陈文胜:中国县域发展的基本特征与历史演进

县乃国之基，中国历来的古训就是“郡县治，天下安”。自秦以来绵延2500余年的县域，是我国历朝历代国家治理的基本单元。它承上启下，连城接乡，是宏观经济与微观经济的结合部，是今天工业化、城镇化、信息化与农业现代化的连接点。
县域发展的基本特征
县域发展是区域发展的一种特定形式，是以县级行政区为主体，以县城为中心、乡（镇）为纽带、农村为腹地的政治、经济、社会、人口、资源、环境等方面的系统发展。县域发展以县域经济发展为基础，但又区别于单纯的县域经济发展。县域发展涵盖了经济、政治、文化、社会、环境等“五位一体”的进展和变化，通过经济结构与经济增长水平、公共服务水平、居民生活水平、人口资源环境发展水平、社会建设水平以及文化建设水平等发展态势来综合体现。县域不仅是国家组成的重要实体，而且是一个发展的能动主体，是国家治理的基本单位。现阶段，我国县域发展具有如下特征：
其一，县域包括了国家治理的全部对象和内容。
我国县城拥有县城、乡镇（中心镇）、农村“三位一体”，具有国家政治、经济、文化、社会、生态环境的全面管理权力和职能，基本上就是一个全能的政府。县城是我国城市的缩影，也是我国城市体系的重要组成部分，是我国城市发展的重要主体。介于城市和农村之间的乡镇，是我国基层的行政单位，也是国家治理的基本平台，在我国有着十分重要的功能，真正起着辐射农村，连接城市的作用。因此，县域是国家全面治理的首要平台。
其二，县域是我国城乡二元体制的焦点。
在县域内，二元治理体制根深蒂固，城乡二元体制的差别特别明显。在县域与大城市之间，县域代表着农村；在县域内的县城与农村之间，县城代表着城市；县域与大城市之间也具有城乡二元的区别。因此，推进城乡一体化化解城乡二元发展体制，最大难点在县域，重点和着力点也在县域。
其三，县域是中国现代化的主战场。
众所周知，中国是个农业大国，绝大部分国土在县域，绝大部分人口在县域，县域是推进中国现代化的核心。一是中国新型工业化的重点在县域。县域工业化是农业现代化的直接推动力量，是中国进入工业化中期后进一步提升工业化水平的可靠支撑。二是城镇化的着力点在县域。县域城镇化是推进城乡经济社会融合的纽带，是承接大城市的辐射与带动、吸纳农村劳动力、促进农村现代化的主要依托。三是农业现代化的载体在县域。农业现代化本身就是县域农业的现代化。四是信息化的重点难点都在县域。县域信息化既是新农村建设的重要组成部分，也是提升信息化水平的重要切入点。五是市场化的基础在县域。没有县域经济的市场化，中国的市场化就是一句空话，建立适应社会主义市场经济要求的县域经济发展新体制和新机制正是当前中国改革发展的迫切需要。六是可持续发展的关键在县域。县域是中国资源和生态环境的贮藏地，是维护生态平衡的重要力量，中国经济可持续发展，离不开县域的支撑。没有县域现的代化，就不可能有中国的现代化。
县域发展的历史演进
我国县域发展经过了漫长的2500年变迁。在封建社会时期，县域被封建王朝作为连接民众和朝廷的基本统治单位，派遣朝廷命官行使皇权，收取捐税，对民众进行驯化。县域治理既是皇权的体现，也是朝廷皇粮国税的重要来源。尽管历经多次改朝换代，而县域的变化相对稳定，究其根本原因，除了县域这级行政单位在封建国家治理结构中比较合理外，与县域治理的自治性带来的社会稳定性密切相关。当时县域主要是封建地主制的小农经济，县域经济主要是自给自足，对外界的依赖性不强，县域秩序主要依赖中国所独特的封建社会自治制度特别是宗族制度维持，整个县域可以自主发展和自我循环，国家行政治理的成本很低。因而，两千多年来县域在中国的行政体系中一直是相对稳定的。新中国成立后，我国继续沿用县级这一行政单位，县域成为我国最重要，也是功能完善的一级行政单位，县域发展大致经历了三个阶段。
第一阶段：城乡双轨发展阶段。
从解放初期至1978年，这一阶段县域内实行城乡分割管理——农村与城市、工业与农业分割管理；县域经济发展以公有制为主体服从国家计划管理，服从国家城市化、工业化优先发展的政策。县域政治以政治动员为手段，服从中央政府意志的需要。这一时期县域发展的自主权严重不足，县域内形成了城乡分割的产业体系和分配体系，以及城乡公民身份不平等的制度。这一城乡二元分割的制度体系，一直影响到现在。
第二阶段：以经济为中心发展阶段。
从1978年党的十一届三中全会到2003年党的十六届三中全会，这一阶段县域发展从计划经济向市场经济转变，转变为“以经济建设为中心”的县域发展模式。所谓“发展是硬道理”，主要指的是经济发展。一切为了解决温饱问题，一切为了经济发展，其他方面都为了县域经济这个中心而存在。尽管县域经济取得了快速的发展，从根本上解决了温饱问题，加快了小康建设的步伐，但在具体实践上简单化为GDP增长至上，形成了以GDP增长为中心的县域发展考评指标体系，忽视了县域的其他方面发展，造成了县域政治、经济、社会、文化、环境发展的严重失衡。

第三阶段：全面发展阶段。
这一阶段是从2003年党的十六届三中全会提出科学发展观以后开始的。党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，确立了科学发展观的指导地位，崇拜GDP的发展观被否定，县域发展进入政治、经济、文化、社会、生态环境的多元全面发展、城乡统筹一体发展新阶段。县域发展的指导思想发生了根本性转变：一是县域发展根本任务逐渐由经济增长到经济发展的转变；二是县域发展的评价标准逐渐由GDP的数量评价向政治、经济、文化、社会、生态环境的协调全面发展评价转变；三是社会发展状态逐渐由城乡二元分割向城乡发展一体化转变；县域发展进入了一个新的时期。
现阶段，全球范围新一轮经济结构和产业结构加速调整，各国在科技创新、产业结构调整和优化发展上提升自身的竞争优势，追求生态环保、低碳发展的发展趋势正在不断强化的竞争中，中国县域具有辽阔的区域空间和生态优势，不仅是扩大内需最大的潜在市场，而且是最具活力的战略发展空间，因而县域是我国新时期综合国力提升新的增长极，对于中国的未来发展具有重大战略意义。

作者单位：湖南省社科院

来源：《中国发展观察》2014年第6期