衡霞|组织同构与职能重组：乡村治理体系一体化的实现路径——以彭州市宝山村和兴文县自由村为例
本文刊载于《探索》2022年第3期。
引用格式：衡霞.组织同构与职能重组：乡村治理体系一体化的实现路径——以彭州市宝山村和兴文县自由村为例[J].探索,2022(3):132-142.
摘 要：乡村治理体系一体化是传统乡村治理体系、基层党组织与集体经济组织和村民自治组织体系、自治法治德治体系融合的结果，核心在于能力和资源的集成整合。彭州市宝山村和兴文县自由村基于市场逻辑、政府逻辑和多重竞争性逻辑，通过组织同构与职能重组推动乡村治理体系横向一体化和纵向一体化，并结合乡村治理现代化的需要推动横向与纵向治理体系相互嵌入，促使乡村治理组织的职能属性更加清晰、权责配置更加明确、资源统筹能力更强。两个村庄治理体系一体化的路径表明，整体性治理理念同样适用于乡村治理体系的创新过程，而现代化的乡村治理能力是一体化实践的基本保障，只有具备上述两个关键条件，才能在现代化的乡村治理体系下有效解决乡村治理人才短缺与治理结构失衡以及多个治理体系间缺乏兼容所带来的治理效能低下等问题，进而促进乡村振兴和乡村治理现代化。
作 者：衡霞，女，博士，四川大学公共管理学院教授，博士生导师。
1 问题的提出
乡村治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，不仅是国家政权体系在基层的延伸，也是理解我国乡村社会治理变迁的重要方面。改革开放以来，我国农村社会逐渐由此前“政、经、社”高度重合的治理模式向三者分离转变，村民自治成为乡村治理的显著特征，村民委员会虽然是自治组织，但呈现出一定程度的行政化倾向。党的十八大以来，我国城乡基层治理取得重大进展，逐步健全了党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，为加强城乡社区治理和服务体系建设夯实了制度基础。但随着城市化进程的加快，农村精英人才流失，老龄化、“空心化”加剧，乡村价值规范的生产能力不断下降；再加上部分经济发达地区对原住民权益的选择性保护，导致农村社会治理主体呈现“走出去”“进不来”的尴尬境地，减弱了自治体系的社会基础条件，满足不了农民追求共同富裕和共享公共服务的需要。村民之间的关系也越来越倾向于局限在“村域空间”，原子化家庭的私人生活与城市关联成为农民生活的主轴，乡村社会也开始具有了格式化、规则化的现代性形态，呈现出一定的“脱域”特征，即农民一旦市民化，参与乡村事务治理的积极性就会大幅降低，反而寻求新的居住空间中更高品质的公共服务和公共事务治理的参与权。
党的十九届五中全会明确提出要实现高质量发展，进一步完善治理体系，提升国家治理效能，因此，新时代的乡村治理体系具有突出的任务属性和公共属性。自治法治德治体系作为创新性的乡村治理体系，有助于破解治理主体的失语、治理规则的失衡以及治理结果的失效等困境；村级党组织、村民委员会和集体经济组织同构，有助于强化基层党组织的引领功能和国家意志的贯彻能力，规范村级权力，提升村民对村级组织的认同感，以公共服务为纽带在国家和农民之间建立起更为稳固的公共关联，进而推动基层治理的现代化进程。但自治法治德治体系与原有村级治理体系的叠加很难在短期内改变村级治理所必需的社会基础条件。虽然“一肩挑”的制度安排适应了当前农村社会高流动性的现实，却没有从根本上解决“谁来治理”和“治理什么”等问题。与此同时，村级自治体系也因为既有治理主体知识结构的老化，排斥法治理念和法治思维，出现传统治理方式与现代治理方式的冲突；部分村民不顾集体利益而极力维护“自己认为的”权益，出现公共性与自主性的矛盾；村民与村干部因为治理信息不对称、村庄利益分配机制不完善等使村民自治有异化风险。
