李辉|迈向党委统领的乡村善治：中国乡村治理范式的新飞跃

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本文刊载于《探索》2021年第5期。

引用格式：李辉.迈向党委统领的乡村善治：中国乡村治理范式的新飞跃[J].探索,2021(5):92-102.

    李辉，1978年生，辽宁沈阳人，博士，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授。主持科研项目10多项，其中国家社会科学基金项目2项、省级社会科学基金项目4项。出版《协同型政府：理论探索与实践经验》专著1部，在《中国行政管理》《公共管理学报》等刊物发表论文40多篇。科研成果获得市级哲学社会科学优秀成果一等奖、二等奖多项。

摘要：从党建引领的村民自治迈向党委统领的乡村善治，是中国乡村治理范式的一次新飞跃。党委统领乡村善治的本质是以治理结构重塑实现治理价值回归；核心特征是以党委统领为主线，以多元治理结构为特征，以有效治理为目标。超越乡村治理内卷化困境、激发乡村振兴内生动力是迈向党委统领乡村善治的必要性逻辑。党建引领基层治理的实践探索、村级组织换届“一肩挑”改革、协商民主和参与式治理的尝试为迈向党委统领的乡村善治奠定了坚实基础。为实现党委统领的乡村善治，需要继续强化党组织对乡村振兴的统领权力，着力提升党组织和多元主体的治理能力，加快营造多元包容与合意共生的治理空间。

1 引言

2017年，党的十九大报告提出乡村振兴战略，将“治理有效”作为乡村振兴的基本目标之一。2018年，习近平总书记在山东代表团参加审议时，就乡村振兴战略发表重要讲话，，将“组织振兴”作为乡村振兴的重要内容。以组织振兴促进治理有效，是对新时代乡村治理提出的更高要求，也是顺利实现乡村振兴战略的治理基石。但从乡村治理和乡村振兴的实践来看，一方面，农民原子化与利益分化共同作用下的社会关系疏离、自治分化与行政管控相互掣肘下的乡村治理内卷化等现实困境仍未解决，实现治理有效的目标依然任重道远。另一方面，与脱贫攻坚中自上而下和外生驱动不同，乡村的高质量振兴和可持续发展需要充分挖掘自下而上和内生驱动的能量，但自下而上和内生驱动的有效路径尚待探索。回应乡村治理的现实困境、激发乡村振兴的内生动力，完成这一双重目标任务的重要前提是继续深入思考中国乡村治理的根本性问题，即，由谁来主导乡村治理？由谁来参与乡村治理？以及主体间如何良性互动以实现有效的乡村治理？

有关乡村治理主体及其互动关系的研究并不是一个崭新的话题，以往的研究多在“国家—社会”二元视角下探讨乡村治理的结构问题，即要么国家主导、要么村民自治。尽管也有学者提出乡村善治的概念，但并不是从国家与社会良性互动的视角，而是强调自治、德治、法治“三治融合”。近年来，将国家与社会二元分析框架转换成为政党、国家与社会的三元分析框架，将“国家中心论”和“社会中心论”置换为“政党中心主义”的研究越发获得理论和实践工作者的认同，“党建引领”的概念广泛出现在基层治理的各个领域。也有一些地方性文件提出以农村基层党组织统领乡村发展融合、治理融合、服务融合的“一统领三融合”，尝试构建“政党整合的治理模式”。但在理论层面上，现有研究对“党建引领”和“党委统领”概念缺少理论辨析，特别是对“党委统领”内涵、价值及其路径的论述还少之又少。在实践层面上，“党建引领”的实践探索尽管实现了“把政党找回来”，但党组织在乡村治理中的地位仍待加强。

党的十九届四中全会明确指出，要“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”“健全维护党的集中统一的组织制度，形成党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系，实现党的组织和党的工作全覆盖”。在新的历史时期和乡村振兴的战略背景下，如何厘清“党建引领”与“党委统领”的概念差异，进一步强化基层党组织在乡村治理中的地位和作用；如何形塑基层党组织、农村自治组织、集体经济组织、社会组织以及乡村精英等多元治理主体间的关系具有重要意义。围绕这些问题依然存在可探索的空间。笔者认为，党委统领的乡村善治，是超越乡村治理的现实困境，助推乡村振兴内生发展的必然选择。从党建引领的村民自治迈向党委统领的乡村善治，是中国乡村治理范式的一次新飞跃。在新的历史时期和乡村振兴的战略背景下，应加快推进从党建引领村民自治向党委统领乡村善治的治理结构转型。这不仅关系到乡村振兴战略的顺利实施，更是坚持和完善党的领导制度体系，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的有效举措。

