陈锡文:粮食安全在中国是一个永恒课题-中国乡村发现--从这里发现中国乡村

11月22日，教育部社科中心与中国人民学农业与农村发展学院联合举办了第五届中国经济论坛，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任、我院名誉院长陈锡文同志就粮食安全问题做了主旨发言，现摘编其要点如下。　

各位老师，各位同学，大家上午好。非常高兴能够在我们学院60周年这个日子参加学校组织的研讨会。就像这次研讨会的题目一样，我想这个题目是在相当长时间内，全国人民关注，党中央国务院高度重视的一个课题。我借这个机会向大家介绍一些情况，谈一点个人的看法。

一、我国粮食形势

粮食安全问题在中国是一个永恒课题。因为人多，农业资源少，政府能不能处理好这件事，依然关系到整个国家的长治久安。应该说进入新世纪以来，特别是十六大以来，在党中央，国务院采取的一系列政策指导下，最近十余年中国的粮食安全形势总体是比较好的。很多在座的同志都知道，2003年粮食总产量是8614亿，到去年粮食总产量达到了12039亿。也就是说，年度产量在十年之内提高了3425亿斤，应该说这是非常了不起的。在过去十年的全球粮食增长中，中国是一个非常受人瞩目的国家。这个好的态势，应该说还在继续延续，今年没有到年底，粮食产量的数字没有出来，基本上可以判断今年仍然是一个增产年。粮食产量连续十一年增长，在世界上几乎见不到，在中国历史上也是罕见的。

之所以我们有这样的粮食安全形势，正像刚才几位老师介绍的情况，还有我们的校友和唐忠院长在发言时都讲到的：由于经济增长，人民生活水平快速提高，农业的发展，赶不上需求的增长。因此，这些年来，一方面，国内粮食大量地增长;另外一方面，国外的进口也在迅猛地增加。

去年中国粮食的进口，包括大豆，接近1700亿斤，这个进口量相当于黑龙江和辽宁两个省的产量。大家知道，黑龙江是产量第一大省，辽宁省也是主产区之一，一个是1200多亿，一个是1400多亿斤，这个进口数量是相当惊人的。进口最主要的是大豆，去年大豆进口6383万吨。很多在座同志都知道，全球一年大豆产量两亿五千万吨，能用于国际贸易的大豆没有超过一亿吨，其中6383万吨进口到中国来，也就是说全球的大豆65%是中国买的。

除了粮食之外，一些其他的最重要的农产品，无非是粮棉油糖奶肉这六大产品，现在每一样都需要进口。我们去年还进口了922万吨食用植物油，进口了450万吨棉花，进口了455万吨食糖，此外还进口了180多万吨乳制品和55万吨牛羊肉，58万吨猪肉。确实作为这么一个农业大国，很多农产品的产量都位居世界第一，但是还是要进口这么多农产品。由此来考虑，我们的粮食安全还是面临着很多的新情况和新挑战。

应该说保障国家粮食安全的本意中也包括着国际贸易，包括着如何更好地利用国际资源和国际市场，所以进口一些也是正常的。除了大豆、植物油、棉花，其他产品的进口量所占比重并不算很高。特别是谷物，我们去年8400多万吨的粮食进口中，谷物进口只有1358万吨，占国家产量的比重2.6%，就这个数量上来讲，我觉得并没有什么大的危险。

二、我国粮食安全面临的主要挑战

应该看到新的情况正在出现，很多的新情况是我们前所未遇的，因此我们对它的研究，对他的准备都是不足的，这些问题我觉得都是当前需要大家用心努力研究的问题。

第一个大问题是，价格天花板

刚才我点到的农产品不仅在数量上有进口，更重要的是价格上我们大大地高于国际市场。这对未来的农业整个产业的安全，构成一个非常大的威胁。比如说，刚才我讲到谷物的价格，基本上比国际市场高15%到30%;比如说大米，现在从越南进口的米，大概在三千三百块钱一吨到港的完税价格，我们自己同样的米在市场上是三千八到三千九，每一吨米比人家高出五百到六百块钱，一斤价格就要高出两毛五到三毛;小麦的进口价格大概是在一千八到两千之间，我们自己的批发价格是两千四。玉米的进口价格原则上不会超过一千八，但是实际上我们国内的玉米和小麦价格是倒挂的。小麦的批发价格还低一点，玉米的批发价格更高。