基于上述背景，袁方成等人认为，需要将农村和农民组织起来，打破基层组织的封闭性，以城镇为中心规划基层治理单元，构建更加开放、包容、城乡一体的乡村治理体系，促进社区和社会的整合与融合。事实上，各地农村都在探索乡村治理体系的创新，尤其是多种治理体系的融合与一体化。彭州市宝山村自20世纪80年代初就建立了村党组织、村民委员会与村集体企业同构的组织架构，以利益为纽带，采取契约治理模式调动村民参与的积极性，保证了村庄的长期繁荣和村民的共同富裕；宜宾市兴文县自2018年以来探索村党组织、村民委员会与村集体企业的横向同构和“县—乡镇—村社”集体经济组织的纵向一体化，将村庄内外资源整合，撬动了省级贫困县的乡村振兴之路，极大调动了精英返乡参与乡村治理的积极性，为基层治理现代化提供了人才支撑。由此可见，部分农村地区的乡村治理体系一体化实践与国家治理现代化的宏大叙事理念一脉相承，核心都在于重构乡村治理的社会基础，寻找村庄外的社会资源，建立起农村社会现代化必需的治理体系和生产体系，通过治理体系的重构来促进乡村振兴背景下农民权利与义务的重新匹配。结合部分地区乡村治理体系一体化的实践效果，本文重点考察乡村治理体系一体化的基本形态和内在机理，以期更清晰地认识乡村治理体系创新的内在逻辑及历史关联，准确把握乡村治理体系一体化的实践逻辑与理论内涵。
2 文献综述与分析框架
乡村治理体系一体化是乡村治理体系创新的高级形式，是对现有组织、文化、服务、生态等体系的多元整合与重组，主要路径是通过横向一体化与纵向一体化把担负核心治理任务的多个组织联结起来，在党建引领下彼此协同与合作，以弥补主体缺位带来的治理困境，把不同组织的制度资源、关系资源和技术资源嵌入乡村治理中，尤其通过经济资源的反哺提升乡村治理效能。
2.1 文献综述
乡村治理体系创新的研究成果比较多，但关于乡村治理体系现代化和一体化的研究成果较少。近年来，国家陆续出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等系列政策文件，明确了实现乡村治理现代化的时间节点和乡村治理体系现代化的具体任务，因此，关于乡村治理体系现代化的研究也逐渐增多。一是对乡村治理体系变迁进程进行研究，比如袁方成等人对中国乡村治理体系从分治到融合的研究；二是针对单一治理体系展开深度剖析，比如“三治”融合体系、智慧治理体系、服务体系、生态治理体系、权力体系。另外，也有学者针对乡村治理体系创新的实践作了典型案例研究。但上述研究成果并没有围绕乡村治理体系现代化试点的全部内容，从组织体系、运行机制、职能职责、治理手段和方式等方面进行系统研究，没有回答如何在一个传统的乡村进行多元治理体系的系统集成，也没有致力于从发现的案例中寻找一体化治理体系生成的内在逻辑。
“一体化”概念来源于经济学领域，强调经济组织为了降低交易费用、优化资源配置，将若干分散的同类型企业和产业链的上中下游企业联合起来，通过横向一体化和纵向一体化实现规模经济效益。后来，由于国际社会日益紧密的联系，国际性组织不断增多，基于意识形态、政治体制和经济发展水平的一体化理论研究也日趋广泛，逐渐形成了功能主义、制度主义和建构主义的不同学派，并拓展了一体化的研究领域。根据“新现实-多元主义”流派的观点，只要公众接受，原组织中的内部交流和相互依赖产生的内聚力分离而形成新的整体，将发挥出每个组织单独治理时所不具有的系统性功能。基于这种观点，学界对于乡村治理体系一体化亦有研究，比如李兵园在研究“村社重叠”视野下的乡村治理时，对合作社的经济治理体系与村“两委”的治理体系如何融合发展进行了研究；王进在对西北农村的深入调查中发现，当前农村基层治理体系高度趋同，逐渐形成一种以合作社发展农村经济、村党组织与村民委员会供给公共服务的新型治理体系，并指出村社一体化是农村发展的必然选择；衡霞以四川省彭州市13个镇街为例，对当地村“两委”与集体经济组织同构现象进行了典型案例分析，尤其对这种组织同构模式促进乡村高效治理的内在逻辑进行了深入研究；梁庆民以黑龙江省桦南县为例，分析了当地在县、乡、村三级改革的系统集成中全面构建上下贯通、三级联动、协同高效的基层治理体系，为基层治理现代化找到了突破口。显然，学界对乡村治理体系一体化的零星研究折射出乡村治理体系未来可能的研究新领域。
