Rich Levy:中国村庄治理新挑战

自从1987年中国村民委员会组织法实行以来，整个中国包括农村的经济和社会都发生了巨大转变。农村中一些最直接的变化可以通过村民自治反映出来，更多的变化则正在发生。这就提出了一些问题：这是些什么基础性的变化？这些改变对中国农村的村庄模式和村民自治意味着什么？

从1987年试行到1998年正式实施的《村民委员会组织法》，规定村民自治包括四个民主（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）。从那时至今，农村的民主选举逐渐规范，选举更加透明，候选人提名过程更加民主（如“海选”），候选人之间的竞争也更加激烈。在处理党支部和村委会的关系方面，有些省创造性地提出了“两委交叉任职”和村主任党支部书记“一肩挑”的做法。越来越多的省份在农村领导班子的组成上，强调班子主要成员的“双强”性质（领导能力强和致富能力强），从而使农村党支部和村委会主要领导人都是由农村的能人来担任。

2013年11月召开的中共中央十八届三中全会，中共及时提出了推进国家治理体系建设和治理能力现代化。这说明，中共已经意识到治理问题的重要性。这种情况在中国农村更为紧迫。因为，在中国农村民主选举大步向前发展的情况下，更显出民主决策、民主管理和民主监督等后选举治理问题的突出。从我个人的经验看，尽管越来越多的中国领导人，包括刚刚召开的中共十八届三中全会，更加注重提高行政的透明度，但是在很多村庄，实现农村治理透明度的渠道仍旧非常有限。

农村结构的变化

1987年以来，中国发生了很多对政治结构和实践产生影响的经济变化。2006年取消的农业税显著改变了农村的经济结构，给很多农民留下了有限的一点资金。但是，十八届三中全会关于农村土地制度改革的决定可能会恶化这个问题。因为，在很多情况下，农村的土地会流转到企业家手中，这会使村庄更加依赖企业，包括村内的企业和从外面引进的企业。笔者在近几年对中国几个省的农村进行了考察，结果发现，企业家经常会利用省一级政府的政策、手中的资源和商业技巧，来与村委会的干部们打交道。比如，通过发展农村新经济来挣钱，不仅能够帮助村民做同样的事情，而且可以帮助培训村民，支付教育、通讯和修路的成本等。很多省份的政策在鼓励能人入党和成为党支部村委会干部的同时，也潜在地改变着村庄中的权力平衡，民主监督缺位，腐败事件频出，地方治理结构变成为私人利益服务的工具。至少在一些情况下，这种地方层级结构的改变将导致农民利益受损，农民的财产权利被剥夺。

然而，我2013年夏在中国多个省的农村的考察看到了一种特别的变化。地方治理的关注点已经从村民选举和自治，转移到新的村庄建设，即通过建设“新农村”将农民集中居住，提高人口的居住密度，来达到节省农村土地的目的。

尽管这项政策在不同省份和不同地区有各种各样的形式（这比统一模式好很多），但这项政策的所有形式都将对中国的政治、经济和生态产生重大影响，并将影响农村自治的未来。

农村新村建设因各地情况不同有较大区别。在四川的山区乡镇，相对规模较小的农村新村建设在相邻的村庄边界上。地处大山区的村庄则因为没有成片的土地而且人口居住分散，没有建造农村新村。但是地处平原的河南省中部则出现了许多规模很大的新农村，居住人口通常来自附近的几个行政村，人数可达数千人。

尽管存在某些不同，这项政策从整体上看仍然存在一些重要的问题需要解决。它们是：如何将从前分散居住在原来村庄里的农民转移到一个新的集中居住的新村？这个决策是如何做出的？农民必须购买他们在新农村的住房吗？如果必须购买，需要多少钱？他们是如何支付购房款的？这种居住对于农民来说是改善了他们的生活条件，还是伤害了他们？

例如，在重庆市，农村土地整理是通过重庆的“土地交易所”与重庆的城市土地开发相联系的。核心是土地的“占补平衡”。重庆市的山区农村，例如重庆开县麻柳乡，通过农民集中居住、复耕废弃宅基地等土地整理措施新增出的耕地，将进入“土地交易所”进行交易。重庆的土地开发商要获得城市土地的竞标权，首先必须在“土地交易所”购买土地指标，从而获得城市土地开发的竞标资格，才能够进行土地投标，购买土地进行开发。2013年重庆“土地交易所”每亩土地指标的价格为14万元人民币。其中的9万元交给新增土地的原承包农民，其余的钱在土地交易所、县、乡镇政府之间分配。新农村的农民住房价格一般在10万元左右，政府对集中居住到新农村的农民每户有1-2万元的补贴，加上复耕土地所获得的收益，每户农民只要再掏几万元，就可住进农村新居。这个机制是与十八届三中全会倡导的建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益相联系的。我将在下面讨论农民家庭支付购房款的各种办法，尽管一般假定这种购房款大都是农村家庭在外打工的成员寄回来的。