2 党建引领村民自治与党委统领乡村善治的差异

厘清党建引领与党委统领、村民自治与乡村善治的概念差异，是理解党委统领乡村善治的出发点。从概念内核出发，党建引领的村民自治与党委统领的乡村善治之间存在治理“主线-结构-目标”的差异。

2.1 从党建引领到党委统领

党的十九大以来，党建引领这一概念的使用频次快速增长，使用范围实现了国家治理各层次、各领域的全覆盖，基层治理中也陆续出现“党领共治”“党领群议”“党领群治”等话语表达。其中的“党领”在概念使用上与“党建引领”基本相通，可以视为“党建引领”的缩写。尽管也有学者概括性地指出了党建引领、党领共治、党领群议、党领群治的内涵，但依然存在可讨论的空间。张紧跟指出，党建引领是指党组织通过组织与工作覆盖，发挥党组织的倡导、整合以及协调作用来提升地方治理效能，具体包括领导功能、整合功能与服务功能。在这一表述中，主要包含倡导、整合、协调等关键词，也提及了领导和服务。鄯爱红针对基层治理解释了“党领共治”的内涵，即用党的政治优势、组织优势整合撬动社会资源，搭建共建共治平台，动员各界力量参与到基层治理中来，为基层破难题、解民忧凝聚强大力量，提供坚强保障。包含了整合撬动社会资源、搭建共建共治平台、动员各界力量、凝聚强大力量、提供坚强保障等概念指向。也有学者针对基层协商民主阐述了“党领群议”“党领群治”等概念。如杨中艳指出，“党领群治”就是提高和确保基层党组织对于农村社区协商发展的推动力与领导力，既要保证人民群众享有广泛真实的民主权利，又要维护党组织的权威。张大维指出，将政党视角带入群众议事和社区协商过程当中，让中国共产党处于领导和引领位置但又不干预正常的协商行为的平等对话过程。

结合已有的概念解析，笔者认为，作为一种话语表达，党建引领的内涵可以归纳为三个方面：一是指引方向、凝聚共识；二是动员力量、整合资源；三是协调关系、服务群众。作为一种话语建构，党建引领的价值可以理解为超越国家—社会二元范式、重新认识政党与社会的关系以及将政党在基层治理中的状态从“脱嵌”和“悬浮”带向“回归”和“嵌入”。

相较于引领，统领强调的是自上而下的统率全局且深嵌其中。从概念指向来看，现有基层治理主要包含各级政府行政管控这一自上而下的科层逻辑和村民委员会这一自下而上的自组织逻辑。笔者认为，党委统领旨在超越自上而下科层逻辑与自下而上自组织逻辑的“二元悖论”，以党组织统揽、统领、统筹的政治逻辑作为多元主体协同共治的主线，全面强化党在基层治理中的领导地位和统领作用。从概念范围来看，目前理论界对“党委统领”的理论阐述较少。借助党的十八大“五位一体”总体布局的表述，可以将“全局”概念理解为政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”。与党建引领相比，党委统领不仅包含指引和带领之意，还包含对政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”总体布局的统揽、统领、统筹，党委统领更能体现中国共产党在乡村治理体系和治理能力现代化中的领导地位。从党建引领到党委统领，不仅是基层治理中党组织功能发挥程度的量的积累，更是基层治理结构及其党组织地位的质的飞跃。当然，党建引领也可以理解为新时期“把政党带回来”，促进基层党组织从“脱嵌”和“悬浮”走向“回归”和“嵌入”，并最终走向党委统领的路径。