不论是村“两委”与集体经济组织同构的研究还是县、乡、村三级系统联动的研究，均反映出农村公共事务扩张给治理带来的跨界性与交织性特征，超出了原有单一组织体系的职能范围。同样地，单个组织提供的“碎片化”服务与低效治理结果并不能满足村民们的整体性需求，也不能有效解决乡镇政府与村委会的关系问题，更不能解决乡村治理面临的人才短缺问题。基于此，学者们对整体性治理理论进行不断拓展与完善，并广泛运用于乡村治理研究。
2.2 分析框架
近年来，村“两委”与集体经济组织同构的治理体系不断涌现，再叠加文化、生态等其他多元治理体系后，乡村治理体系显得比较繁杂。笔者在实地调研中发现，有的村庄发挥党组织的引领功能，在整合村“两委”与集体经济组织的过程中，充分发挥县乡两级党委的引领作用，建立起村、乡（镇）入股的乡（镇）和县级集体资产管理公司，村党支部书记不仅担任本村集体资产管理公司董事长或法人，还通过选举担任乡（镇）集体资产管理公司董事长（或法人、监事、董事会成员等），村委会全资入股村资公司，乡（镇）农业服务中心全程指导相关工作的开展。显然，治理结构的重组、治理职能的重构、治理机制的重建、治理资源的整合对系统性、集成性、创新性治理体系的重建起到了重要的推动作用，有利于乡村振兴战略和乡村治理现代化的实现。
本文将整体性治理理论进行延伸，以村民需求和治理结果为导向，针对差异性和多元化治理体系在共同治理目标下通过协调、沟通和合作解决复杂性乡村社会问题，并试图解释实践中一体化的乡村治理体系在现代化目标下何以可能与何以可为。对此，笔者构建了乡村治理体系一体化选择的理性审视框架（图1），回答组织同构、职能重组、机制优化的理论逻辑与实践价值，其中机制优化的内容融合到组织同构与职能重组的分析中。
首先，乡村治理体系多元化与村民诉求差异性的日益增加催生了治理体系的重组，继而使乡村治理体系实现一体化发展成为可能。在组织维度上，治理体系的多元性意味着乡村治理的“碎片化”与分散性，而村党组织、村民委员会和集体经济组织“三位一体”的组织结构是主动回应上述问题的创新性探索；在权力维度上，村民诉求的差异性增加暗含着村级治理主体对治理权力的吁求，特别是在“空心化”和老龄化程度比较严重的村庄，村民越来越不能接受外出务工且对村庄事务不熟悉的村干部主导村庄治理，在基层政府的引导下村民更加主动地参与村级组织的同构，在这个过程中不同村治主体也在积极调整相关治理职能与权责，健全和优化系列治理机制以保障新型治理体系的健康运行。其次，组织同构与职能重组基础上的乡村治理体系呈现出政治、经济、社会等方面治理体系的一体化趋势，推动不同村治主体形成相同或相似的组织、制度、运行、标准和保障体系，共同促进乡村治理现代化。
2.3 案例选择与研究方法
笔者在对近5年全国创新社会治理典型案例的质性研究中发现，多元治理体系的融合是社区治理创新可持续的动力源泉。由于笔者在彭州市宝山村和兴文县自由村参与式观察的时间较长，本文将以这两个村为典型案例对乡村治理体系一体化问题进行深入研究。彭州市宝山村自20世纪80年代在传统乡村治理体系下创新性地将村党组织、村民自治组织、村集体经济组织同构，村党支部书记同时担任这三个组织的“一把手”，并随着村庄的三次创业和三次产业转型，将法治、德治及时融入新型治理体系，促使集体经济发展道路在村庄保持了最纯粹的继承与发扬。兴文县自由村是在精准脱贫过程中开展乡村治理体系一体化创新实践的。该村集体经济收入长期为零，社会治理成效较差，但兴文县委县政府在脱贫攻坚中创新性引导县、乡、村建立三级集体资产管理公司，上级党委和政府不仅嵌入本级和下级集体资产管理体系，还嵌入传统乡村治理体系中，新型村庄共同体加强同内外部主体之间的联系，在互融共生中实现了乡村经济高质量发展与社会治理的高效能。两个案例的创新路径虽然不同，但效果相同，其中蕴含的内在逻辑是否一致，正是本文要回答的问题。
