多元组织自发自觉的奉献意识。基层党组织在组织化整合多元组织的过程中，抵消了制度规制可能带来的负面排斥情绪，彼此协作更具柔性。

第三，打造多元组织的应急治理共同体。公共精神支撑的多元组织合作，要强化利益互惠，打造应急治理共同体。应急治理共同体源于社会治理共同体。它坚持以新的社会团结机制和制度规范为核心，通过不同功能主体之间分工化与组织化实现社会联结和社会整合。在应对突发事件时，应急治理共同体强化了情感维系、信任联结的稳定性。为此基层党组织打造多元组织的应急治理共同体，一要深化以“互利互惠”的合作理念进而塑造组织行动。多元组织在应急治理中的组织行动成本，需要互惠价值予以偿付，进而维系组织持续参与的主动性。由此增进组织个体利益，能够增加合作的溢出收益。二要以公共价值塑造组织公共性。三要以集体性激励凝聚多元组织。基层党组织在社区应急治理中，应运用集体激励激发多元组织实现公共目标的能动性。

4 基层党组织统筹社区应急治理的路径选择

经由上述分析可知，基层党组织统筹社区应急治理的路径形态分析是以社区应急治理的内在特征为依据的。它的诸多特征除了受应急治理实践活动的塑造外，更扎根在社区应急管理的历程演变中逐步成型。区别于碎片化的实践演进分析，以应急管理法律法规等政策文件来提炼变化趋势及趋势变化反映出的逻辑，更易揭示社区应急管理逐步迈向社区应急治理的动因。在此基础上，基层党组织聚焦各阶段社区应急治理事务，更易发挥统筹全局的领导作用，提高路径选择优化应急治理的精确性。因此，以《中华人民共和国突发事件应对法》(下文简称《突发事件应对法》)奠定的应急管理工作的阶段划分为依托，分析各阶段社区应急治理的表现与各阶段政策文件的表述变化，与各阶段基层党组织统筹领导的路径选择。

4.1 在预防与应急准备阶段中强化防治并举

在本阶段内，社区应急治理的组织协作以防治并举为主，具体表现为：一是调查、登记与评估诱发突发事件发生的危险源；二是动员辖区企事业单位及群众自治性组织宣传普及应急治理知识与联合开展应急演练。在阶段内社区应急治理的应对导向是根植于应急管理法律法规有关社区应急管理规定的演化而确定的。2006年1月实施的《国家突发公共事件总体应急预案》(下文简称《总体应急预案》)针对应急培训与演练，规定“各有关方面要有计划地对应急救援和管理人员进行培训，提高其专业技能”。这表明应急培训主要针对政府部门与专业机构的工作人员而进行。针对应急知识宣传与培训，规定“宣传、教育、文化、广电、新闻出版等有关部门要通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等，广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力”。这显示出官方媒介主要面对社会公众开展宣传。2006年6月实施的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》(下文简称《关于全面加强应急管理工作的意见》)则丰富了对风险隐患普查与监控的要求，有关防范工作的规定指出“社区、乡村、企业、学校等基层单位要经常开展风险隐患的排查，及时解决存在的问题”。这表明，应急防范的主体由政府部门向下延伸至基层社区及辖区单位组织，主体范围不断扩大。2007年7月实施的《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》(下文简称《关于加强基层应急管理工作的意见》)针对隐患排查、应急知识宣传教育和培训提出了新的规定。关于“隐患排查”的规定指出“基层组织和单位是隐患排查监控工作的责任主体，要结合实际，对各类危险源、危险区域和因素以及社会矛盾纠纷等进行全面排查”。这进一步将矛盾调解的主体下沉，突出基层社区及辖区单位的作用。而关于“应急知识宣传教育和培训”的规定要求“社区和乡村要充分利用活动室、文化站、文化广场以及宣传栏等场所，通过多种形式广泛开展应急知识普及教育，提高群众公共安全意识和自救互救能力”，逐步凸显了社区开展群众应急知识教育与培训的主体性。

在上述法规的基础上，2007年11月实施的《突发事件应对法》丰富了对应救援队伍建设的规定。围绕救援队伍建设，规定提出“县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍”。这表明基层政府及有关部门的应急救援队伍力量已经拓展至志愿者群体中。而2009年实施的《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》，则细化了有关应急救援队伍建设的要求，指出了要建成“乡镇、街道、企业等基层组织和单位应急救援队伍”“县级综合性应急救援队伍”“街道、乡镇综合性急救援队伍”与“基层专业应急救援队伍”等多层次多主体交叉互补的应急救援队伍体系。有关动员社会力量参与应急工作的规定还提出“鼓励现有各类志愿者组织在工作范围内充实和加强应急志愿服务内容，为社会各界力量参与应急志愿服务提供渠道”，拓展应急救援队伍的成员范围。诸多应急管理法律法规的相关规定表明，一是组织范围横向拓展，纵向向下延伸，覆盖面扩大，协作网络复杂化，如应急救援队伍建设的规定。二是政府主导逐步演化为政府主导、社会参与、社区自治相结合。