所以差不多每吨的谷物差价都要在八百到六百块钱的样子，这么一个水平。大豆到港的进口价格是大概四千块钱，而我们今年对黑龙江提出的目标价格是四千八百块钱，一吨高出了八百块钱。植物油中的菜籽油，从国际市场上进口的生菜籽大概是一吨三千七，我们的临时收入价五千一。棉花进口通常在每吨一万四左右，今年对新疆实行的目标价格是一万九千八。肉类价格也是这样，肉类价格差不多比人家高出一倍，到岸完税的牛羊肉价格每吨不会超过三万，现在市场上买到的牛羊肉价格不会低于六万;猪肉的价格，一般来说进口价格是一万两千块钱一吨，我们自己市场上希望买到的好一点的猪肉大概是不会低于三万块钱一吨。所以说这个局面表明了中国农业虽然有可能不断增加自己的产量，但是由于各种方面的原因造成了我们成本高，效益低，因此在价格上没有足够的竞争力，确实是一个很大的威胁。

现在需要研究的是这些重要的农产品，所谓的敏感产品，像稻谷、小麦、玉米、棉花和糖这五个品种有关的关税配额，如果超过了配额以后再进口，当然关税会提起来。从1%的关税提到40%、50%，甚至是65%。这需要测算一下按照我们现在的生产方式继续去增产这些农产品的话，大概到哪一个时间点，我们国内的价格会高于实行配额外关税后的价格，估计大概是五到七年。也就是说五到七年以后，即便是国外的农产品按照WTO规则征收高关税，进来也比我们便宜，那个时候会构成非常大的威胁，特别是对农业这个产业，对农民的收入。所以这是我们面临的第一个大挑战。

第二个大挑战是补贴等政策空间已基本用完

农业生产在人民生活水平提高，工资收入上涨的背景下，农业生产的成本在快速上升。去年有关部门对三种谷物，加上大豆这四样产品进行测算，平均每亩地产值是1039元钱，净收入是682块钱。这682块钱既包括农民自己的工资，也包括了农民的利润。这个净收益去年和前年相比下降了2.4%。农业的物质成本和服务费用都明显上涨，尤其是服务费用大概增长了8%～10%，这是非常大的一块增长。对于农民来说，从他自己和自己比，每亩地的净收益在减少;和外出务工相比，682块钱的纯收入，大概打工五到七天就可以了。所以相对而言农民的生产积极性就上不来。农民没有生产积极性，当然你要去保障粮食安全的难度就很大。

但是你要想进一步提高对农业的支持保护，对农业的价格支撑，难度就非常大了。除了消费者的承受能力之外，最主要的我们是WTO的成员，微量支持只有8.5%，几个敏感品种，就是粮食作物、棉花、糖这些最重要的农产品，这类产品的补贴额要和他自身产值挂钩。我们别的都不算，一年对于粮食的补贴额1700个亿，12000斤的粮食，总产值是多少，一块两毛五一斤来算的话，总产值大概是15000多亿元，1700亿的补贴大概超过10%了，完成补贴的空间基本上满了。棉花的补贴，如果今年目标价格19800元，和国际市场价格差五千块钱以上由政府来补贴的话，一万四补五千，你算算这个价格，已经远远超过了补贴的政策。我也知道美国的一些棉商和企业正在策划着向WTO提出我们棉花补贴超额的问题。

所以，对于农民来说觉得价格低，对消费者来说又担心价格高，对政府来说受WTO规则的限制，在政策的空间上越来越有限，这是第二个看法。我讲的第一个国际市场的价格，某种程度对国内价格形成的天花板，天花板在不断地压下来，而我们国内生产成本是一个地板，地板在不断地上升，我们在其中用农业政策的空间在逐步缩小。