本文采取实地调研的方式收集资料，访谈对象既有组织部、民政局、农业农村局、乡镇工作人员，也有村“两委”成员、集体经济组织负责人、村民小组长、“三会”（村民议事会、理事会、监事会）成员、村民。虽然不同村庄的治理力量、资源、结构、制度、体系有差异，但均在不同程度上对治理体系进行了整合。需要说明的是，虽然本文重点研究村庄内不同治理体系的横向一体化和以集体经济为载体的纵向一体化，但仍然需要在同一关系下进行比较，选取较为稳定的比较标准来归纳出一体化的运行逻辑与实践价值。
3 组织同构：乡村治理体系一体化的结构嵌入
组织趋同理论认为，当存在强有力的外生性权力、组织的功能性或规范性吸引力、组织负责人在认知及规范上形成一致性或面临较强的竞争压力时，组织趋同不可避免。目前，农村基本实现了村党组织书记的“一肩挑”，交叉任职的村“两委”成员和集体经济组织管理人员从便利性出发不自觉地保持了传统乡村治理体系、自治法治德治相结合体系与集体经济组织管理体系在价值、制度、决策、程序和技术等方面的基本一致，形成了组织管理的规范性趋同。但基于市场逻辑和多重竞争性逻辑的强制性趋同和混合趋同机制也在两个案例中同时兼有。
3.1 基于市场逻辑的强制性趋同：村庄内部治理体系一体化
实现乡村治理现代化不仅需要多个治理体系的系统集成，还需要符合市场逻辑的制度设计。宝山村随着集体经济的发展壮大，“集体经济组织生产的主要‘产品’抽象化以后被农村这个大系统所利用和‘消费’，与乡村治理形成类似的共同信念和知识体系一起成为‘合乎情理的逻辑’而被社会所承认”，全新的乡村治理体系应运而生（图2）。在宝山村“三位一体”的组织架构中，坚持同一套选聘、考核、分配标准和激励机制，实行按劳分配为主、按资分配为辅的多元化分配形式，保障共同富裕；允许村“两委”成员与集体企业中高层管理人员自由流动和外部优秀人才的引入，确保村级党组织在村庄发展中领导作用的发挥。由此可见，宝山村治理体系横向一体化的核心仍然是原来的政党治理、村民自治、集体经济治理体系，自治体系中的“三会”制度不仅没有因为一体化的治理体系而弱化，反而强化了反映农民诉求的整体性愿望；“宝山文化”“正方精神”“家风家训”“社会主义核心价值观”等德治元素深刻融入企业治理体系；契约化的村规民约并未因严苛性、惩罚性而被村民排斥，却在40多年的集体经济发展中很好地发挥了“软法”作用；村民自觉接受市场化的治理规则，积极通过电话、微信、参会、列席等形式为村庄发展献计献策，或组建社会组织和志愿者组织，较早形成了共建共治共享的乡村治理格局。在调研中很难准确判断宝山村治理体系的社会属性，但较高的村民满意度和乡村治理现代化程度客观呈现了村庄内部治理体系一体化所带来的良好治理效能，它不仅源于对市场规则的遵守，还在于市场体系的无形压力促使其形成强制性趋同，当然也能在其中看到模仿性、规范性趋同的因素。
3.2 基于政府逻辑的规范性趋同：乡村治理体系纵向一体化
乡村是国家治理的基本单元，乡村治理体系的法治化、科学化、精细化水平事关基层社会的和谐稳定。党的十九大以来，建设自治、法治、德治相结合的乡村治理体系成为基层政府开展社会治理的重要任务之一。兴文县自由村在此背景下探索党的领导、村民自治、村资管理“三位一体”的横向一体化治理体系，两年前又开始探索以集体经济组织为载体的纵向一体化治理体系（图3）。在自由村治理体系横向一体化中，虽然组织同构了，但它的价值导向、制度体系、运行机制等方面远没有达到宝山村在这些方面的融合程度，契约规则在治理中的应用也要弱一些，但纵向一体化的治理体系更有创新性和推广性，它把县和乡（镇）都联结到村级治理体系中，提升了整体治理效能。