2.2 从村民自治到乡村善治

村民自治是指“农村村民依照《宪法》第一百一十一条和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，由村民直接选举村民委员会，设立村民自治组织，行使自治权，实现村民自我管理、自我教育、自我服务的制度”。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条，村民的概念界定以户籍为主、居住为辅，即符合选举条件的村民包括以下三个方面：(1)户籍在本村并且在本村居住的村民；(2)户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；(3)户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。在村民自治这一概念中，自治可以理解为依托自治组织，行使自治权力的过程。作为一种话语表达，村民自治在基层治理中的概念要旨可以概括为从单一治理主体出发，强调自治组织产生和自治权行使的过程，暗含着自我管理、自我教育、自我服务的目标。作为一种话语建构，村民自治在基层治理中的概念价值可以理解为从以国家为中心向以社会为中心的治理范式转型、从自上而下管制途径向自下而上自治途径的转变，以及从关注集体利益向关注个体权益的思维转换。

从国家治理的视角出发，乡村与城市社区共同构成国家治理的基本单元，但乡村存在着不同于城市社区的独特性。其独特性不仅表现在以农业为主的经济活动以及人口稀少、居住分散的空间状态，还表现在不同于城市的政治、社会、文化、生态。善治即“良好的治理”，是“使公共利益最大化的社会管理过程，其本质是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新颖关系”。在当代中国政府与政治的视角下，政府应该是一个广义的概念，不仅包含作为行政机关的狭义政府，还包含政党、立法机构等。乡村善治可以理解为在与城市相区别的独特的政治、经济、社会、文化和生态场域下，多元主体间通过协同共治和良性互动实现既充满活力又和谐有序的有效治理过程。

据此，村民自治与乡村善治的区别可以从价值、结构、内容三个维度来理解。在价值维度上，自治强调村民民主权力的实现；善治则强调既充满活力又和谐有序的乡村有效治理。在结构维度上，自治将村民及其委员会作为基层治理的重要主体，强调管理、教育、服务的自主性。善治则强调基层党组织、农村自治组织、集体经济组织、社会组织以及乡村精英等多元主体的协同共治和良性互动。在内容维度上，自治仅仅围绕民主，具体包含民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。善治则强调自治、德治、法治“三治融合”。

2.3 从党建引领的村民自治到党委统领的乡村善治

在上述分析基础上，笔者认为党委统领的乡村善治可以理解为，强化村级党委“统揽全局、统领发展、统筹资源”的意识和能力，促进农村自治组织、集体经济组织、社会组织以及乡村精英等多元治理主体的协同共治与良性互动，并最终实现既充满活力又和谐有序的有效乡村治理。党委统领乡村善治的本质在于以治理结构的重塑实现治理价值的回归；核心特征在于以党委统领为主线，以多元治理结构为特征，以有效治理为目标。具体而言包含三个方面的要义：(1)以党委统领为主线。强化村级党组织在基层治理中的领导地位，以党委领导的政治逻辑为主线，统领自上而下的科层逻辑和自下而上的自组织逻辑。(2)以多元治理结构为特征。强调治理主体从村民及其委员会拓展至包含基层党组织、农村自治组织、集体经济组织、社会组织以及乡村精英等多元治理主体。(3)以有效治理为目标。以党委统领促进多元主体间的协同共治与良性互动，实现既充满活力又和谐有序的有效乡村治理目标。

3 党委统领乡村善治的必要性逻辑

一方面是乡村治理内卷化的现实困境，另一方面是乡村振兴对内生动力的战略需求，使得党委统领下的乡村善治成为解决乡村治理内卷化困境的迫切需要，也成为激发乡村振兴内生动力的必然选择。

3.1 党委统领乡村善治是超越乡村治理内卷困境的迫切需要

近年来，学者们用“内卷化”概念来描述乡村治理中的现实困境，并从不同视角对“内卷化”的内涵及其根源提供理论解释。笔者认为，从当前乡村治理这一限定词出发，内卷化主要表现在治理权力过密和行政管控过严。在乡村治理实践中，普遍存在数目繁多的行政性组织、半行政化组织和自治性组织，加之党委系统下派的驻村干部(第一书记)、包村干部等，不同权力的组织叠加、角色叠加、职权叠加、规则叠加和利益叠加，造成多重权力的叠加覆盖、多重权力边界不清和定位不明。过密化的治理权力配置，加之新冠疫情防控、脱贫攻坚、人居环境整治、秸秆禁烧、罂粟踏查等行动中频繁、严密的检查督查，以村民自治为主要模式的乡村治理中反而表现出行政管控过严的趋势。