上述有关突发事件的预防与准备的变化趋势，呈现了社区应急管理转向社区应急治理的政策依据。对此，社区应急治理在坚持基层党组织的领导下，应进一步打破基层政府主导的组织边界，吸纳社会力量参与，贡献专业化知识与技能进而推进前期预防。而基层党组织统筹社区应急治理的路径选择，应以党组织自身建设为主，党组织的横向组织覆盖与它引导多元组织共治为主。路径组合中基层党组织的作用表现如下：第一，基层党组织动员党员，转化党员的危机知识与理论学习，抑制风险隐患转为突发事件的苗头。党员通过劝说与教育群众参与突发事件的预防治理活动，强化党群关系，进而发动应急网络，提高防治并举的动员成效。第二，基层党组织要发动不同领域的党组织，运用专兼职委员，扩大预防的覆盖面。第三，基层党组织应引导带动多元组织认领预防职责，激发志愿精神，打造突发事件预防的应急治理共同体。如重庆市江北区鱼嘴镇和悦社区在预防新冠疫情过程中，社区党组织线上开展“我的小区如何防控”宣传活动，线下发动党员志愿者、居民骨干防控排查，同时动员辖区便捷超市为社区居民配送货物。阶段分析表明，应急管理法律法规应适当增订基层党组织的风险防范机制建设的规定。

4.2 在监测与预警阶段中突出信息传导

本阶段，社区应急治理的组织协作是强化突发事件的信息传导，具体表现在如下几个方面：一是要协助上级政府强化专、兼职信息报告员的职责意识；二是督促机构、网点和报告员及时准确上报应急信息。具体来看，《总体应急预案》中有关规定显示，“特别重大或者重大突发公共事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况”。这表明各级政府及部门是主要的信息报告主体。而在《关于全面加强应急管理工作的意见》中则扩宽了信息报告的主体范围，如规定“在加强地方各级人民政府和有关部门信息报告工作的同时，通过建立社会公众报告、举报奖励制度，设立基层信息员等多种方式，不断拓宽信息报告渠道”。进一步来看，《关于加强基层应急管理工作的意见》明确了“基层单位是突发公共事件信息报告的责任主体”，且“要畅通信息报送渠道，街道办事处和乡镇人民政府要建立和完善24 小时值班制度，居(村)委会及社区物业管理企业要加强值班工作”。在此基础上，还提出了“要建立基层信息报告网络，重点区域、行业、部位及群体要设立安全员，并明确其信息报告任务，同时鼓励群众及时报告相关信息”，可见信息报告的范围不断扩大，主体不断向下延伸，形成了基层信息报告网络。而《突发事件应对法》进一步丰富了信息报告员制度，有关监测和预警的规定指出“县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度”，且明确到“获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告”。上述规定显示，突发事件信息报告涉及的主体范围扩大，由上级政府与基层政府扩大至街道、乡镇、基层社区以及社区内自治组织，且形成了有机的信息报告网络。这成为该阶段内社区应急管理转向社区应急治理的主要趋势。

从上述分析可知，社区应急治理应动员多元组织参与信息上报、志愿参与。而对比路径匹配信息传输的契合性，党组织自身建设、党的横向组织覆盖路径优于其他路径，能实现“短、快、平”的信息传输要求。在该阶段基层党组织的作用体现在：一方面，在信息向上汇总过程中，转化党员对危机信息的敏感性、洞察力，快速鉴别危机信息，与此同时，将信息纳入网格中，借助信息员与党的自身组织网络上报。另一方面，突发事件信息具有复杂性，需要多元组织收集与汇总，而多源头信息提高了全方位判别风险程度的精准度。中国共产党的横向组织覆盖通过整合多元组织，不仅丰富了多源头的信息源，而且增加信息比对的真实性。如江苏省徐州市黄楼街道天骄世家第一网格网格员利用大数据精准导航，第一时间将辖区高风险返回人员的隔离信息上报上级党组织，做到了风险解除。阶段分析表明，应急管理法律法规应适当补充基层党组织引导多元组织构建突发事件信息传导的协作网络的规定。

4.3 在应急处置与救援阶段中圈定共治应对

本阶段，社区应急治理的组织协作指向共同应对突发事件，具体表现在如下几个方面：一要救援、疏散与撤离受害人员；二要动员居民群众志愿参与救援；三要宣传动员社区居民做好危险防护；四要组织群众开展自救与互救，维护社会秩序。具体来看《总体应急预案》要求政府应有效形成动员。预案中有关“人力资源”的规定指出，“动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作……要加强以乡镇和社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在应对突发公共事件中的重要作用”。这显示政府重视并吸纳社会力量广泛参与应急处置与救援活动。而《关于全面加强应急管理工作的意见》围绕转化多元组织与社会力量形成救援队伍，要求建成专业应急救援队伍、企业专兼职救援队伍与社会志愿者相结合，逐步建立社会化的应急救援机制并吸纳志愿者参与。如有关应急救援队伍建设规定要求“研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训”。而《关于加强基层应急管理工作的意见》强化了基层组织和单位、基层群众在先期处置、防止发生次生事故、衍生事故的作用；引导基层群众开展自救、互救。《突发事件应对法》则进一步明确了基层组织的作用，第五十五条规定指出，“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序”。上述应急管理法律法规的演化趋向指明了多元组织应在自救、互救过程中发挥自主性、能动性。

