JT&N观点|2017年能源和自然资源全球指南——中国矿业法律制度概览
本文重点介绍了在中国勘查、开采矿产资源中常见的主要法律问题。这些问题一般也是投资者拟收购矿业资产或矿业项目公司股权所进行的尽职调查的一部分。本文主要涉及以下几个方面：
矿业投资
矿业法律体系
矿业相关的法律法规
矿业权
特许权使用费和其他税款
外商投资的规定和限制等
一、行业概述
1. 中国矿产资源勘查开采有何最新发展？
主要矿产资源介绍
总的来说，中国有超过1万座矿井（其中主要是煤矿），供应量占全球供给的很大一部分。中国是世界上最大的煤炭，黄金和大多数稀土矿的生产国。除了产出量大之外，中国也是世界上大多数矿产品的主要消费国，尤其是燃煤和铁矿石等大宗商品，中国的消费量分别占全球供应量的49％和58％左右。
根据《2016中国矿产资源报告》，截至2015年年底，我国的油气资源储量情况如下：
全国石油地质资源量1257亿吨，其中可采资源量301亿吨；
全国天然气地质资源量90万亿立方米，其中可采资源量50万亿立方米；
全国埋深4500米以浅页岩气地质资源量122万亿立方米，其中可采资源量22万亿立方米；
全国埋深2000米以浅页岩气地质资源量30万亿立方米，其中可采资源量12.5万亿立方米。
截至2015年年底，就我国的固体矿产资源情况而言，我国煤炭、铁矿、锰矿、铬铁矿、铜矿、铅矿、锌矿、铝土矿、钨矿、锡矿、钼矿、锑矿、镍矿、金矿、银矿、锂矿、硫铁矿、磷矿、钾盐、菱镁矿、萤石、硼矿和重晶石等23种重要矿产资源的找矿潜力巨大。
当前行业态势
2017年第二季度，全国主要矿产品价格指数持续下行，初步改变了2016年以来矿业市场总体呈现反弹回暖的态势。矿业投资持续萎缩。2017年1~5月，全国采矿业固定资产投资完成额2707亿元人民币，同比减少11.4%。其中，煤炭开采和洗选业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、非金属矿采选业投资额同比分别减少8.5%、24.5%、17.1%、7.3%。
政策趋势
政府实施了以下措施来振兴采矿业：
放松外商投资管制。2017年6月28日，《外商投资产业指导目录》（2017年修订）正式发布。《外商投资产业指导目录》（2017年修订）减少了外商投资采矿业的限制性规定，包括取消了非常规油气、贵金属、锂矿等领域的准入限制；
改革审批制度。2017年3月14日，中华人民共和国国土资源部（“国土部”）发出通知，取消了变更矿山开采规模的审批要求。2013年以来，国土部已经取消了地质矿产类审批事项25项，清理了全部非行政许可审批事项，其中包括取消取得探矿权和采矿权（“矿业权”）的最低注册资本的要求；
加强监督管理。国土部于2015年9月29日印发《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》，规定自2016年7月1日起，矿业权人需及时在国土资源部或省级国土资源主管部门门户网站公示勘查开采信息，主动接受监督。
采矿业和金属加工业贡献了中国国内生产总值（GDP）的很大一部分，但我国矿业生产最近经历了显著的下滑。根据国家统计局的数据，2016年，采矿业为中国GDP贡献了1825.2亿元左右，比去年降低了27.5%。2016年采矿业的平均利润率为3.68%，比2015年下降了1.2%。
二、 法律框架
2. 中国矿产资源勘查开采的法律框架
法律法规
矿业相关的主要法律法规包括:
矿产资源法（2009修订）
矿产资源法实施细则
矿产资源勘查区块登记管理办法（2014修订）
矿产资源开采登记管理办法（2014修订）
矿产资源补偿费征收管理规定
矿产资源规划编制实施办法
探矿权采矿权转让管理办法（2014修订）
其他相关法律法规包括：
外商投资产业指导目录（2017年修订）
外商投资矿产勘查企业管理办法
矿山安全法（2009年修订）
矿山安全法实施条例
资源税暂行条例（2011年修订）
劳动法
职业病防治法
建设项目职业病防护设施“三同时”监督管理办法
环境保护法
国土部关于进一步规范矿业权出让管理的通知
监管机构
主要的监管机构包括：
国土局
国家发展改革委员会
环境保护部
商务部
国家税务总局
国家安全生产监督管理总局
海关总署
三、 所有权
3. 如何获得矿业权？谁有权享有矿业权？
根据《矿产资源法》，在中国领域及管辖海域勘查、开采的矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的 40 37167 40 14939 0 0 1016 0 0:00:36 0:00:14 0:00:22 2846地的所有权或者使用权的不同而改变。
政府有权审批下发勘查、采矿许可证。根据《矿产资源法》，获得勘查、采矿许可证的主体享有勘查、采矿的权利。勘查、采矿许可证可以授予给符合条件的自然人、法人或其他组织。
4. 在矿业法律监管体系下，矿业权许可、转让和出租的主要特征是什么？矿业权是否可以由权利持有人出租？