第三个大挑战是生态环境问题严重

第三个方面是长期以来我们为了保障吃饭，为了追求产量，对农业的生态环境造成了很大破坏，刚才几位老师也提到了生态环境的重要性。应该说农业的成就不小，但是生态环境付出的代价也不小。我们改革开放前的1978年，一年使用的化肥折成存量是800万吨，去年同样的环境已经达到了5900万吨，你想还是这么多地，投入的化肥增长这么多，这个地怎么好得了?每年使用的农药，基本上这几年在180万吨左右。农业部门测算的结果，真正用于作物防病防害的也就是30%，其他的70%都喷洒到地上，挥发到空中了，造成的污染也很严重。第三个是每年使用的塑料薄膜，人家称之为白色革命，确实对北方地区，高旱地区作物生长，延长生长期有积极的作用，每年使用的420万吨薄膜，能够回收的不到140万吨，每年有1000万吨薄膜的碎片残留在土壤中，大家知道中重度污染的重金属，中重度污染的耕地面积是5000万，造成严重地下水漏斗的全国是22万平方公里。这种生态环境如果持续下去，那么眼前可能还能过，但是路会越走越糟。

第四个挑战是如何提高农民种粮的积极性

所以我说这三大挑战我们已经无可避免。必须直面这样的挑战，努力去攻克这些难题。还有一条是从中国现在的发展阶段来看，农民的群体发生了很大的分化。大家知道，我们大概按照年龄16～65岁劳动年龄计算，去年农村整个劳动年龄人口有五亿九千万人，其中真正从事生产劳动的大概是五亿四千万人，现在已经有两亿七千三百万人不从事农业生产了，在农业生产中从事直接的劳动大概两亿四千万人，几乎每一个家庭的收入都是多元化的。这种就业和收入的多元化对于增加农民家庭收入，成员的收入有非常积极的意义。但是对于政府制定政策来说难度非常大。比如说，我们为了支持粮食生产就要调动农民种粮的积极性，但是每一个家庭的收入是来自于各个方面的。这个构成决定了对粮食生产越来越不利。去年农民的人均纯收入是8896元，大概是一个什么结构呢?去年是具有标志性的一年，第一次出现农民的工资性收入超过了家庭经营收入。去年在8896块钱的人均收入中，农民的工资性收入达到了45.3%，而家庭经营收入只占42.6%。这是第一次家庭经营收入比不过工资性收入，所以你也可以看出来，未来农民可能会越来越多地去追求工资性收入的增长。

但是，第二个重大标志性的变化是，去年是第一次农民人均收入中来自种植业的收入占纯收入的比重不到四分之一，去年农民来自种植业的收入只占24.6%。大家都知道，我们所有的政策，尤其是对待粮食的政策，补贴也好，价格支持也好，现在你面对的局面是只对农民收入中的不到四分之一的那一块在使劲。那么说句实在话，对普通农民来说，这点劲你用上面他可能看不上眼，他更多的收入不在这。

但是，也有很多情况也在发生新的变化，经济增长从高速进入了新高速，经济发展进入了新常态之后，有一些情况需要我们做长期的观察。比如说早的时候，30年前，邓小平同志说乡镇企业异军突起。包括我在内，我们做研究，当时认为中国农民找到一条增长收入的道路了。结果十年之后到90年代中期，原来意义上的乡镇企业，几乎已经全军覆没，不复存在，但是农民的收入还在增加。我想从我们现在的情况看，现在第一位农民收入从占比看，最高的是工资性收入，因此农村劳动力会大量不断的转移，这个情况目前也在起变化，农村劳动力向非农业向城镇的转移，规模还在增加，但是每年增长的幅度，明显的缩小。2001年的时候，农民外出就业劳动力的增长幅度，比上一年增加5.4%，到2011年这个增幅就降到4.4%，2012年降到2.9，2013年降到2.4，今年前九个月，外出农民工数量的增幅只有1%，估计全年会退到1%以下。上半年增加1.8%，前九个月只增长1%，所以这个速度看起来到年内还会下。如果说今后一段时间，农业外部的收入有所减少，而农业内部的收入难以增长，农民增收会陷入一个巨大的困境。

