张红宇:农业规模经营与农村土地制度创新-中国乡村发现--从这里发现中国乡村

规模经营是现代农业发展的重要方向。党的十八大明确指出，“培育新型经营主体，发展多种形式规模经营”。推进农业规模经营，必须在坚持和完善农村基本经营制度的基础上，进一步创新农村土地制度，为规模经营创造有利的环境条件。

一、规模经营对于我国农业尤其粮食生产有现实意义
近几年，各地农业规模经营发展很快，对保障农产品生产、确保国家粮食安全意义重大。
1．可以解决务农劳动力结构性短缺问题。近几年尽管农村劳动力大量转移，农业劳动力结构性短缺现象突出，但农业和粮食生产保持稳定发展，土地规模经营作用明显。农村青壮年劳动力外出务工后，大多将承包地流转给种田能手、种粮大户、合作社和农业企业，较好地解决了谁来种地的问题，避免了土地撂荒，有利于实现专业化、标准化、集约化经营，粮食综合生产能力得到了提高。
2．有利于促进农业机械化发展。规模经营主体更有积极性、更有能力筹集资金、投入精力来平整土地、修建沟渠、硬化路网，使耕地集中连片，为大型机械作业提供基础条件。使用农机不仅能有效地替代劳动力，还能大幅降低生产成本。水稻机插秧一亩成本约40－50元，人工插秧至少要100元。规模经营刺激了农机化水平的快速提高。2011年底全国农作物耕种收综合机械化水平达到54.8%，农业生产方式进入了以机械作业为主的新阶段。
3．有利于农业科技推广应用。规模经营主体更注重粮食生产效益，更在意科学种田、选用优良品种和先进适用技术，不仅节约了成本、增加了产量，还大大提高了农产品质量和效益。人多地少的东部地区，规模经营主体注重提高土地资源配置效率；人少地多的东北地区，规模经营主体注重提高劳动生产效率。二者都有大量成功范例。
4．有利于提高土地产出率和资源配置效率。土地规模经营不仅可以通过“小块变大块”消除田埂，增加种植面积，提高土地利用效率，还能通过改善农业生产条件来提高资源配置效率。以小麦为例，传统人工撒播亩用麦种30－40斤，机播仅需15－20斤，病虫害统防统治比分散防治节约用药30%以上。水稻规模经营育秧的秧板田更少，机插秧用水量只相当于人工插秧的1/3。规模经营小麦亩产比分散经营普遍高出50公斤，玉米和水稻要高出100公斤。
此外，还有利于发展农业社会化服务。在规模经营主体的带动下，粮食生产的耕种收等主要环节机械化率不断提高，统防统治、抗旱排涝等社会化服务组织模式不断出现，产生了很好的效果。

二、种植业和粮食生产有条件实行规模经营
在人均耕地面积有限的情况下，对于种植业特别是粮食生产能否实行规模经营，需要深入探讨。
1．种粮大户比一般种粮农户效益可观。衡量种粮效益，要区分两种情况：一种是分散自耕农户，其粮食产值在扣除农资等物化劳动后，剩余的可以视为劳动报酬，也可以视为种粮效益；另一种是规模经营大户，其粮食产值在扣除物化劳动、土地租金和雇工成本后，剩余的才能视为业主报酬或种粮效益。据我调查，安徽淮北一般农户经营自家承包地，目前一年稻麦两季纯利为900元左右；种粮大户租地种植，由于租金和雇工成本较高，一年稻麦两季纯利约600元左右。从这个水平看，种粮收益低是普遍现象。但从全国来看，近几年种粮效益是逐步提高的。根据国家发改委数据，2005—2011年全国小麦、玉米、水稻三种粮食品种扣除人工成本后的亩均纯收益，从122.58元上升到了250.76元。据此推算，一年两季粮食纯收益从240多元提高到约500元。对规模种粮大户来说，由于规模较大，种粮收益相对是比较可观的。
2．种粮大户比一般种粮农户更有种粮积极性。近几年国家逐步提高粮食最低收购价，对粮食市场价格起到了很好的支撑作用，也调动了农民种粮积极性。一是粮食主产区农民是愿意种粮的。农民作为理性经济人，是否选择种粮是要综合考虑各种因素的。在粮食主产区，随着农业机械化水平不断提高和农业社会化服务健全完善，老人和妇女也能种粮，而且随着粮价提高，农民愿意种粮。二是种粮大户积极性更高一些。一般农户种粮主要为了解决口粮，而大户种粮更多地出于增加收益。种粮大户更在意降低成本和提高单产，更在意提高资源配置效率和增加产出，再加上许多地方制定了扶持种粮大户的政策措施，刺激了农民发展粮食生产的积极性，这与国家保供给、保粮食安全的农业发展目标高度一致。
3．规模经营前景广阔。当前，农村土地经营权流转加快、农业规模经营趋势明显。据农业部最近统计，2012年经营面积30亩以上的种植专业大户887.4万个，土地经营总规模超过5亿亩。从发展趋势看，农业规模经营是有发展前途的。

