贺雪峰:宅基地退出应是一个自然过程

最近几年，农村宅基地突然大热，其中原因大致有二，一是在沿海发达地区和大中城市郊区，因为经济发展，城市幅射力增强，带动农村住房的升值，农村宅基地因此具有越来越高的价值，宅基地成为农民最重要的财产；二是中国是人多地少的国家，耕地资源十分稀缺，保护耕地是基本国策。城市化必须要占用土地，包括耕地，如何保持18亿亩耕地红线就是大问题。目前中国农村有大约2.5亿亩宅基地。如果能随着农民进城，将农民宅基地退出复垦为耕地，就可能在保持耕地总面积不下降的情况下，增加城市建设用地。即使只要一半的农村宅基地退出复垦为耕地，总量就可以达到一亿多亩，足够未来20年城市扩展所需建设用地。更重要的是，城市建设用地具有巨大增值收益，如果农村宅基地可以转用为城市建设用地，农民就可能从中获取不菲的退出宅基地的财产性收入。

基于以上两个原因，当前学界和政策部门对农村宅基地产生了超乎寻常的热情。如何让农民在进城的同时顺利退出宅基地，甚至成为了当前中国城镇化政策和三农政策的核心制度设计。

这样一种对农村宅基地的认识和试图借宅基地政策来撬动城镇化的设计，存在严重认识误区和政策风险。当前宅基地热是不正常的，是危险的，宅基地热应该降温了。

一、

城市建设用地动辄数百万的出让价，让社会对土地形成了巨大的价值想象，似乎土地有超乎寻常、点石成金的魔力，只要是土地，就可价值万金。可以构成对土地价值魔力佐证的是沿海发达地区和大中城市郊区农村宅基地价值的飙升。在江浙农村，宅基地价值在数十万甚至上百万元，北上广近郊，宅基地价值多在百万元以上。

为何在沿海经济发达地区和大中城市郊区宅基地会价值万金？其中原因是地方经济发展，城市扩展，不仅提高了城市建设用地的经济密度，形成了城市建设用地的价值增值（级差地租），而且，城市经济向周边农村地区辐射，使之前农民自住自用的宅基地上的住房获得了地方经济发展附着的利益，由此提高了农民宅基地的价值。

换句话说，之所以沿海发达地区农村和大中城市郊区宅基地价值飙升，其中原因是地方经济发展和城市扩展，使周边农村地区可以用于建设的宅基地增值，农村宅基地本身并无价值万金的魔力，仅仅是因为土地不可移动，使宅基地这样的农村建设用地可以分享地方经济发展所带来增值收益。因为是对地方经济发展利益的分享，农村宅基地的价值就与两个因素有关系：一是距地方经济中心的距离，越近越贵。超出城市经济辐射范围的宅基地就不值钱了；二是地方经济发展程度。地方经济越发达，宅基地越贵。这是农村宅基地价值的两条铁律。

相对于沿海发达地区和大中城市郊区宅基地价值万金而言，一般农业地区，按《土地管理法》的规定，宅基地是农民免费获得、无偿使用的，实行一户一宅制度，这些地区超出了城市经济有效辐射范围，农民宅基地也因此无法从城市经济中获得附着增值收益，这样的一般农业地区的宅基地就不可能价值万金，就不具有交换价值，就不是所谓的财产权，而只是农民进行生产生活的基本资料，是农民自用的生产资料。

正因为在一般农业地区，宅基地只是农民用于生产生活方便的基本资料，不具有交换价值，农民进城后，宅基地弃之不用，农民就会将宅基地复垦为耕地，在上面种粮食以实现其农业收益。这种农民自动放弃宅基地并将之复垦种粮的情况，据我们在全国农业型地区的调查，十分普遍且极为正常。

以上关于沿海发达地区和大中城市郊区宅基地价值万金，和一般农业地区宅基地仅仅是基础性生产资料的鲜明差异，充分说明宅基地的价值是经济发展所附着上去的。当前学界和政策部门关于宅基地价值万金的认识是一种幻象。