三、下一步改革举措

说来说去，粮食增产也好，国家粮食安全也好，离开了农民的积极性，一切都是空谈，所以现在要从最根本的方面研究一些如何调动农民积极性，如何保障国家安全的重大措施。

去年召开的十八届三中全会，提出了全面深化改革，在这个文件中一共提出了336项具体的改革措施。我们捋了一下，其中大约有50项左右是直接和三农有关的，大约15%是和三农有关的。这一政策措施前面我们也讲到，正在陆陆续续出台。很多同志也跟我说，三中全会开完了，2014年应该是改革元年，但是好像很多事没有动。其实我理解，2014年是设计元年，中央提出了改革要求，到底应该怎么办?2014年各有关部门都在做抓紧设计，到了2014年年底陆陆续续开始出台。所以真正改革任务密集，应该是在明年。

针对当前国家农业和粮食安全的形势，国务院采取了一些重要的措施，已经出台了一些，也有一些正在设计中。

第一个是通过体制改革，改变价格形成机制，市场在价格形成中要发挥更重要的作用。

大家知道,今年对新疆的棉花和东北三省，加上内蒙古东部地区的大豆实行了目标价格转变改革的试点，这个改革到底有没有成效，能不能取得成功还要看。今年棉花已经开始收了，大豆还没有正式收购。目标价格制度应该说在西方，在美国是一个很成熟的制度，就是把价格形成和政府补贴分离开，价格完全由市场来形成，至于农民的收益靠这个价格弥补不了，缺的那一块由政府补。比如说现在新疆的棉花，政府定的棉花价格每斤批棉19800元，估计收下来的话也就是14000多，所以每一吨可能要差五千块钱，这五千块钱是政府的。这样的话价格由市场形成，不会扭曲，农民按照市场价格卖，生产企业按照市场价格进。否则倒过来的问题是国内棉花按照去年是20400块钱一吨的收购价，那么你想纺织厂就要用两万块钱一吨的棉花。纺织厂进口加上税收也就16000多，纺织厂当然用国际，通过这个办法就可以形成均衡价格，企业就可以均衡用。稻米也是一样，稻米的价格上不去，稻米的价格，政府每年都在提，这样的办法是让市场在价格中起作用，非常重要，这个经验在美国也非常成熟。当然(他们)现在不怎么依靠这个了，依靠农民收入的直接补贴去了，从WTO的黄项转到绿项去补贴了，我们刚刚起用这个政策。

大家很关注，有人说美国成功的经验，为什么我们不能用。道理很简单，美国只有二百万农户，我们有两亿三千万农户。你这个要把这个补贴都补到一家一户算好、算准，补到农民收入这个成本的代价大概多少?所以现在还是试点。要总结经验之后再进行推行。

第二个是要改革补贴的方式。刚才我讲到我们补了一千七百亿对农民的直接补贴。很多人提出意见，说你补得不准，他外出打工了，他把地流转给我了，补贴他拿着，我种地没有补贴，这个补贴没有起到真正的作用。但是这个情况绝不那么简单，要这么简单的话，国务院发一个文，地转到谁手里，补贴给到谁手里，这个问题解决了。问题是他把地转给我的时候，我们俩讨论价格，一亩地转给我一年多少钱，如果说五百块钱，但是一百块钱的补贴归他，就这么产生的价格。国务院下文了，这一百块钱补贴必须给我，给陈锡文，那也很简单，那行，我把地租涨起来，原来说五百块钱，现在一百块钱给你，现在多涨一点，涨到七百，谁也得不了。所以，从这个角度来看，补贴的改革调整确实很有难度，现在在增量方面，新增加的补贴有明确的指向性，精准补贴在起作用，这个刚刚开始。