矿业权的许可、转让和出租
根据现行的矿业法律监管体系，勘查、开采矿产资源的权利主要通过以下几种方式获得：
勘查许可证和采矿许可证。勘查许可证和采矿许可证授予权利所有人勘查、开采矿产资源的权利。矿业权可以通过向各级政府地质矿产主管部门（“主管部门”）申请或通过招投标、拍卖等方式获得。探矿权人享有的一个重要权利就是探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。勘查许可证有效期最长为3年；但是，石油、天然气勘查许可证有效期最长为7年。需要延长勘查工作时间的，探矿权人应当在勘查许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续，每次延续时间不得超过2年。采矿许可证有效期按照矿山建设规模确定：大型以上的有效期最长为30年；中型的有效期最长为20年；小型的有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。
矿业权的转让。探矿权、采矿权可以按照《探矿权采矿权转让管理办法》（2014年修订）转让给符合资质要求的主体。
矿业权的出租。根据《矿业权出让转让管理暂行规定》，矿业权的出租，按照矿业权转让的条件和程序进行管理。
费用
矿业权的登记费：
勘查许可证：人民币50-100元；
采矿许可证：人民币200-500元。
义务
探矿权人的主要义务：
在规定的期限内开始施工，并在勘查许可证规定的期限内完成勘查工作
编写矿产资源勘查报告，提交有关部门审批
按照探矿工程设计施工，不得擅自进行采矿活动
遵守有关法律、法规关于劳动安全、土地复垦和环境保护的规定及
勘查作业完毕，及时封、填探矿作业遗留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隐患等
采矿权人的主要义务：
在批准的期限内进行矿山建设或者开采
有效保护、合理开采、综合利用矿产资源
依法缴纳资源税和矿产资源补偿费及
遵守国家有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护的法律、法规
限制
如发生以下情况，勘查许可证和采矿许可证的申请将无法得到批准：
申请主体不符合《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》有关的要求，如有关申请主体没有与开采规模相适应的资金、生产技术条件等
未按照规定准备和提交申请资料
申请的矿区属于其他矿业权人的权利范围及
非经国务院授权的有关主管部门同意，申请的矿区处于港口、机场、国防工程设施圈定地区以内，或重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近、铁路、重要公路两侧、重要河流、堤坝两侧的一定距离以内，或是国家规定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地等。
根据《矿产资源法》，违反上述义务的产生的法律责任包括以下几个方面：
责令停止开采、赔偿损失
没收矿产品和违法所得
吊销许可证
罚款
追究刑事责任
5. 矿业权是如何授予的？
申请，招投标、拍卖、挂牌和协议转让
根据《矿产勘查开采分类目录》（“《分类目录》”），矿产资源可分为三类，分别为第一类矿产，第二类矿产，第三类矿产。
根据《国土部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》，获得三类不同的矿产资源相关的矿业权的方式不同：
就第一类矿产，在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，以申请在先即先申请者先依法登记的方式出让探矿权，但申请主体需满足一定的资质要求。
属于下列情形的，以招标拍卖挂牌方式出让探矿权：
《分类目录》规定的第二类矿产
《分类目录》规定的第一类矿产，已进行过矿产勘查工作并获可供进一步勘查的矿产地或以往采矿活动显示存在可供进一步勘查的矿产地。
属于下列情形的，不再设探矿权，而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权：
《分类目录》规定的第三类矿产
《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，探矿权灭失，但矿产勘查工作程度已经达到详查（含）以上程度并符合开采设计要求的矿产地
《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，采矿权灭失或以往有过采矿活动，经核实存在可供开采矿产储量或有经济价值矿产资源的矿产地。
除申请和招标拍卖挂牌外，矿业权也可以通过申请人与主管部门之间签订书面协议进行出让。但是，书面协议出让适用的情形非常有限，且审批程序非常严格。