二、

因为有宅基地价值万金的幻象，很多人认为，可以通过将农民宅基地市场化来实现农民宅基地上的财产权，让农民换取他们进城所需第一桶金。因此有所谓农民“抱着金饭碗没饭吃”的说法，有所谓“释放土地价值，显化土地价值”的说法，这些说法的背后都是认为，土地尤其是宅基地本身具有极高价值，而与宅基地所处区位没有关系。这显然是错误的认识。

基于这种错误的认识，学界和政策部门倾向于让农民退出宅基地，以获得财产性收入。这样一种退出当然最好是通过市场化来实现，因此全国各地开始试行所谓农村土地产权交易所，将农民宅基地拿到产权交易所交易，换取市场价值。这也是土地市场派的主要观点。但是，不具有区位优势的地区，宅基地根本没有办法用，没有用途，如何可以有人去买及如何可能卖得万金？

因为土地不可移动，一般农业型地区宅基地根本无法有效进行建设性使用，国土资源部2006年出台“城乡建设用地增减挂钩试点”，将农村宅基地的退出与城市建设用地的增加相挂 43 34943 43 15275 0 0 2990 0 0:00:11 0:00:05 0:00:06 2990，这样使农村宅基地退出后形成指标用到城市建设用地上去，这样就使农村退出宅基地具有了价值。

但是，这里面，农村退出宅基地所具有的价值与土地本身没有关系，因为土地不可移动，所谓退出农村宅基地，只是将农村宅基地复垦为耕地，而同时允许城市建设占用其周边耕地，是形成城市建设用地指标。而建设用地指标是国家管控的产物，是计划的产物，与市场没有关系。或者说，如果国家不下达建设用地指标，增减挂钩就是不可能进行的。

这个意义上讲，增减挂钩之所以可以让农村退出宅基地有价值，仅与国家相对偏紧的城市建设用地计划供给有关，且农村退出宅基地价值高低与国家控制城市建设用地形成建设用地偏紧程度正相关，而与市场、与土地本身的价值无关。

这样说来，在一般农业型地区，在中国一户一宅、免费获得无偿使用的法律制度条件下，一般农业型地区的宅基地根本就不是所谓财产，更非具有价值只是因为政策不允许宅基地流动所以没有显化价值的真金白银。

三、

在当前农民已经进城情况下，加速农民退出农村宅基地，从而增加耕地，岂不也是好的？

的确，中国有2.5亿亩宅基地，若退出一半复垦为耕地，当可以缓解当前中国的耕地紧张局面，尤其是可以为未来20年城市发展所要占用耕地提供补充。20年后，中国城市化完成了，不需要再占耕地了。中国就可以保持有18亿亩耕地，就大致可以用自己的土地养活中国人了。

正是因此，当前宅基地热中的一个重要方面是，农民进城了，他们的宅基地却没有退出。不仅没有退出，而且据说农民占用宅基地面积还在增加，这样就将最为宝贵的土地资源浪费掉了。这也正是学界和政策部门积极设计各种宅基地退出制度及宅基地大热的一个原因。

现在的问题是，我们从农民的生活来看，虽然大量青壮年农民进城务工经商，但是，这些进城农民工的父母、子女大多仍然留守农村，且他们年轻时进城，年龄大了，进城可能失败，无法体面在城市安居，他们就还可能返回农村。正是因为可以返回农村，进城农民工即使进城失败，也可以避免落入到城市贫民窟的命运。如果进城农民工将他们在农村的宅基地退出了，他们进城失败就不再可以返回农村，因为村社不可能为一个已经退出旧宅基地的人再安排新宅基地。

在当前中国经济发展价段，城市很难提供充足的稳定且高收入的就业机会，进城农民中，相当部分甚至大部分都很难获得在城市体面安居的高收入就业机会，他们因此只可能年轻时进城，年老时还要返乡，甚至农村青壮年劳动力进城，但他们的父母子女留守农村，这样的“半城市化”并非政策和制度使然，而是中国经济发展阶段之必然结果。