从结构功能主义出发，乡村治理的权力结构是实现乡村有效治理的根本性基础，乡村治理的内卷化倾向也必然与乡村治理权力结构的失衡密切相关。20世纪90年代中后期以来，中国的乡村治理中实际存在着四种重要权力，包括自治权力和精英权力两种内生性的权力，以及政治权力和行政权力两种外生性权力。从系统性平衡的角度出发，只有四种权力维持应有的平衡状态，才能实现有效的治理。当然，这种平衡并不等同于均衡，而是指四种权力处于应有的位置，扮演应有的角色，保持应有的状态，达到相互促进、井然有序的协同状态。

当前乡村治理实践中以治理权力过密和行政管控过严为主要表现的内卷化倾向，正是源于乡村治理场域内四种权力的失衡，即自治权力的弱化、精英权力的异化、政治权力的悬浮、行政权力的失重。从村民自治权力的弱化来看，一方面，随着城市化的迅速发展，城市对农村虹吸效应的逐渐增强，大量农村人口向城市聚集，村民自治的社会基础逐渐弱化。另一方面，在工业化大潮的冲击下，一些地方的农村集体经济凋敝，也无法为乡村自治提供必要的经济基础。从精英权力异化来看，随着乡村社会关系的离散化、威权观念和宗族观念的逐渐淡化，精英权力的伦理约束逐渐丧失，制度和权利对精英权力的制约机制未能及时完善。在一些村庄中，以村干部为代表的政治能人、以农村企业家为代表的经济能人对资源下乡和农村经济发展中公共利益空间的垄断客观存在，精英俘获等权力异化现象值得关注。从政治权力悬浮来看，村民自治改革以来，农村治理结构和政治空间的功能发挥方式发生了深刻变化。中国共产党在乡村治理中的“统领”地位让位于以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治，党组织在乡村治理中逐渐呈现出“脱嵌”和“悬浮”的样态。从行政权力的失重来看，中国自上而下的行政体制按照委托—代理的基本逻辑展开。但一方面，村民自治制度下乡镇人民政府与村委会间仅存在指导和协调关系，对村委会实施有效监控的制度基础丧失，自上而下委托—代理和控制权配置的逻辑到镇街为止。另一方面，行政发包与压力型体制下自上而下的治理任务和责任又大量积聚在镇街党委和政府(办事处)。为了回应自上而下的任务压力，镇街只能通过频繁检查、反复沟通等方式督促村一级的任务落实。

基于当前乡村治理内卷化的现实困境，需要着力解决的根本性问题是如何将自上而下的治理链条一以贯之地深入至乡村，既保证乡村治理的秩序，又能充分调动多元共治的力量，以保持乡村治理的活力。笔者认为，在国家治理的宏观场域和纵向维度上，以党委统领为主线，通过“镇(街道)党(工)委—村党组织—网格党组织—党员中心户”的纵向领导和党内监督，可以将自上而下的治理链条深入至基层党员干部。在乡村治理的微观场域和横向维度上，以基层党组织的领导为核心，将农村自治组织、集体经济组织、社会组织、乡村精英等多元主体的治理力量统一纳入基层党组织的领导下，可以超越自治权力弱化、精英权力异化与行政权力失重的治理困境，并激发乡村治理的活力。也可以说，党委统领的乡村善治是回应乡村治理内卷化困境的迫切需要。

3.2 党委统领乡村善治是激发乡村振兴内生动力的必然选择

2020年是“决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会”的收官之年，“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利”“区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务”，中央“三农”工作的重心也顺势发生了历史性转移。党的十九届五中全会提出，“实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接”，这是党中央对我国未来农村扶贫工作以及乡村振兴工作进行的战略性部署。脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，既要汲取精准脱贫中的经验，又要着力思考精准脱贫与乡村振兴的同与不同。脱贫攻坚与乡村振兴是共同富裕道路上相互衔接的不同阶段。精准脱贫是兜底性工作，着力解决在共同富裕道路上由于资源、环境等问题处于弱势地位的地区、村庄和群体。乡村振兴是开发性的，需要全面调动乡村治理中多元主体的内生动力。精准脱贫可以设定统一的兜底标准，尽管不同地区、村庄和群体的贫困根源有所不同，但这种差异性是可控的。乡村振兴没有统一标准，不适合整齐划一的发展模式，应强调因地制宜，走出一条符合乡村个性化特征的高质量和可持续发展的路子。

