黄祖辉:城乡一体化发展要以新型城镇化引领-中国乡村发现--从这里发现中国乡村
摘要：我国正处在改革攻坚期，城乡一体化发展是中国现代化和城镇化发展新阶段的要求，城乡一体化发展不仅要破除城乡二元结构，而且要以新型城镇化为引领。本文从我国工业化、城镇化和农业现代化的关系与现状，阐述了以新型城镇化引领城乡一体化发展的必要性，并提出了以新型城镇化引领城乡一体化发展的三个关键，即把握城镇化和城乡一体化的关系；推进城乡、区域、上下三大联动改革；加快中小城市的发展。
一、我国城乡一体化发展的背景与态势
城乡一体化发展是中国现代化和城镇化发展新阶段的要求，城乡一体化发展就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护、社会发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济和社会结构，实现城乡居民基本权益的平等化，城乡公共服务的均等化，城乡居民收入的均衡化，城乡要素配置的合理化和城乡产业发展的协调化，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。党的十六大提出统筹城乡发展战略以来，我国以工支农，以城带乡，新农村建设等新举措频频出手，城乡关系开始走上健康发展轨道。十八大进一步提出了城乡发展一体化的方针，并首次提出，城乡发展一体化是解决中国“三农”问题的根本途径。党的十八届三中全会则进一步阐述城乡发展一体化问题，指出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。强调必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。同时，提出了健全城乡发展一体化体制机制的举措，如加快构建新型农业经营体系；赋予农民更多财产权利；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。当前，我国正处在改革攻坚期，总体发展思路与目标趋于清晰，核心是要通过改革深化、内外协调、结构调整，推进“四化”同步协调和城乡发展一体化，实现经济社会健康、稳定的发展和民富国强的现代化目标。在这一新形势下，我国经济社会将会突显三大态势。一是围绕城乡发展一体化的体制机制创新与改革深化将加快。因为既然城乡一体化发展的障碍是城乡二元结构，那么破解或消除城乡二元结构的改革将势在必行。二是围绕产业转型与升级的结构调整将持续进行，并且具有长期性。一方面，我国目前的资源与环境状况已难以支撑粗放和高耗的经济增长，增长方式的转变势在必行，但另一方面，由于我国的粗放增长对人力资源的使用也很粗放，导致我国的人力资本状况并不理想，非农产业劳动力中有2/3是文化层次较低的农民工，这些劳动力与粗放型增长方式相适应，短期内难以适应产业转型与升级的要求，如果产业转型不恰当，会带来高失业率和社会动荡的风险。这意味着，我国的经济转型是处于两难境地，不转不行，要转又会面临人力资本状况的制约，因此转型任务长期而艰巨。三是围绕“四化”同步协调的城镇化进程将加速，并且将成为近中期我国经济能否保持较快发展的重要抓手与突破口。城镇化加速发展不仅是因为长期来我国城镇化发展一直处于滞后状态，而且也因为实现我国“四化”同步协调的基本路径就在于城镇化。但是，加快城镇化进程，不能走过去那种城乡分割和牺牲“三农”的城镇化道路，而是要走新型城镇化的道路，这种新型的城镇化道路，就是要突出人的城镇化，是大中小城市协调的城镇化，是体现城市群架构的城镇化，是人与自然、人与人和谐和城乡一体的城镇化道路。
二、以新型城镇化引领是城乡一体化发展的正确路径选择
推进城乡一体化发展，不仅要消除影响城乡一体化发展的体制阻碍，即城乡二元结构，而且还应选择城乡一体化发展的正确路径，这条路径应该是以新型城镇化引领城乡一体化发展。
以新型城镇化引领城乡一体化发展是我国经济社会转型发展和“四化”同步发展的内在要求。撇开信息化不论，从工业化、城镇化和农业现代化这“三化”关系看，我国现阶段是城镇化滞后于工业化，农业现代化滞后于工业化和城镇化，“三化”总体上不同步、不协调。根据国家统计局的数据，2013年我国的城镇化率为53.7%，工业化率是43.9%。城镇化率与工业化率的比值是1.22（53.7%／43.9%）。但从全 46 33058 46 15274 0 0 3238 0 0:00:10 0:00:04 0:00:06 3238球来看，根据世界银行的数据，2010年全球平均的城市化率为50.9%，而工业化率为26.1%，两率的比值是1.95（50.9%／26.1%），中国的两率比值要低于世界的平均水平。与发达国家比较，2010年两率的比值，美国为4.1,法国为4.11,英国为4.09，德国为2.64,日本为2.48，均呈现出城市化率远远高于工业化率的特征。