随着中国经济的不断发展，中国高附加值产业比重的逐步增加，城市越来越能提供充足的高收入且稳定的就业机会，进城农民工越来越可以在城市获得体面安居的就业与收入条件。当大部分进城农民工可以在城市安居时，少数进城失败农民就可能通过国家的社会保障、贫困救济来在城市安居。这个时候，农民进城就可以变成一次性不可逆的进城，就不必再“半城市化”了。这个时间点的到来还要有一个漫长过程，且在这个过程中，不能发生任何一种颠覆性的错误。这个过程也许还要有30年甚至更长时间。

从现在开始的未来30年，农民在城乡之间往返几乎是必然的，也是必要的。正是进城失败的农民可以返回农村，使得城市没有大规模贫民窟，农村为中国现代化过程中发生的每一次危机都提供了缓冲空间。进城失败农民可以返回农村，降低了中国现代化过程中发生颠覆性错误的风险。

在这个过程中，保留进城农民在农村的宅基地，是进城失败农民可以返乡的前提。每一个进城农民都希望自己在城市获得稳定而有保障的就业机会，可以在城市体面安居，可以将父母子女都接到城市共同生活，但显然会有失败者，且每个人都可能进城失败。进城有风险，因此要留返乡退路，因此还仍然要保留农村宅基地，即使退出宅基地可以获得一笔国家或村社集体所给予的补偿，农民一般也不会退出宅基地，这是最为理性的决策了。保留宅基地而不拿退出宅基地所给予补偿，是农民对自己充满风险的进城所留退路，这是一种风险投资，是基本保障，是农民降低自己人生风险的重大的理性决策。

四、

也就是说，为了降低农民进城失败后又不能返乡的风险，保留宅基地的代价成为了农民的风险投资。问题是，农民进城了，他们的宅基地保留在那里不用，岂不是浪费了土地？如果将农民宅基地复垦为耕地，一亿亩，一年可以生产不少粮食吧？

这是就涉及到我们对耕地和粮食安全的认识。最新公布的中国耕地面积大约是21亿亩，比过去统计的18.26亿亩略多。从我们在全国农村的调研来看，这21亿亩耕地中，有一部分高寒山区土地，农业生产条件差，坡度甚至超过25°，宜林不宜耕。这样的耕地应该退耕还林。国家也已经出台政策要进行第二次退耕还林，总面积大约8000万亩。在适宜耕种的土地中，也有相当部分土地因为灌溉条件不好等等原因被弃耕抛荒。这样的耕地占比虽然不大，总面积却可能很惊人，动辄是数千万亩。更多的耕地是季节性抛荒，比如过去种三季现在种两季，过去种两季现在只种一季的情况极为普遍，甚至可能有大约一半的耕地降低了复种指数，也就是出现了季节性抛荒。这种情况已经持续很多年了。

即使如此，当前中国主粮自给率仍然高达95%，农产品供给充足，市场上粮食以外的农产品价格大幅涨落是农产品总体供给过剩的典型表现。也就是说，如果当前中国所有耕地都开足马力生产农产品，中国农产品供给一定会严重过剩。农产品的需求弹性很少，供给过剩，谷贱伤农。这样来看，也可以说，正是当前农产品供给过剩，市场价格不高，而出现了耕地季节性抛荒，一旦农产品价格上涨，农民就会响应市场提高耕地复种指数，生产足够多农产品。

这样说来，至少在当前一个时期，中国耕地可以生产出足够多农产品养活中国，我们也就没有必要非得将当下仍然对农民构成重要退路和社会保险的宅基地退出复垦为耕地种粮。中国的农业还没有紧张到非得将农业宅基地复垦种粮的地步，这是我们认识中国土地形势的一个基本判断。

即使现在不将农民宅基地退出复垦，农民宅基地也还是在那里，不多也不会少。现在农民进城可能失败，他们还要保留返乡的权利。再过30年，农民进城就可以体面安居，他们的宅基地就可以退出来，就可以复垦种粮，就可以增加中国耕地面积。