纵向一体化由共乐镇党委和政府在自由村一体化治理体系的基础上启动，以借资形式使全镇所有村庄入股镇集体资产管理公司（即共乐镇农发公司），在镇农业服务中心指导下，各村党支部书记推荐选举产生农发公司董事长、总经理、监事长等，其薪酬来自公司收益，占纯收入的20%；业务范围不与村集体资产管理公司重合，但需要在镇农业服务中心指导下事先做好规划报镇党委批准，然后年底向各村股东分红。与此同时，在县农业农村局指导下，国有独资公司“兴文焚苗文化旅游责任有限公司”下设县级集体资产管理公司，全县所有乡镇农发公司均为其股东，管理模式与乡镇农发公司基本相同。事实上，全县所有镇村通过资金、资产、资源入股形式，将长期沉睡的固定资产转化为收益，不仅村民每年能从镇、县两级集体资产管理公司获得分红，集体资产管理公司还能将部分盈余用于村庄公共服务和治理。这样的乡村治理体系纵向一体化实践，拓展了党政、村社、村民和社会力量在乡村治理中的积极作用，不仅实现了政府治理意图在乡村的真正贯彻，还极大增强了村民的向心力与凝聚力。
3.3 基于多重竞争性逻辑形成的混合趋同机制
乡村治理体系一体化是乡村社会适应自身结构变化的积极调适，目的在于激发乡村治理的内生性力量，消除乡村治理的制度脆弱性，优化乡村社会治理韧性。从宝山村和自由村治理体系一体化的过程来看，在市场逻辑与政府逻辑之外，还有历史的、发展的、责任的等多重竞争性逻辑。在实践中，基于市场逻辑的强制性趋同和基于政府逻辑的规范性趋同往是在混合趋同的共同作用下形成一体化的治理体系。从主体结构来看，多个村级组织在规范与事实间不断耦合，共同形塑强大治理力量的公共场域，尤其是基层党委领导的政策执行能力、致富能力和战略思维，保证了治理体系在创新时始终与国家战略高度一致，极大提升了村民对村庄各类组织的认同感与信任度，从而确保了组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和标准体系的一体化运营。从权力结构来看，村庄内部组织基于村民流动性现状，在平行空间中耦合，在从属关系中解脱，具有法理特征的契约关系正在逐步建立。从运行向度来看，以强制性趋同为主的横向一体化与以规范性趋同为主的纵向一体化，均在致力于摆脱乡村治理中部分主体的强自主性与新兴力量弱公共性的冲突困境，有效避免了乡村治理体系中权力结构的运行偏差。
4 职能重组：乡村治理体系一体化的流程再造
在实践中，村级组织的管理职能较多、任务较重，因此，借助乡村治理体系一体化重组不同组织的相关职能就显得尤为必要，同构组织的职能重组过程正是乡村治理体系一体化的流程再造过程。
4.1 职能属性
在乡村治理体系一体化的背景下，明晰村级组织的职能属性与职能边界成为构建一体化治理体系的基本前提。村级党组织原有的政治属性根据相关规定适当延伸，并拓展到一体化治理体系的各个组织中，充分发挥党的全面领导功能，将党的战略方针、宏观政策落实到村庄具体的发展过程与治理实践中，体现行政、社会和文化的治理属性，在发挥好引领作用的同时，重塑村级公共服务者角色；村委会的半行政属性回归到自治的公共属性，致力于乡村公共事务的治理，使其从“要我治理”变为与村民共同的“我要治理”，把村庄建设成生活共同体、价值共同体、精神共同体和利益共同体的公共场域，从而提升乡村社会的公共精神和现代治理念；村集体经济组织原本只专注于村庄集体资产管理和集体经济发展，以利益为纽带建立起与村民更为稳固的公共关联，但在一体化的乡村治理体系中，高度趋同的组织结构和治理体系促使集体经济组织呈现出鲜明的服务属性，日益与村党组织和村委会的公共属性趋同，这反过来又进一步强化了乡村治理体系一体化的形成和推广，在一定程度上促进了乡村治理现代化建设。
4.2 权责分配