对此，社区应急治理应激活社区自主性与自治性，侧重协调居民与社区组织开展“自救互救”，与社会力量相互补充，同时密切观察突发事件的波及范围与损害程度，配合上级政府有序开展应急工作。此阶段基层党组织的作用表现在如下几个方面：首先，要引导党员团结群众进行紧急动员，运转应急网络组织进而自下而上推动应急网络运行。其次，引导多元组织建立利益关系，吸纳组织资源，推动应急治理共同体恪守职责，自愿自发支援社区应急治理的救助活动。再次，打破常态协商程序，缩减组织协商成本，压缩层级联络，规避“条块运转低效、条条执行错位、块块互相推诿”的现象。复次，引导社区组织、单位组织与区域联合体，开展“大党委”领导的党建引导运行机制，快速下沉社会专业化力量。如在新冠疫情防控期间，湖北省各地乡镇(街道)、村(社区)党组织夯基垒台，统筹整合各级机关下沉干部、社区民警、小区物业服务人员、志愿者等力量，开展全员排查、楼栋消杀、药品代购、买米送油等服务活动，实现了党组织引领、党员与群众同心。因此在该阶段中应急管理法律法规应适当增加基层党组织引导多元组织开展自救互救的集体行动的规定。

4.4 在事后恢复与重建阶段中回归常态治理

本阶段，社区应急治理的组织协作以回归常态治理为主，具体表现在：一要协助上级政府恢复正常的生产、生活与社会秩序；二要组织动员社区群众参与恢复重建活动。具体而言，《总体应急预案》要求针对参与突发事件处置与救援的单位、个人形成有序的补偿机制，有关善后处置的规定指出，“要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。对突发公共事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助”。而《关于全面加强应急管理工作的意见》则细化了参与恢复与重建的主体的规定，要求“健全社会捐助和对口支援等社会动员机制，动员社会力量参与重大灾害应急救助和灾后恢复重建”。《关于加强基层应急管理工作的意见》则突出了基层组织和单位做好各项工作与保障困难群众的规定，要求“基层组织和单位要在当地政府的统一领导下，协助有关方面做好善后处置、物资发放、抚恤补偿、医疗康复、心理引导、环境整治、保险理赔、事件调查评估和制订实施重建规划等各项工作。同时要加强政治思想工作，组织群众自力更生、重建家园。要特别注意帮助解决五保户、特困户和城市低保对象等群众的困难，确保灾后生产生活秩序尽快恢复正常”。2013年10月国务院办公厅颁布的《突发事件应急预案管理办法》则进一步指明了社区与社会力量在应急预案中的主体作用，有关单位和基层组织应急预案制定的规定指出，“机关、企业、事业单位、社会团体和居委会、村委会等法人和基层组织制定，侧重明确应急响应责任人、风险隐患监测、信息报告、预警响应、应急处置、人员疏散撤离组织和路线、可调用或可请求援助的应急资源情况及如何实施等，体现自救互救、信息报告和先期处置特点”。围绕事后恢复与重建工作，社区应急管理转向社区应急治理的表现在于动员多元组织参与群众保障、恢复生产生活。

社区应急治理应转化常态治理运行机制，救助困难群众、引导失业居民再就业、维护社区秩序与调解群众矛盾。而路径组合应侧重以党组织自身建设、党的横向组织覆盖与党引导多元组织共治路径。对此基层党组织的作用表现在如下三个方面：一是通过强化党员联络群众，整合应急网络内的组织力量，跟踪排查风险隐患。二是基层党组织以自身建设为动力支撑，汇集多元组织的行政与社会资源，激发公共精神，调动共同体集体协作。三是要有效对接单位组织与社区组织，引导在职党员下沉社区参与恢复重建工作。在该阶段，应急管理法律法规应适当增订基层党组织构建民生服务保障机制的规定。

5 结论

基层社区作为突发事件应急管理的重要关口，受党的直接领导、政府部门负责与社会力量协作的影响，社区应急管理逐步转向了社区应急治理。中国共产党领导社区应急治理的过程是通过组织建设实现的。基于社会整合与组织化关注组织的共性，研究发现，基层党组织统筹社区应急治理的路径表现为党组织自身建设、党的纵向层级联动、党的横向组织覆盖与党引导多元组织共治。而党组织自身建设路径是连接多元路径的核心。诸多路径反映出的组织协作关系与运行机制是《突发事件应对法》在划分应急管理各阶段中所欠缺的。路径选择匹配各阶段应急管理工作的分析指明了未来应急管理法律法规的完善之处。本文着眼于组织分析，揭示了中国共产党在社区应急治理中开展领导的组织方式。事实上，社区应急治理过程不仅仅涉及党的组织建设，更关乎党的建设。因此如何在社区应急治理中探索党的建设，是未来深化在应急治理中开展党建的重要内容。

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