即便是“金砖五国”中的巴西、俄罗斯、南非和印度，该项指标也分别达到了3.22、1.97、1.38和1.15，中国仅比印度略高。从动态角度看，尤其从改革开放以来这段历史考察，相对于工业化的发展，我国城镇化的滞后性在逐步缓解。我国城镇化滞后性的减缓主要归咎于我国近年来城镇化进程的加快，但需要指出的是，我国不断加快的城镇化存在明显的偏差，集中体现在进城就业农民的身份转变滞后于其职业转变，农村劳动力转移进城速度滞后于城镇空间扩张速度，农民非农化滞后于土地非农化，这些偏差的核心是土地城镇化与人口城镇化的不协调，本质是农村转移进城人口的市民化进程过于滞后。我国城镇化的滞后与偏差意味着加快以人为本新型城镇化的紧迫性，意味着提高城镇化水平，不仅要加大农业剩余劳动力向城镇的转移，而且还应着力解决转移进城人口的市民化问题。值得高度关注的是，我国农业现代化水平不仅滞后于工业化与城镇化，而且从动态看，这种滞后性还呈现加剧的态势。这可从两个方面来判断。一是从静态的国民经济产业结构与就业结构的关系看。2012年，我国三次产业结构比重为10.1、45.3、44.6，三次产业的就业比重为33.6：30.3：36.1。这两组数据反映了一个基本问题，就是我国农业劳动力的比重大大高于农业GDP的比重，表明我国产业结构和就业结构不很协调，非农产业的发展对农业的带动，尤其是对农业剩余劳动力的吸纳不充分。此外，从三次产业部门的劳动生产率或劳动力对GDP的贡献率看（用“产业增加值比重/产业劳动力比重”的比值来测算），结果是：一产为0.30（10.1/33.6）；二产为1.49（45.3 /30.3）；三产为1.23（44.6/36.1）。很显然，在三次产业中，农业劳动力的生产率或农业劳动力对GDP的贡献率最低，大体上是全社会1/3的劳动力贡献了1/10的GDP，其次是三产，二产最高。二是从动态的产业结构与就业结构的关系看。1978年，我国农业占GDP的比重是28.2%，农业劳动力占全社会劳动力的比重为70%。用这组数据与2012年时我国的农业GDP比重与农业劳动力的比重相比较，可以明显看出，尽管改革开放以来，我国已转移出大量的农业劳动力，但我国农业GDP的比重下降速度要大大快于农业劳动力的比重下降速度。前者从28.2%降到10.1%，后者从70%降到33.6%，进而，我国农业劳动力对GDP的贡献率，或者说是部门比较劳动生产率，不是在提高，而是进一步下降了，已由改革开放1978年的0.4（即28.2%除以70%）下降为2012年的0.3（10.1/33.6），可见，相对于工业化和城镇化的发展，我国农业发展的滞后性是在加剧，而不是缓和。工业化、城镇化和农业现代化不协调的后果必定是产业结构的不协调，产业结构与就业结构的不协调以及城乡关系的不协调，要改变这种状况，从我国的现实情况看，加快新型城镇化发展无疑是正确途径。一是我国产业结构进一步演进的需要。我国目前三次产业结构的比重排序是二、三、一，进一步演进的趋势必然是三、二、一，而加快第三产业发展的主要路径是城镇化，因为第三产业的核心是服务业，服务业的发展与人口的集聚密切相关，人口的集聚又依赖于城镇化的发展。二是我国就业结构演进的需要。我国农业发展滞后的一个重要原因是农业产出比重与农业就业比重不协调，使其协调的办法不是提高农业产出比重，而是降低农业劳动力比重，唯一的途径是进一步转移农业剩余劳动力，从我国目前三次产业对劳动力的吸纳状况和产业结构的演进趋势看，今后农业剩余劳动力的转移去向主要是第三产业，而这也必须加快城镇化的发展。以上分析可以给出的结论是：如果说过去30多年来我国经济的快速增长主要是依靠工业化推动的话，那么到现阶段，无论从“三化”同步协调，还是从产业结构与就业结构的演进看，我国都已进入了新型城镇化加速发展，新型城镇化引领城乡一体化发展和整个经济社会发展的阶段。
三、以新型城镇化引领城乡一体化发展的几个关键
新型城镇化能否引领城乡一体化发展，还需把握几个关键。
1、把握城镇化和城乡一体化的关系。以人为本的城镇化是新型城镇化的核心内容，这不仅是城镇化的本质要求，而且是中国城乡二元结构背景下城镇化必须关注和解决的问题。此外，四化同步、环境友好，产城融合、大中小城市以及城市群的合理分布与协调、城乡一体化均是新型城镇化的题中之义。城乡一体化既是新型城镇化的特征体现，又是目标所在，但城乡一体化并非城乡无差异、城乡同一化，而是城乡经济社会关系的高度协调与融合、城市与乡村的各具特色和共同繁荣。在城乡一体化发展过程中缩小城乡发展差距，不能做简单的加减法，而是要在新型城镇化引领城乡一体化发展的基础上缩小城乡差距。也就是说，我们既要摒弃过去那种城乡分割、牺牲“三农”的城镇化思路，又要防止放缓城镇化发展进程的“三农”发展思路，只有通过新型城镇化推进城乡一体化发展，才能既缩小城乡发展差距，又实现城乡整体经济协调发展，才能做到人口城镇化与土地城镇化相协调，才能真正解决好“三农”问题，实现经济社会的现代化目标。