三、推进有利于规模经营的农地制度创新
土地是农业生产最为重要、不可替代的生产资料，因此农业规模经营很大程度上指的是土地规模经营。我认为要推进农业规模经营必须进一步完善现行“两权分离”的农地制度，明确把承包经营权界定为相对独立的承包权与经营权，构建以“三权分离”为特征的新型农地制度，为农业规模经营创造条件。
1．现行“两权分离”的农地制度有创新必要。改革开放以来，我国逐渐形成了以农村集体拥有所有权和农户拥有承包经营权“两权分离”为特征的农地制度。这种制度安排较好地处理了国家、集体和农民的利益关系，呈现出良好的制度绩效。但随着经济社会的发展，承包经营权的分权设置已经越来越呈现出创新的必要。一是农村土地承包经营权实际包含多重权利。农户拥有的土地承包经营权实际上是包含占有、使用、收益等多重权利的组合。历史沿革与国际经验表明，各项权能在不同主体间的分割与界定，是决定农地资源配置效率高低的关键因素。二是土地承包权与经营权主体分离已日趋普遍。随着农村劳动力转移，农民就业结构发生较大变化，人户分离的农户家庭越来越多，农村土地承包权主体与经营权主体发生分离的情况也日趋普遍。据统计，截至2012年底，全国农村土地流转比例已经接近20%，上海、苏南等发达地区更是达到60%-80%以上。实践发展对创新农地制度提出新要求。
2．实施“三权分离”的农地制度切实可行。实施所有权、承包权、经营权“三权分离”的农地制度充分考虑到了现有的农地制度格局，兼顾了各方利益，具备现实可行性。一是“三权分离”是对现行农地制度的继承和发扬。实施“三权分离”是在稳定现行农地制度和利益格局的基础上，进一步界定和明晰所有、占有、使用、收益等各项权能在不同主体之间的分布，是对现有农地制度的发扬和优化。二是“三权分离”能够实现公平与效率的有机统一。实施“三权分离”的农地制度，明确界定“承包权”和“经营权”，一方面有利于强化对农户承包权的保护，土地承包权因农户的集体组织成员身份产生，受到法律的保护；另一方面，对经营权的强调和保护可使土地使用者有稳定的预期，有利于提高土地资源的产出效率。保护承包权以求公平，用活经营权以求效率，实现公平与效率的有机统一。
3．明晰“三权分离”农地制度的内涵要求。一是明确土地承包权与经营权的内涵。在明晰农村土地集体所有的前提下，农户从集体获得包括承包权和经营权在内的完整权利。承包权长久不变，如果农户从事非农产业，经营权可按照依法、自愿、有偿原则向其他经营主体流转。二是凸现土地承包权的财产功能。土地承包权是农户最重要的财产权利，要通过落实农村土地承包关系长久不变，强化土地承包权的物权功能，使其在流转时能够获得资本收益，为增加农民财产性收入发挥作用。三是用活经营权提高农地资源配置效率。这是构建“三权分离”农地制度的重要目标。要在坚持农地农用和依法自愿有偿的前提下，通过建立健全土地流转市场，稳定土地经营权主体的预期，为稀缺农地资源在更大范围内优化配置创造条件，解决一些地方频频出现的有地无人种、有人无地种、土地粗放经营甚至撂荒的矛盾，以利于发展农地规模经营。
总之，推进“三权分离”的农村土地制度创新，不会改变集体的土地权利，但强化了农地的财产功能，优化了农地资源配置，既有利于强化承包方地权的稳定性预期，也有利于经营方获得长期稳定的土地经营权，从而为农业规模经营解决了最为关键的瓶颈问题。