相比于精准扶贫自上而下和外生驱动内生的过程，乡村振兴更需要开发自下而上和内生驱动外生的路径。谁来统筹、谁来参与以及如何参与的问题，是乡村振兴内生动力挖掘的根本性问题。自上而下的科层主导以及资源下乡、下派干部、资本下乡的外生驱动，可以为乡村振兴提供指导和资源助力，但这不能从根本上挖掘乡村的个性和潜力，也不适宜形成长效和可持续的内生机制。乡村振兴的内生动力最终要来自于乡村，以基层党组织为抓手，统合农村自治组织、集体经济组织、社会组织以及乡村精英等多元主体的协同共治和良性互动是激发乡村振兴内生动力的必然选择。

4 党委统领乡村善治的可行性逻辑

如果说迈向党委统领的乡村善治是乡村治理体制的改革趋势，那么党建引领基层治理的实践创新、村级组织换届“一肩挑”改革、协商民主和参与式治理的尝试可以说为这一趋势提供了必要的基础。

4.1 党建引领基层治理的实践探索完成了“把政党找回来”

党的十八大以前，由于基层党组织在社区治理中的功能存在一定程度的弱化，社区治理和服务的内在驱动不足，特别是基层党组织在推进社区治理和服务方面的动员能力下降，基层党员人心涣散，先锋模范作用不足，服务群众意识不强。党的十八大以来，针对上述问题，理论界提出打破国家—社会二元视角的局限，将“国家中心论”和“社会中心论”置换为“政党中心主义”。在实践中，中央提出完善村党组织引领下的乡村治理，以村级党组织为核心，通过“自上而下”的上级党组织督导和“自下而上”的基层党员动员的办法，确保了乡村治理机制的顺畅和活力。近年来，从城市社区到乡镇村庄，党建引领基层治理的实践探索次第展开，各地社区党建服务中心和党群服务中心相继建立，一方面为丰富多样的区域化党建工作找到了新的载体，另一方面也为党建引领下的社区治理和服务创新搭建了平台。在农村，党建引领农村社区治理、党支部领办合作社、加强党对乡村振兴的领导作用等实践，既对乡村治理既有困境进行了有效回应，也推动了中国共产党领导下乡村“三治”体系的融合。

4.2 村级组织换届“一肩挑”改革实现了“把政党带进来”

1998年的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。广大农村实行村民直选“村官”，极大提升了农民的民主意识，推进了村民自治的进程。但一些地方也出现了党支部与村委会主任决策和行动不协调问题，影响了村庄的发展。同时，随着城镇化的快速扩张，农村人口外流严重，党支部、村委会两套班子服务于人口数量锐减的村庄，也带来了治理和服务成本不匹配的问题。自2018年乡村振兴战略实施以来，村级党组织和村委会“一肩挑”制度被提上日程，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》等文件均对“一肩挑”改革提出了要求，即村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。特别是进入2021年，全国各地新一轮村级组织换届全面推行书记、主任“一肩挑”，一些地方已基本实现“一肩挑”全覆盖。村级组织换届“一肩挑”改革进一步强化了党对农村事业的全面领导，进一步巩固了党在农村的执政基础，完成了“把政党带进来”。

4.3 协商民主和参与式治理的尝试促进了乡村善治的主体培育

2012年，党的十八大报告明确提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，这是“社会主义协商民主”的概念首次在执政党的政治报告中出现。随后，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》等文件，就加强社会主义协商民主建设作了总体部署和顶层设计。在实践中，2005年浙江省杭州市余杭区小古城村开始进行“众人的事由众人商量”的探索性实践，取得了成效。青岛莱西市经过多年的探索实践，形成并完善了协商议事会、红白理事会、道德评议会的三会制度，并集中开展了《村规民约》修订活动，构建起民事民议、民事民办、民事民管的治理新格局。到2020年，基层党组织领导、村民委员会负责、各类协商主体共同参与的基层协商工作机制已基本实现全覆盖。与此同时，在多地社区村庄，以社区为平台，以社会组织为载体，以社会工作人才为支撑，以社会志愿者为依托的“四社联动”社区治理机制也广泛推进，实现了参与式治理的有效尝试。应当说，协商民主和参与式治理的尝试促进了乡村善治的主体培育，为党委统领的乡村善治提供了重要的治理基础。