2、推进城乡、区域、上下三大联动改革。以新型城镇化引领城乡一体化发展的最大制度障碍是城乡二元结构，因此，消除城乡二元结构是基本前提。我国城乡二元结构由来已久，其本质是对广大农村居民不平等的权利结构，这种不平等的权利结构体现在两个方面，一是公共权益的城乡不平等，二是财产权益的城乡不平等，消除城乡二元结构，必须从公共权益和财产权益两个方面同时入手。还需要认识的是，消除城乡二元结构不仅仅是城乡一体化发展的基本前提，而且也是社会主义市场经济的制度基础，是市场能否在资源配置中起决定性作用的前提，因为微观主体基本权利的平等性是市场经济体制最为基本的属性和要求。最近，国务院发布了关于进一步推进户籍制改革的意见（国发〔2014〕25号），就统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化作出了具体的部署，对于我国城乡二元结构的破解具有重要意义。但我们还要意识到，我国的城乡二元结构是由相关制度锁定的，这种制度不仅与城镇户籍制度有关，而且与农村的产权制度和我国基本公共权益的供给制度有关。城镇户籍制度的改革主要是解决基本公共权益的均等化问题，而财产权益的城乡不平等问题要靠农村产权制度的改革来解决。农村产权制度与农村户籍制度，与农村社区集体经济制度密切有关，具有相当复杂性，涉及农村土地（承包地与集体建设用地）产权、农民宅基地与住房产权，农村集体经济收益与其它资产等产权问题。公共权益的供给制度则与教育、医疗、养老等社保制度有关，这一制度不仅存在城乡二元的特性，而且带有明显的地方化供给特点。这表明，在我国数亿人口跨地区流动，同时基本公共权益又带有地方化供给特征的背景下，我国农业转移人口市民化的真正难点不是本地的农业转移人口的市民化，而是非本地的农业转移人口的市民化，因此，要彻底消除城乡二元结构，实现新型城镇化引领城乡一体化发展，必须同步推进三大联动的改革。一是推进城乡联动的制度改革。“城乡联动”改革就是要推进城镇户籍制度与农村户籍制度的联动改革，以实现区域性公共权益和财产权益的城乡一体，进而实现本地农业转移人口的市民化。二是推进区域联动的制度改革。“区域联动”改革就是要推进与跨地区（主要是跨省）人口流动有关的流入地和流出地的联动改革，以实现按人享有的地方公共品（权益）的跨地区流动与交易，进而推进非本地农业转移人口的市民化。三是推进上下联动的制度改革。“上下联动”改革就是要实行中央政府和地方政府的联动改革，以理顺中央和地方在财权与事权上的关系，实现基本公共权益的全国一体化或全国通兑，进而真正实现非本地农业转移人口的市民化。在上述三大联动的制度改革中，属于地方范围的城乡联动改革，只要国家给予明确的赋权，地方应该可以自行探索解决，但区域联动改革和上下联动改革需要通过相关地区的改革协同，尤其是中央政府对这些改革的顶层设计，相关改革的整体推进来解决，否则，会阻碍区域新型城镇化引领城乡一体化发展的进程。这次国务院关于进一步推进户籍制改革的意见中涉及了相关制度的设计与改革，如建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。深化税收制度改革，完善地方税体系。完善转移支付制度，加大财力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服务的财力等。此外，还应探索人口流入地与流出地在住房建设等用地指标的交易。鼓励地方性社保、义务教育等基本公共权益的跨地区携带与置换。
3、加快中小城市的发展。现阶段加快中小城市发展的必要性在于，尽管从总体上看，相对于工业化的发展，我国城镇化的发展仍处在滞后状态，但具体分析看，我国城镇化的滞后主要不是大城市，而是中小城市，尤其是那些在改革开放30多年来农村工业化发展较快，劳动密集型加工业迅速发展的乡镇与地市县，其城镇化的进程明显滞后。而北京、上海等特大城市和一些省会城市，其城镇化不仅不是滞后，反而是过度了。把中小城市作为现阶段我国城镇化的重点，首先能真正改变我国城镇化滞后的局面，并且有助于引领和带动所在区域的产业转型升级。其次，中小城市解决农业转移人口市民化的成本比较低，有助于促进农业转移人口和农业剩余劳动力的就地就近市民化和城镇化，同时缓解大城市在农业转移人口市民化方面的压力。再次，大多数中小城市与农村连接相对紧密，城乡行政体制比较顺，其发展有助于城乡统筹，有助于城镇化和现代农业，城镇化和新农村建设的互促共进，进而实现城乡一体化发展。
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