新的村庄，特别是我在河南省新密市农村看到的那种有几千农村人口集中居住的居民区，在我心中存在着许多明显的疑问。这些疑问包括：如何为居民提供充分的水、电供应和垃圾处理等基础设施；为这种稠密的人口提供健康和教育服务（比较简便的办法是充分利用原有的服务，而不是另建新的服务体系）。但是，所有这些都需要大笔资金。尽管来自最高层的决策都承诺提供这些资金，但是资金来源的保证仍不明朗，而且潜在的腐败似乎是很明显的。

假设这些问题都得到了重视，那么新的大大小小的村庄仍旧面临着治理问题。这些问题包括：新村庄中农民的就业渠道和收入从哪里来，还有他们未来的生活将日益市场化，以及新的生活方式将影响到他们的个人生活和集体的生活等问题。

从就业方面来说，新的村庄只能为有限的居民提供保安和传统商业如餐馆和商店服务员的就业机会。大部分居民还是要从事田间的农业劳动，尽管这种劳动可能是与大规模的农业企业相联系的（规模农业所使用的劳动力远远低于现在农民耕种承包地所使用的劳力，也不是劳动密集型的。例如在美国，这种劳动通常收入较低而且是季节性的）。在这样的情况下，农村中一定数量的劳动人口会继续到城里去务工，除非这些人口密集新村就地处城市近郊（例如笔者在河南省新密市郊区看到那种规模巨大的新村），组建的新村成为能够获取较高收入的城市化过程的一部分。这种情况在中国的许多地方都发生过。中共十八届三中全会提出，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。那么，没有充分就业机会的新村中的农民到城市务工后，会否侵占城市人口的就业机会和福利？如果没有，那么这些城市近郊的农村新村就将变成农村老年人、妇女和儿童的家人白天在城里工作，晚上的休息之地。这是否就是农村下一代成为城里人的模式？

充分就业与新村庄里的农民收入多少密切相关。一些农民的收入来自将自己的承包地租给外面的企业。但是，这里仍旧存在一些尚未解决的问题。例如，十八届三中全会关于农村土地所有权和土地流转的决定对此有何影响？这种土地流转合同的谈判是与农民个人谈还是同集体谈？谈判的双方具有平等的知识和技巧吗？抑或农民一方具有明显的劣势？这些因素肯定会影响农民的收入总额和收入的形式，例如影响土地的固定费用和收入的百分比。如果农民作为一个集团能够得到大笔的收入，这种在农村得到的收入就只能是来自农民的土地所有权，不会来自他们的农业产出和劳动。美国的相关经验也证明，美国农业的收入也不是依靠低成本和移民的廉价农业劳动力获得的。这种收入（不论其性质如何）与农民家庭成员外出务工的收入，以及根据合同在新的农场里打工获得的收入一起，能够买得起他们在新村里的新房，以及满足他们今后生活的需要吗？

这种生活、土地使用和就业模式的变化，也会进一步影响到新村中居民行为方式的改变。他们开始变得不那么自给自足，更多地到市场去购买各种物品，包括食品、水、垃圾处理等。他们是否有足够的收入购买现在市场化的需要？在新的村庄内有没有足够的商业服务需求？如果没有，会不会导致有效需求不足而使服务减少，然后就业减少又进一步导致需求减少的恶性循环？这会不会导致贫困的发展，甚至是影响到住房建造计划？例如，美国在上世纪60年代，许多城市的政府在州政府和联邦政府的支持下，建造了大量的高层居民楼来改善贫困人口的住房条件。但由于多种原因，包括：（原住民的）低教育水平；差的学校（美国中小学经费主要来自地方政府的财产税）；高失业率（由于很多最初的居民是失业者，很多职业是具有人文联系的，除了教育，像技巧和经验是需要代代传承的）；种族问题（大部分的居民是有色人种），使得这些居民区日益成为社会和经济问题高发的贫穷地区，在这些地区毒品泛滥、犯罪率高、中小学质量差、高失业率代代相传等等。到上世纪90年代和新世纪2000年后，许多这些居民区被认为是失败的，并被拆毁。