5 面向未来的党委统领乡村善治的实现路径

从党建引领的村民自治迈向党委统领的乡村善治，是乡村治理主线和行动逻辑的变迁，是乡村治理主体及其治理结构的变迁，是乡村治理目标的变迁，归纳起来是中国乡村治理范式的一次新飞跃。以党委统领为主线、多元治理结构为特征、有效治理为目标的新的治理范式，需要进一步强化党组织对乡村振兴的统领权力，着力提升党组织和多元主体的治理能力，加快营造多元包容与合意共生的治理空间。

5.1 赋权：强化党组织对乡村振兴的统领权力

当前中国大部分地区的农村正经历着经济领域的农村土地“三权分置”、农村集体产权制度改革，行政领域的“并村简干”以及政治领域的“一肩挑”四项改革。从单一改革来看，“三权分置”是“将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权和经营权分置进行”，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。农村集体产权制度改革在于探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，“建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制”。“并村简干”改革是通过原有行政村公共事务权责向新村的合并，破解村多、村小、村散、村穷带来的农村行政成本高、干部待遇低、人才引进难等突出问题。“一肩挑”改革是由原有村两委“双人双权”向“一人双权”集中，以利于村(居)两委集中统一领导。但在四项改革并行过程中，乡村发展、治理和服务的三大职能应由谁来承担？“一人双权”的权力应如何配置和监督？村两委在土地“三权分置”和集体产权制度改革中应发挥怎样的功能？目前各地区、村庄的改革探索尚未统一，诸多问题仍亟待探索。

在此背景下，党委统领乡村善治的首要任务是厘清纵向维度和横向维度上的权责边界。在纵向维度上建立镇街与村两委的权责清单，一是强化镇街党委对村级党委的领导和党内监督机制；二是厘清发改、应急、农林、民政等条条职能与镇街乃至村两委间的权力配置及责任传递机制。在横向维度上，一是明确村级党组织对乡村善治的统领权力，积极开展“一统领三融合”“村党组织领办合作社”等实践探索。二是明确村级党组织、农村自治组织、集体经济组织、社会组织以及乡村精英等多元主体在乡村发展、治理和服务方面的权力义务关系。三是加强村民和社会组织对村级党组织和村委会的群众监督。

5.2 增能：提升党组织和多元主体的治理能力

相对于自上而下的正式权威机制，治理理论强调权利对等而非管控、决策民主而非层级节制、多元参与而非单中心和“一言堂”。在乡村善治的模式下，基层党组织、村民自治组织、集体经济组织以及其他经济社会组织都是乡村治理的主体。为此，在党委统领乡村善治的模式下，一方面应着力提升党组织统筹乡村发展、治理、服务的能力，另一方面应着力提升多元主体参与乡村治理的能力。

第一，着力提升党组织统筹乡村发展、治理、服务的能力。党的十九届四中全会提出，全面完善党的领导制度体系并落实到国家治理的各个领域，切实提高党科学执政、民主执政和依法执政的能力。着力提升党组织统筹乡村发展、治理和服务的能力是实现党委统领乡村善治的重中之重。为此，一是要继续深化落实区(市)领导班子联村、镇(街道)领导班子包村、第一书记驻村、区(市)直单位结对的“四个一”工作机制，形成自上而下纵向维度上的治理合力，为党委统领乡村善治提供指导、帮扶。二是要不断加强党的政治建设与思想建设，解决基层党组织虚化、弱化、边缘化的问题，树立基层党组织的治理权威，着力提升基层党组织对乡村善治的权威引领、先锋指引和组织动员能力。三是要坚持多元化、多渠道选优配强村党组织书记，探索村党组织书记专职化、专业化管理模式，加强对村级党组织书记的培训和人才储备，加强优秀村党组织书记的薪酬激励，强化从优秀村党组织书记中选拔镇街领导干部的晋升激励。

第二，着力提升多元主体参与乡村治理的能力。党的十九届四中全会指出，要不断完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，实现居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。提升多元主体参与乡村治理的能力是构建信任、互惠合作网络的重要前提，也是实现乡村治理合力的重要基础。为此，一是要着力加强农村经营管理体系和队伍的建设，通过畅通职务晋升、职称评定、人才流通通道等方式，加快培育适合乡村特色的集体经济组织及其带头人，提升农村集体经济组织参与乡村发展的能力。二是要着力提升农村自治组织和村民的自我管理、自我服务能力，着力加强村民议事会、红白理事会、道德评议会等的协商民主和议事能力。三是以开放的心态广泛吸纳社会组织、社会工作者、党员志愿者参与农村公共服务的供给，以提升志愿组织参与乡村治理的能力。