四、健全完善农业规模经营的相关措施
推进农业规模经营需要健全完善相关政策措施。
1．切实加强农业基础设施建设。一是农田水利设施。加大农田水利建设投入，干、支、斗渠及泵站设施建设由中央政府买单，农渠和毛渠建设主要由地方政府负责，以县级为重点统筹规划项目建设，分期分区域重点投入。二是耕地改良。加大土地整理、高产创建、测土配方施肥等项目建设力度，在有条件的地方平整土地，推进集中连片经营。平整土地涉及到承包地块调整，要在农民自愿前提下推进。三是路网配套设施。重点解决南方丘陵山区机耕道路建设问题，为机械化生产提供必备支撑。为体现支持规模经营的政策导向，要建立土地流转农业项目优先制度。农村土地整理、农业综合开发等涉农项目，尽可能与土地流转规模经营相结合，优先且重点安排项目资金。
2．着力推进农业机械化。一是发展植保、抗旱等专用机械。在病虫害专业化统防统治、大田抗旱浇水、粮食烘干等方面，研发生产一批价格低廉、性能优良、操作方便的专用机械，让规模经营主体有选择、买得起、用得上。二是发展替代劳动力的其他机械。针对玉米收获、水稻种植、油菜机收机播、棉花机收、甘蔗收获等薄弱环节，不断提高机械作业水平。三是完善农机购置补贴政策。适当提高大型、具有复合作业功能农机具的补贴标准。新增农机购置补贴重点向规模经营大户和专业合作社倾斜。
3．不断提升农业社会化服务水平。要在加强基层农技推广体系建设基础上，重点关注统防统治、机械化、抗旱排涝等社会化服务组织的发展。一是立足农产品区域布局推进基层农业公共服务体系建设。在以粮棉为主、产业结构单一的地区，重点发展农业技术推广机构；在畜牧、家禽等养殖大县，重点完善动物疫病防控机构；在蔬菜种植、水产养殖等区域，重点设立农产品质量安全检测机构。二是支持规模经营主体开展社会化服务。对规模经营主体领办农机服务、统防统治、抗旱排涝等专业合作社，在开办运营、技术培训等方面予以扶持，在用油、用药、机械设备等方面给予补贴。
4．加大金融保险、补贴、用地等政策扶持力度。一是加大金融保险支持。创新贷款担保抵押方式，将大型农机具、渔业等纳入中央财政保险补贴覆盖范围，扩大补贴品种，提高补贴比例，增加补贴总量，并探索建立农民按不同费率缴纳保费、保险公司分级承保的农业风险保障制度，不断提高风险保障水平。二是增加对规模经营主体的直接补贴。考虑两种办法，一种是在现有补贴种类基础上，新增补贴向规模经营倾斜；另一种是增加专门针对规模经营的补贴种类，由各级财政共同筹集资金，直接补贴规模经营主体。三是认真落实设施农业用地政策。结合地方实际，认真落实相关政策规定，积极解决农业生产设施和附属设施用地问题。

（作者系农业部产业政策与法规司司长）

（此为原稿，与书刊有出入）　　
文章来源:《中国乡村发现》第23辑

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