如果村民们搬出老的村庄到新的村庄集中居住，原来的村庄怎么办？原来的村委会和村庄结构会发生什么变化？是否原来的村庄作为一个行政单位将被取消？

如果原来的村庄继续存在，但村里的土地被流转出去了，原来的村委会将管理什么？特别是原来的村民现在已经与其他村的村民混合居住了，村委会如何对距离较远的原来的村庄进行管理？村委会如何对承租了村里土地的农业企业产生影响？特别是如果一家企业承租了不同村庄的土地。简而言之，在离开具体的村庄后，村民自治看上去将治理什么呢？

如果原来的村庄和原来的治理结构都消失了，什么可以替代它们？在新的更大村庄里会有一些新的自治组织吗？如果有，它是如何构成的？它也是民主选举出来的吗？如果是，它们是在什么规则下和由什么人选举的呢？这些新的自治组织能够对居住在新的更大村庄的来自不同行政村的居民，在土地、学校、健康等问题，以及道路和交通问题上，进行有效的管理吗？

从更广的角度看，一些省份的新农村建设例如河南省，至少是与农业的工业化运动相联系的。随着农民搬入集中居住的新村，他们老旧分散的住房被推倒，增加了大量的可耕地。然后大片土地通过签订合同被出租给了来自外部的企业，这些企业转而为农民提供一些付薪的就业岗位，同时也增加了在农村不同道路上的某些形式的交通运输，如摩托车、小型货运卡车甚至农村客运班车。这样做尽管效果明显，也还是存在与农业工业化相联系的一些问题。这些问题是与生态相关的。例如，大量使用化肥、转基因品种（这两者作用于动物和植物产品后，都具有与传统更自然的动物和植物产品不同的质地和口味）后的流向、污染和废物处理，与将农民迁出土地、农村地区经济两极分化一起，是中国发展过程中出现的主要的三个社会和经济问题。

农村治理的局限

对于以上所述变化，我通过2013年8月对河南、四川、重庆和江苏农村的考察后并不感到意外，因为在考察中已经很少有人向我提及村民选举或者村委会作为地方治理的重要性。在某种程度上，这可能是因为在很多地方选举进程变得更加规范化，争议较少。

但是，村庄的治理结构并没有作为乡村治理的创新手段之一受到应有的重视。

例如，为了抵制干部的腐败，重庆市开县的麻柳乡在建造当地一座桥梁时，创造了“八步工作法”，使当地居民不仅对地方决策有咨询权，而且通过当地的一系列制度有决定权。并且，这种方法还被用于乡内村级道路的修建（需要农民集资），村内集中新建农民住房，以及其他涉及村民利益的决策。在某些情况下，“八步工作法”是通过村民自治机制来运作的，包括村委会和理财小组。通过分离决策权（有大量群众参加的一系列会议和讨论）、财务管理权（群众参与和理财小组）、执行和监督权（由干部承担），显著减少了腐败的可能性。同时明显提高了民主的意义，正如波士顿大学教授傅士卓教授指出的，民主的因素，至少在最初阶段，其实现社会稳定的作用要比它本身的最终目标更具有意义。由此也潜在地限制了它的传播。

在四川省的其它乡镇，政府的透明度并没有明显的改观。但是地处巴中市山区的白庙乡则创新地发展出一套提高政府透明度的制度，被称为“政府公务费支出明细公示”。白庙乡这样做也是因为要保持社会稳定，减少干部的腐败机会，并提高当地政府的威信。但是，透明度并不一定是反腐败的保证。例如，21世纪初，广东省南海市被命名为“信息城市”。2001年，南海市的民乐村作为一个完全透明的村庄，其所有账目通过本地互联网提供给全体村民，也接待了江泽民和朱镕基的访问。然而，这并没有阻止南海市多名领导被牵连在随后的大规模的腐败丑闻中。