第二个方面是中国农村内部的制度创新。

刚才我们也有年轻校友讲到土地制度改革，土地制度改革涉及到非常复杂的农村利益关系，也涉及到农村和城市，农民和农民，农民和政府之间很复杂的利益关系。土地制度改革，大的说两块，有一块是农地自身，大家知道改革的基本方针已经提出来了，就是说要明晰所有权，稳定承包权，放活经营权。这个基础上不断的去推进土地合理的流转和适度规模经营的发展，创新农业经营主体。还有一块是建设性用地，包括了国家对农地的征收，农民集体建设用地的利用，以及农村宅基地等。这两块前一块政策已经出来了，第二块非农业建设用地这一块，据我所知有关部门正在抓紧研究相关的政策措施，正在按照程序报批，快的话年内，慢的话年初，试点改革方案可以拿出来。

同时还涉及到金融。三中全会提出了土地承包经营权和农民住房财产权允许抵押。你怎么个抵押法，抵押之后怎么样规避各个方面的风险，这个有关部门也正在研究，方案准备等待报批。所以深化制度方面的改革我想会激发出更强的动力。

第三个方面是农业经营体系的创新。

在座的我想谁都能理解中国再发展，城镇化水平再高，大概要搞到美国那样，整个农村只有二百万农户，种二十多亿亩地这个局面大概很难形成。所以中国最重要的实际上通过提高组织和加强服务的方式来增强农业的规模效应，提高他的效应。比如说到美国标准的农场去看，两万亩，三万亩。(在中国)，一户人家种两万亩，三万亩地几乎是不可想象的，但是通过合作的方式有可能实现。今年我去黑龙江做了几次考察，黑龙江三万亩，四万亩，五万亩的土地都有，效益非常好。比如说我去克山县，有一个农民股份合作制的农场，土地大家来入股，2700多户农民把56000亩地集中起来，交给合作社经营。当然里面的程序和设计非常严格，非常规范，这个地方一年一季，能种的就是小麦、玉米、土豆这三样东西，因为黑龙江属于第三资源带，无霜期110多天，种不了什么东西，这样的土地耕种，去年分到922块钱一亩，不得了。有关部门调查的粮豆每亩纯收入682，黑龙江可以弄到922，什么原因呢?就是因为标准化作业，大机械的标准化作业，降低了成本，提高了产值。不说别的，就是一条，大拖拉机深耕取代了小拖拉机，过去农户每家用的小拖拉机耕作层是十五公分，要种土豆就只能结一层，如果用三五十马力的中型拖拉机可以搞到25公分的耕作层，可以两层土豆，现在550马力大拖拉机可以搞到45公分，可以涨三层土豆。同样一亩地，耕作方式不一样，产量从两千多斤提高到现在七千多，价值马上上来了。同样的去买化肥，买薄膜什么东西，他一出手我五万六千亩地的跟你要，商家不仅给批发价，还给出厂价，仅仅投入这一块一亩地省一百块钱。而且标准化生产，大规模销售，很多人来一个车队过来买，一批都买走了，质量又好，比市场一般农民卖的价格高，所以又增产，又增效，又节约。到了这个收入水平，很多农民比较好，感觉比较好。

当然了，这是东北，在内地很多的地方通过把土地集中，对耕种收这样的重要环节，通过购买服务的方式来解决，效率就大大提高了。我们在座的很多的朋友都知道，每年夏天的麦收，收冬小麦，农业要调动组织五十万台以上的联合收割机，有三十多万台是跨区作业的，比如说北方最早的是河南省南阳市，丹江口那个地方，五月中旬就可以收割，但是一样的小麦，黑龙江的中小麦，要八月底才能收，八月下旬才能收，中间有三个月时间差。有关部门组织把黑龙江的联合收割机用火车运到河南去，一路走，一路收，一路回家，两头都不耽误，还延长了粮食收割机的作业期。若是自己给自己收的话，自己家粮食收割机在家里三五天就收了，这个折旧率怎么提啊。如果跨区作业，一台联合收割机每年的作业期可以长达70多天，所以通过这种方式在中国找到非常独特的，通过扩大服务规模的办法，来弥补我们土地的格局，降低成本、提高效率。