2017年6月16日，国务院办公厅、中共中央办公厅联合下发了《矿业权出让制度改革方案》（“方案”）。该方案最重要的变化之一是取消通过向主管部门申请的形式获得矿业权。除书面协议方式外，未来矿业权的授予必须通过招标、拍卖、挂牌方式进行。目前该方案正在山西、福建、江西、湖北、贵州和新疆试点实施，并将于2019年在全国范围内实施。
转让
经主管机关批准，勘查或开采许可证持有人可将其探矿权或采矿权转让给其他适格主体。
转让探矿权，应当具备以下条件：
自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源
完成规定的最低勘查投入
探矿权属无争议
按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款以及
国务院地质矿产主管部门规定的其他条件
转让采矿权，应当具备下列条件：
矿山企业投入采矿生产满1年
采矿权属无争议
按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税以及
国务院地质矿产主管部门规定的其他条件
受让人必须符合矿产勘查或开采申请人的资质要求。一般情况下，主管部门应当自收到转让申请之日起40日内作出是否准予转让或不准转让的决定。
矿业权的出租按照矿业权转让的条件和程序进行管理。
四、环境保护
6. 环境保护相关的现行规定有哪些？
《环境保护法》规定，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理：
可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价，并举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见
可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价
对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表
环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制，并由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。国家对环境影响登记表实行备案管理。
按照《环境保护法》，建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：
建设项目概况
建设项目周围环境现状
建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估
建设项目环境保护措施及其技术、经济论证
建设项目对环境影响的经济损益分析
对建设项目实施环境监测的建议
环境影响评价的结论
建设单位还应当遵守以下规定：
实施环境影响报告书中提出的环境保护措施
国家有关土地复垦的法律法规
建设防治污染的设施，且保证与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用
五、 劳动安全和职业健康
7. 劳动安全和职业健康相关的现行规定有哪些？
未获得有效的安全生产许可证，矿山企业不得从事生产活动。对有关矿山勘查开采的安全要求主要规定在《矿山安全法》及配套实施细则中，主要涵盖以下内容：
具备保障安全生产和防范事故的设施
具备处理事故隐患的预防措施
建立健全安全生产责任机制及
建立健全安全生产教育和培训制度
有关矿产勘查开采的健康要求，主要规定在《职业病防治法》及配套实施细则中，主要涵盖以下内容：
进行职业病危害预评价
建立健全职业病防治设施
进行职业健康知识培训及
进行职业病危害控制效果评价
六、 外商投资
8. 对于外商投资矿产资源勘查和开采有何限制？
外商投资产业指导目录（2017年修订）作出了对外商投资矿产勘查和开采的限制规定。根据外商投资产业指导目录，外国投资者禁止投资勘查、开采钨、钼、锡、锑、萤石、稀土和放射性矿物。外国投资者投资勘查和开采石油和天然气（包括煤层气，油页岩、油砂、页岩气等除外）只能通过中外合资、中外合作的方式参与。
七、 矿产资源加工及销售
9. 矿产加工的限制性规定有哪些？
矿产资源开采及加工的限制规定主要体现在《产业结构调整指导目录（2011年本）》中。该目录将各个项目分为三个部分：
鼓励类
限制类
禁止类
根据该目录及国务院发布的《促进产业结构调整暂行规定》，限制类的新建项目禁止投资。有关部门不得发放这些新建项目的许可证或证书，各金融机构不得向其发放贷款。对属于限制类的现有项目，允许企业在一定期限内提高其生产力及方法，金融机构可以继续提供资金支持。限制类项目包括但不限于：
生产一些石化化工产品，如农药和氮肥
开采冶炼钨、锡、锑等有色金属。为此，企业必须首先获得中华人民共和国工业和信息化部（“工信部”）的特殊准入许可。工信部于2013年9月公布了符合《钨、锡、锑行业准入条件》的第一批企业名单。