乡村治理体系一体化中的组织同构与职能属性的趋同意味着乡村正在形成一种有序的集体治理行动，不同体系通过组织、制度、运行、标准等的互动关联和系统集成来实现乡村治理资源的最大化利用和治理的高效能。图3清晰地展示出不同治理体系是如何在乡村内部实现关联和整合的，以及在不同案例中均呈现出主体间的默契配合和村庄社会发展的井然有序状态，因而治理体系中不同组织的权责分配就成为乡村治理体系一体化的关键。从一体化的乡村治理体系来看，村级党组织、村民委员会、村集体经济组织和其他组织的责任非常明确，村级党组织既有加强党的建设责任，也有义务培养党的后备干部和村级致富带头人，提升村民对党的认同感和满意度，巩固党在农村的执政基础；村民委员会回归自治功能，强化乡村治理的公共性与现代性，实现乡村社会的良序善治；村集体经济组织不仅要贯彻落实党的战略意图，更要具有强大的治理能力，带领村民实现共同富裕。近年来，党和政府陆续出台多部关于农村基层党组织、村民自治、村集体经济组织的法律法规，明确赋予不同村级组织在一体化治理体系中的应有权力，保证治理体系创新的生命力与可持续性
4.3 资源统筹
在访谈中基层干部多次提到治理责任属地化与治理资源部门化之间的冲突，不同部门均有相应的负面清单限制相关资源的使用范围，这反映出不同治理体系单独运行时对资源配置产生的负面影响。自由村党支部书记认为，本级组织同构以前，低保户确认难、书记主任扯皮多，导致公共政策执行难和资金使用效率低，乡村治理体系一体化后，这些问题得到了很好解决。从宝山村和自由村乡村治理体系一体化的运行现状来看，同构的村级组织有效整合了各种组织、制度、人才、技术资源，培育出多种专业化的社会组织和志愿者组织，发挥了他们在意见收集、困难帮扶、教育服务、公共安全、村民参与等方面的优势，为村级党组织决策提供了很好的依据。其中，宝山村和自由村党支部整合村社和村民资源，建立股份制集体企业，实行多种集体经济分配形式，促进了村民共同富裕。同时，通过发展壮大集体经济反哺美丽乡村建设，宝山村在多年的反哺中将村庄建设成为全国“百强村”“文明村”和四川省“红旗村”“小康示范先进村”；自由村党支部把致富能人培育成为党员和村干部后，用五年时间将一个集体资产为零的村庄发展成为年产值数十万元的先进村，村民的公共精神与自治意识明显提升，村庄环境得到明显改善。在对两个村庄不同群体的访谈中均得到一个共同结论，即乡村治理体系实现一体化后，村级党组织的资源统筹能力得到明显增强，资源整合成效非常明显。
5 结论与启示
乡村治理体系一体化是由基层治理主体能力提升而带来的创新性举措，不论是横向一体化、纵向一体化，还是横向与纵向的相互嵌入与融合，均推动了整体性治理理念在乡村治理中的应用与拓展以及集成治理思维在乡村的扩散，解决了多元治理体系在思想和行动上带来的困境，有效助推了乡村振兴目标的顺利实现
5.1 整体性治理理念是乡村治理体系一体化的关键与前提
整体性治理理论是针对“碎片化”治理而形成的政府改革理论。村民委员会和村集体经济组织虽然不存在政府部门复杂的条块关系，但村级党组织要服从上级党组织的领导；村民委员会虽然要接受上级政府安排的任务，但因其自治属性而游离于法律规范的行政主体范畴之外，它虽然是集体经济组织的实质管理主体却不干预其独立自主的经济活动。在实践中，构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系仍然需要乡村原有的治理体系的支撑。因此，传统乡村治理体系的孤立状态已经不能适应新时代乡村振兴战略的要求。宝山村和自由村的乡村治理体系一体化探索在相关政策的支持下，运用整体性治理思维，试图破解以工作任务为核心的“碎片化”组织设计和以效率为核心的乡村弱公共性与弱自主性困境，针对村庄大量跨界性和交织性公共事务，通过多个治理体系的集成与耦合，系统提供无缝隙的多元服务，以解决人才短板与治理结构失衡、多个治理体系之间缺乏协调等问题。
5.2 现代化的治理能力是乡村治理体系一体化的核心与保障