这个意义上讲，我们要认识到，说中国人多地少，土地资源紧张，是在战略层面讲的，而不是说中国目前已经到了不将农民宅基地复垦种粮就要饿死人的危险局面。人地关系长期紧张，但在现在和未来相当长一个时期，中国土地还没有必要全面开足马力生产农产品，而是有的抛荒，有的降低复种指数，有的以宅基地形式保留在那里。等到出现粮食安全问题时，再将耕地生产农产品能力提高到极限。

生产粮食的能力而非生产的多少粮食才是粮食安全的要义。

五、

现在宅基地对农民很重要，但学术界和政策部门都盯着农民宅基地，想尽办法让农民退出宅基地，这样的办法就容易出现问题。

目前鼓励农民退出宅基地最重要的制度安排是 “城乡建设用地增减挂钩试点”，在实践中，主要是通过拆村并居、农民上楼，退出农民宅基地，将退出宅基地复垦为耕地，从而形成相应新增城市建设用地指标。再次提醒，这里只是城市建设用地指标，而非使用农村建设用地（即农民退出的宅基地）。

要农民退出宅基地，在农民还不可能完全进城的情况下，地方政府就要安置退出宅基地农户，不同地区安置农民的办法不同、措施不同，进行增减挂钩的成本就不同。成都目前增减挂钩成本每亩35万元，重庆大约15万元，一些中西部地区可能只有几万元，比较夸张的是苏州增减挂钩成本高达每亩百万元，因为苏州农民所建住房都相当豪华，是别墅档次，要拆农民房子让农民上楼，地方政府就得补偿农民。农民所建住宅越好，拆除重建成本就越高，在苏州这样的发达地区也就可以达到亩平百万元的成本。

某种意义上讲，增减挂钩，农民并没有得到好处，也没有得到坏处，因为地方政府拆除农民住房的同时也对农民进行了安置。在有些地区，比如成都农村，地方政府给农民补偿相对较高，农民总体受益，而在华北农村，政府给农民的补偿普遍偏低，农民利益总体受损。无论农民利益是受益还是受损，地方政府为获得新增城市建设用地指标的确是花费了巨大成本的：他们将农民现成的甚至是刚建不久、质量甚好的占有比较大面积宅基地的房子拆掉，再为农民建占地面积比较小的住房（通常是上楼），拆除住房所节余出来的宅基地减去新建住房所占用宅基地，就是可以复垦为耕地从而减少的农村建设用地，也就是地方政府可以挂钩到城市作为新增建设用地的指标。这个过程中，城市获得了新增建设用地指标，从而可以征收农地为城市建设用地。农村减少建设用地、新增耕地与城市增加建设用地、占用耕地，形成了耕地总面积不变，而城市可以增加建设用地的效果。这样就将低价的农村建设用地变成的高价的城市建设用地，而耕地一分没有减少。

这个政策被各方称好，认为是一大发明。

但是，这个发明最大的问题是将农民本来好好的住房拆掉了，从而极大地浪费了资源。而实际上按《土地管理法》，城市建设征收农地必须“占补平衡”，即每征收一亩农地必须补充一亩新增耕地，且必须“先补后占”。“占补平衡”比起“增减挂钩”，最大的不同是，补充耕地可以通过土地整理、复垦和开发来进行，一般来讲，开发荒地的成本比复垦农民宅基地的成本要低得多，一般只要1~2万元/亩，土地整理形成新增耕地的成本也只有1~2万元/亩，且土地整理还可以提高被整理土地的质量。

在当前中国还有大量荒地可以开垦，有很多土地还可以整理出新增耕地的情况下面，只要很低成本就可以保证“占补平衡”，现在的“增减挂钩”却非得将完全不同性质的“城市建设用地”与“农村建设用地”挂钩，并以可以新增城市建设用地指标为动力，让地方政府去拆农民房子，去以每亩数十万元的高昂代价来获取指标，这每亩数十万元的代价并没有产生任何可以积累的物质成果，而是将已经存在的农民仍然住得好好的房子拆除掉了。即使增减挂钩，也不应是农村建设用地的减少，而是农村未建设用地的减少，这样至少不用拆农民的房子。