鉴于当地地处偏僻经济发展空间局限以及来自上级的基础设施投资有限，白庙乡的透明政府建设也成为当地吸引外来投资的一种手段。这种廉洁政府相比较那些廉洁程度较低的政府组织，更容易为投资者所青睐。事实上，白庙乡也确实通过打造廉洁政府和透明政府，吸引了包括生态养鸡和种植中药材等外地企业在当地落户。在这个过程中，白庙乡的干部们已经清楚地知道，要为投资者的日常管理提供具体的实际帮助，以此致力于企业在当地的发展。这其实也提出了投资、市场和民主的关系问题，关于这一点，我将在下面进行讨论。

江苏省南京市六合区在自然村基础上实现自治成为了某种榜样，这是当地合村并镇后规模巨大的行政村无法满足村民需求的合理反映。当地最知名的是“赵坝现象”，这个六合区八百桥镇红光社区的自然村自发选举了九名志愿者组成了“农民议会”，来解决村委会关注不到、但却是当地需要解决的问题，如：村内卫生，村内道路建设，康乐设施，修建供城里人休闲、垂钓、度假的商业性农家乐农场。这种实践恰好说明，自然村基础上的自治制度作为村委会的一种补充，能够显著改善村庄的治理环境。在上级的支持下，赵坝的做法已经在六合区扩展到几十个自然村。然而，也存在一些问题，例如到2013年，赵坝的很多农田仍未被成功开发，只是以较低的固定价格出租出去了（不是按照收入的百分比计算租金）。那里的农家乐农场已经建成，但是几乎空置，也还不清楚赵坝的农民议会打算下一步怎么办。

与此同时，赵坝附近的一个自然村“官塘赫”提供了另一种重要的对比。这里的自治形式是不同于赵坝的另外一种：由村里富有的企业家赫相生主导。赫相生认为，一个村庄的管理和运行团队就如同一个公司的董事会，其成员是需要拿工资的。和赵坝一样，官塘赫自然村也决定开发农家乐项目。至少，赫相生这个企业家愿意投入大量资金、人力和他自己的时间，再加上他有成功经商的经验，该村的经济发展和农家乐项目较之赵坝就更加成功。官塘赫村的成功应该归因于他们更了解市场，更低调和由企业家捐赠了更多的创业资源。

从以上对比例子的分析得出一个可能的结论是，私人投资是经济发展的关键，这也与十八届三中全会强调市场力量在资源配置中起决定性作用的立场是一致的。如果行政村和自然村作为行政单位仍旧存在，要想在今后实现经济上的发展，就必须与私人投资者发展日益密切的关系。

这样做可能会导致两极分化，有资源和企业家的村庄会繁荣起来，而那些没有这些条件的村庄就落在了后面。这可能反过来又导致民主自治日益成为边缘现象。例如在美国，实行自治的大多数地方选举的投票率都在20%以下。

投资、市场和村民自治

在现有条件下探寻实行乡村自治和提高民主程度的路径注定是一项艰巨的任务。这与20世纪末制定和试行《村民委员会组织法》相比是全然不同的任务。

因此，无论从较小的自然村、数千人口聚集的农村新村，还是从较大的乡镇来看，村庄和农村自治在21世纪都面临着一系列的挑战。

许多村庄作为物质的、社会的、政治的和经济的单位将要消失吗？如果是如此，什么将取代它们？那些新的乡镇将如何实现结构的民主化？乡村治理（包括党政机构）将逐渐为拥有足够资金和技术的企业家和新的富有人群所主导吗（这是干部考核和激励的首要标准）？假如个人拥有致富的技能可以成为富翁，同样的技能对于推动民主自治和经济发展是否也是必须的？我们可以假设，多数在地方政府和党组织中担任领导职务的企业家，如果他们不能够在建设公开透明和民主政治结构方面按照公共利益行事的话（就像笔者在本文中谈到的六合案例），至少在经济发展方面，能够出以公心吗？

接下来，中国将面临选择：是将公共部门和私营部门的技能和人员合并在一起增加腐败的可能性；还是限制党和政府干部的权力促使他们更倾向于民主决策，通过增加透明度，用“八步工作法”这种机制来更民主地决策，并发展其他的制度创新？干部的考核和激励制度所依据的标准和评估过程，评估结果的做出，更多地考虑到了干部对自我利益的约束了吗？

笔者在这里并不是试图解决这些复杂的问题，而是在很大程度上通过美国过去发展的经验，来突出地展望中国可能面临的，而没有预料到的问题，因为中国正试图走向有意义的地方治理。

作者：美国马萨诸塞州塞勒姆州立大学政治系教授　Rich Levy

翻译:中央编译局比较政治与经济研究中心研究员　高新军