虽然近年来国家先后出台了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等政策文件，但很难在短期内改变农村社会治理“悬浮”现象，尤其是农村“空心化”与老龄化后，治理主体缺失、治理能力不足，基层治理效率不高。因此，党委和政府选派了一批干部下沉到农村，但他们在村里工作的时间有限，仍然需要农村治理能力的提升。宝山村横向一体化治理体系之所以有效，自由村纵横向一体化实践之所以能获得县级政府的认同与推广，村级组织的现代化治理能力是重要因素。在治理体系横向一体化实践中，村级党组织长期践行“农村富不富关键在党支部”“我们共产党人是人民群众的带头人，要带领群众走共同富裕的道路”等责任意识，正是村级党组织的坚强有力和党员先锋模范作用的发挥，才使得村级组织的动员能力、服务供给能力、矛盾纠纷化解能力、依法办事能力得以显著增强，乡村治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度得到较大提升；在治理体系纵向一体化实践中，基层政府为民服务能力和基层治理创新能力尤为重要，在自由村和共乐镇两级集体资产管理公司成功运作后，全县所有乡镇都开始借鉴学习，并推动县级集体资产管理公司的成立。加强不同层级政府部门和村级组织的关联与治理体系的耦合，尤其是在制度、标准、运行体系等方面的同步推进，为不同层级集体资产管理公司的现代化能力提升提供了保障。
5.3 乡村振兴是乡村治理体系一体化的目标与归宿
实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大战略部署，是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。从中央颁布的乡村振兴战略规划来看，产业、人才、文化、生态和组织振兴是重要的着力点。从乡村治理体系一体化实践成果来看，组织同构与经济反哺是前提，产业振兴与人才振兴是关键。从产业振兴来看，宝山村自20世纪80年代就建立了以集体经济为主、个体经济为辅的发展模式，工农业总产值超百亿元，集体纯收入的40%用于村民收入再分配，其余用于扩大再生产、村庄建设、公共服务供给，村民对村党组织高度认同，对村庄服务与治理非常满意，同构的组织架构与一体化的治理体系逐渐形成并稳固；自由村把集体经济收入的大部分用于村庄公共事业、公共福利和村民分红。从人才振兴来看，村里除了有村干部脱产和在职培训、网课学习与考试、后备干部培养计划、技能大比武等，还实行村“两委”成员与村集体企业管理人员交流任职，使企业管理规范和管理技术嵌入乡村治理体系中。其中兴文县153个行政村中以致富带头人身份担任村党支部书记的比例高达94.1%，村党支部副书记或支委员全部兼任村纪律委员和村务监督委员会主任，保证了乡村治理体系的顺畅与有效，也促进了乡村振兴目标的实现。乡村治理体系的一体化变革从根本上改变了基层治理的组织结构和运行机制，有效提升了乡村治理效能，促使乡村治理从分散向集成转变。
宝山村和自由村的创新性探索表明，一方面，整体性治理论不仅适用于公共部门，也适用于乡村治理场域，一体化不仅是城乡、行业、产业链的集成融合，也是场域、领域、治理链的全方位集成融合，从而破解不同组织管理带来的乡村治理资源分散困境；另一方面，乡村治理体系一体化首先是乡村组织、制度、标准、监督等治理体系的一体化，然后推动乡村政治、经济、文化和社会治理的一体化，并促进基层党委和政府深度参与一体化治理体系的构建。与此同时，乡村治理体系一体化的实践还表明，村“两委”与集体经济组织同构、村党支部书记“一肩挑”并不一定带来决策垄断、权力寻租、监督失效等问题，因为在创新治理体系时从制度设计上对这些问题进行了防范。在构建一体化的乡村治理体系时，村民以集体经济组织为利益联结点，更加重视利益分配的公平性，进而主动参与到乡村治理中来，提升了乡村治理体系一体化的运行效果；在推进乡村治理体系一体化的过程中，通过相关规制确保了流程再造后乡村治理组织的职能属性更加规范、主体责任更加明确、资源整合效果和治理绩效更加显著，促进了村庄的繁荣发展，提升了乡村治理的现代化水平。
END