本来只是作为国家计划控制的年度新增建设用地指标，只是国家的政策工具，现在在“增减挂钩”政策下面，变成地方政府为增加建设用指标而折腾农民，而为每亩指标额外花费几十万元，这几十万元并没有留下任何物质建设成果，而是被折腾用于拆村并居和农民上楼了。这岂不荒唐！

六、

除了“增减挂钩”的办法以外，还有一种鼓励进城农民退出宅基地的办法正在试行中，典型是重庆市长黄奇帆所讲农民用“三件衣服换五件衣服”的说法，或叫做“土地换社保”。

让进城农民工退出农村宅基地，然后按每块宅基地给农民补偿一定数额现金，比如每块宅基地10万元。这样的补偿对进城农民工有吸引力，因为农民是愿意进城的，但在城市买不起房子。

现在的问题是，即使给农民退出宅基地以现金补偿，有能力进城的农民恰又不在乎这个补偿，而愿意将宅基地留在那里：这个补偿基本上聊胜于无，留下宅基地可以作为“乡愁”。最愿意接受退出宅基地补偿的是那些进城比较困难，在城市就业风险比较大的农民工。他们做生意缺流动资金，买房子缺钱，生病住院，子女上学等等，甚至就是因为人情的原因，而愿意将宅基地退出以获现金补偿。但即使有了这笔现金补偿，他们仍然是进城最容易失败的群体，一旦进城失败，又不再可能返回农村，他们的处境就比较悲惨。若这样处境悲惨的进城农民工不是一两户，而有相当大的群体规模，中国现代化中出现严重不稳定的可能性就大大增加了。

也就是说，在当前经济发展阶段，通过政府出钱来让农民退出宅基地，即使政府愿意花这笔冤枉钱，却可能极大地提高农民的未来风险，并增加中国现代化中不稳定的风险。这样的糊涂事，我们为何要做！

七、

其实，全国农民的宅基地，大多数是不太适宜耕作的岗地、坡地，农民退出宅基地的复垦有难度，复垦出来的耕地也不是很便于耕作。这个问题按下不谈。还有几个通常的说法简单辨析一下。

1、关于“两只老鼠”的说法。

有一种说法是，农民工在城市与老鼠一起住地下室，而他们在农村的房子空在那里让老鼠住。若能将农民的房子搬到城市，岂不两全其美？应该设计制度让农民可以卖出农村的房子而在城市买房，从而避免现在两只老鼠的困局。

这样说法似是而非，关键是土地不可移动，不同区位的土地具有极为不同的级差收益。农民在农村的房子没有区位优势，是卖不出钱来的，而城市土地地价高昂，农民在城市务工的收入怎么可能买得起城市住房？农民将自己农村宅基地和住房卖掉，在城市可能只能买几平方米的住房。卖掉农村住房和宅基地，他们进城失败将不再能返回农村。他们因此不愿冒着不能返乡的风险卖掉农村的住房和宅基地。

2、关于财产权

十八届三中全会中提到“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的渠道”。

如上讨论，当前绝大多数农村，农民的住房和宅基地是他们的基本保障和社会保险，基本保障和社会保险是不应当允许交易的。

3、土地资源的浪费？

如前已述，农民宅基地即使现在没有复垦为耕地，也仍然在那里，不能算作浪费。当前中国粮食还没有紧缺到非得将农民宅基地复垦种粮的地步。

八、

基于以上讨论，我们认为，农村宅基地退出应当是一个自然而然的过程，应该与中国经济成长阶段，与中国产业升级，与城市提供稳定就业机会，与进城农民工的多数能否在城市体面安居等等国情相适应，而切不可操之过急。

当前学术界和政策部门试图通过各种政策制度设计来让农民退出宅基地，以将农民宅基地复垦为耕地，这是严重脱离当前中国发展阶段的错误认识，应当缓行。

而且我们还要认识到，正是中国看似浪费了土地资源的农民宅基地保留在那里，为进城失败农民提供了返乡可能，而使农村可以持续成为中国现代化的稳定器和蓄水池。全世界的经验都表明，发展导致不稳定，但因为中国有一个稳定的可以返回的农村，中国奇迹般地保持了发展中的稳定。

在农村宅基地问题上，我们须要有战略思维。

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