5.3 扩容：营造多元包容与合意共生的治理空间

物理学、数学、社会学等不同学科对“空间”的阐释和运用不同。但空间理论的普遍观点认为，空间不仅具有自然和地理的属性，更具有社会、文化和心理的属性。正如马克思所指出的，“空间是一切生产和一切人类活动所需要的要素”。本文所指的乡村治理空间是以乡村的时空范围为边界，以多元化的组织和个人为主体，以经济、社会、文化等领域的实践活动为载体的一系列互动关系的总和，即在乡村这一时空范围内，多元主体在经济、社会、文化等领域开展实践活动过程中所形成的一系列互动关系的总和。从理论上说，主体间的互动关系可以大致分为三种状态，即相互排斥与能量内耗、彼此孤立与各自为战、多元包容与合意共生。以多元主体间协同共治和良性互动为主要特征的乡村善治，必然要以多元包容、合意共生的治理空间为前提。包容性理念是对善治需求的有力回应，是合作治理的一种创新形式。一般意义上的共生是指在一定的共生环境中，共生单元之间按照某种共生模式所形成的关系形态。张立荣指出，在诸多共生模式中，互惠共生被认为是最理想的共生模式。多元包容与合意共生的治理空间至少包含三个方面的内涵：一是对多元主体参与乡村治理合法性和话语权的认同；二是对乡村场域内不同主体利益诉求多样性和复杂性的尊重；三是通过多元主体的共同参与和互动实现对不同主体利益诉求多样性和复杂性的保护。

多元包容与合意共生这一治理空间的营造不仅需要自上而下的制度安排和多种政策工具的联合采纳，更需要以村两委为主导，整合多元力量和多种资源，由内而外的培育过程。一是要全面落实“四议两公开”工作法。村级重大事项、重点工作、重要问题必须在村级党组织领导下，按照党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议的程序，并坚持决议公开、实施结果公开。二是要健全矛盾纠纷调处化解机制。一方面可以学习借鉴“枫桥经验”，进一步加强行业性专业性调解组织建设，推动人民调解与行政调解、司法调解衔接联动；另一方面，可以借鉴“莱西经验”，不断完善多元化纠纷解决机制，完善协商议事会、红白理事会、道德评议会，集中开展《村规民约》修订活动，推进全市“三会一约”全覆盖，构建起民事民议、民事民办、民事民管的“三民善治”新格局。

6 结语

2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上发表重要讲话指出，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”。加强中国共产党对乡村治理的领导是进一步巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴战略的重要前提。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出要完善村党组织领导乡村治理的体制机制。在党建引领村民自治的基础上提出党委统领乡村善治的理论命题，能够回答新时期党领导乡村振兴的体制机制问题。

从概念内核出发，党委统领乡村善治的本质在于以治理结构的重塑实现治理价值的回归；核心特征在于以党委统领为主线，以多元治理结构为特征，以有效治理为目标。从党建引领的村民自治迈向党委统领的乡村善治，是乡村治理主线和行动逻辑的变迁，是乡村治理主体及其治理结构的变迁，是乡村治理目标的变迁，归纳起来是中国乡村治理范式的一次新飞跃。从必要性逻辑来看，走向党委统领的乡村善治是超越乡村治理内卷化困境的迫切要求，是激发乡村振兴内生动力的必然选择；从可行性逻辑来看，党建引领基层治理的实践探索完成了“把政党找回来”，村级组织换届“一肩挑”改革实现了“把政党带进来”，协商民主和参与式治理的尝试促进了乡村善治的主体培育，这些实践探索和改革为走向党委统领的乡村善治提供了必要的基础。从实践路径来看，为实现党委统领的乡村善治需要继续强化党组织对乡村振兴的统领权力，着力提升党组织和多元主体的治理能力，加快营造多元包容与合意共生的治理空间。通过创新党领导乡村治理的体制机制、走乡村善治之路，能够将党的政治优势、组织优势转化为治理效能，推进乡村振兴战略的实施。

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