日处理金精矿100吨以下的火法冶炼项目等。
10. 矿产销售的限制性规定有哪些？
钨、锡、锑和离子型稀土属于国家规定实行保护性开采的特定矿种。这些矿产品及相关冶炼产品的销售由国务院及省级政府严格控制和管理，严禁自由买卖。
11. 需向政府支付的费用有哪些，如税费、特许费？
矿产资源补偿费。矿产资源补偿费金额 = 矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数；
探矿权使用费。第一个勘查年度至第三个勘查年度，每平方公里每年缴纳100元；从第四个勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超过每平方公里每年500元。申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权的，探矿权申请人除需缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳国家出资勘查形成的探矿权价款。该价款应当由具有矿业权评估资质的评估机构进行评估，评估报告报登记管理机关备案；
采矿权使用费。按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1000元。如果存在申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的情况，同探矿权使用费类似，还需交纳相应的采矿权价款，该价款需进行评估且评估报告需备案；
原油：销售额的5-10%
天然气：销售额的5-10%
焦炭：每吨8-20元
其他煤炭：每吨0.3-5元
普通非金属矿原矿：每吨或每立方米0.5-20元
贵重非金属矿原矿：每千克或每克拉0.5-20元
黑色金属矿原矿：每吨2-30元
稀土矿：每吨0.4-60元
其他有色金属矿原矿：每吨0.4-30元
固体盐：每吨10-60元
液体盐：每吨2-10元
增值税：根据矿产资源或矿产品种类不同，增值税率为13%－17%不等；
城市维护建设税：纳税人所在地为市区的，税率为7%；纳税人所在地为县城、镇的，税率为5%；纳税人所在地不在市区、县城或镇的，税率为1%；
土地使用税：对矿山的采矿场、排土场、尾矿库、炸药库的安全区、采区运矿及运岩公路、尾矿输送管道及回水系统用地，免征土地使用税。其他的土地使用税每平方米年税额如下：
大城市：1.5元至30元
中等城市：1.2元至24元
小城市：0.9元至18元
县城、建制镇、工矿区：0.6元至12元
企业所得税：企业所得税的税率为25%。非居民企业在中国境内未设立机构、场所的，或者虽设立机构、场所但取得的所得与其所设机构场所没有实际联系的，应当就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税，适用税率为20%；
教育费附加：以各企业实际缴纳的增值税、营业税、消费税的税额为计征依据，教育费附加率为3%。
12. 政府是否从矿产资源勘查开采中获取其他经济利益？
政府不从矿产资源勘查开采中获取其他经济利益。
13. 进出口矿产资源，适用什么样的税收及关税政策政府是否从矿产资源勘查开采中获取其他经济利益？
一般来说，进出口矿产资源需缴纳关税和增值税。进口矿产品的收货人和出口矿产品的发货人必须缴纳关税。进口的增值税税率从13％到17％不等，但出口的增值税税率通常为零。
八、 改革
14. 现行的法律监管框架有何修改计划？
2017年6月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》。该方案目前在六个省或自治区内生效，并将于2019年前在全国范围内实施。除了取消以申请的方式获得矿业权外（见问题5），该计划还提出了其他方面的改革措施，包括但不限于以下：
进一步限制协议出让范围
进一步下放矿业权审批权限
全面实行矿业权人勘查开采信息公示制度
监管机构
中华人民共和国国土资源部
地址：北京市西城区阜成门内大街64号后门
电话：+ 86 01012336
网址：www.mlr.gov.cn/
主要职责：国土资源部是矿业领域主要监管机构。
中华人民共和国环境保护部
地址：北京市西城区西直门内南小街115号
电话：+86 0106655 6006
网址：www.mep.gov.cn/
主要职责：环保部是环境保护领域的主要监管机构。
中华人民共和国地质调查局
地址：北京市西城区阜成门外大街45号
电话：+86 010 5163 2938
网址：www.cgs.gov.cn/
主要职责：中国地质调查局主要负责地质测绘、矿产勘查，以供投资者了解。
作者简介
邬国华
高级合伙人
业务领域
并购与重组；矿业；跨境投资；私募与风险投资；公司设立与合规
李颍南
业务领域
矿业；跨境投资；公司设立与合规
原文Mining in China: overview发表于汤森路透Practical Law，本文为中文翻译。特别感谢戴尚群和丁丁为翻译本文作出的贡献。