第三个，强调解决农业根本问题还要靠科技。现在我们农业科技坦率说不强，很多方面的品种、大量的品种都是外国的。但是拿回来没有科学的培育，没有科学的种粮。党中央国务院对种业高度重视，连续发文去推进，但是效果不是太明显。现在大家很忧虑的是我们的良种越来越多被国际大公司控制了。刚才有老师讲到了粮油的交易，ABCD四大国际粮商占据了。品种也是一个问题，比如说现在玉米的种业，国际大公司现在对中国玉米种子市场占有率大概每年提高一个百分点，现在玉米种有百分之十三，十四是对外的。甜菜大概是95%以上，向日葵大概是60%以上，我们的蔬菜大概要20%多，而且之前的蔬菜基本上都是过来的。我们这个体制为什么没有活力?目前形成的这种制度，你看农业科研院所也好，大专院校也好，有能力培育新品种的学校，往往研究出一个新品种，只能批准你建一个公司，你去卖，你能卖多少钱?卖完了，这批科学家没有做后续的研究。所以小的种业公司，数不胜数，但是真正有后劲的几乎没有。

三年前，五年前，我们全国的种业公司达到了8700家，我们的县有的就有两千多，你想想搞这么多种业公司有作用吗?后来我们做大做强，有点成效，现在已经有5200家，3500家已经被兼并掉了。但是5200家也多，还要往前走，这里面有很重要的问题，科研人员能不能到种业企业中去，无论是观念上，制度上，收益上，这些问题都没有根本解决。所以科研人员不愿意去企业，他愿意自己搞一个小型公司，自己卖，永远做不大。而种业公司有钱有条件，没有人。于是这里面出来一个你就要有技术市场，技术市场要提出来就有一个大问题，农科院的专家培养一个品种在市场上可以卖很好的价钱，但是这个钱归谁?人家一说你是职务研究，你个人就没有了，个人没有，科学家哪里来积极性。所以科研体制上现在最重要的必须推出，就是说成果创造者，在这个成果的销售中他应该占的比重是多少。这个问题不解决，那么很多问题解决不了。现在我们还有试点，农科院有三家，中国农业大学有一家，提出进入资产交易的成果，应该给成果发明人不低于40%的收益权。这个积极性当然很高，这个40%到底合适不合适还要再研究。但是有了这个政策，明显积极性大大提高。

所以我想中国的农业确实面临着很多很复杂的挑战和问题，但是从中国的实际出发必须认真解决。中国这么大国家，自己不认真研究解决你的农业、农村、农民问题，不认真解决你的粮食安全问题，没有人帮得了我们。现在我们粮食产量包括大豆在内折过来，说句实在话就是一年产量六亿多吨，国际市场就是把大豆和谷物装在一起，一年的贸易量也就是三亿多吨。我们再有钱，把全世界出口的粮豆都买过来也就只够吃半年的。一定要认真贯彻中央提出的要求，以我为主、立足国内、增强产能、适度进口、科技支撑，同时牢牢记住就是坚持谷物基本自给，口粮绝对安全。我想通过改革和发展这些问题可以解决，能够逐步做好。谢谢!

(根据录音整理，未经本人审阅，标题为编者所加)

　　《中国乡村发现》丛书带着泥土的芬芳，于2006年金秋应运而生，以其独特的姿态，立足于“三农”第一线，定位于为“三农”理论者与实践者打造一个“想说就说，想写就写，想看就看”的舞台，构筑一个农村研究“官、学、民”三者互动的平台，提供一个“为基层和农民说话、说基层和农民的话、让基层和农民自己说话”的阵地，成为一个基层干部、普通学者、在校学生以及关注“三农”问题的热心民众传播心声的讲坛。在社会各界的大力支持下，已成为国内研究农村问题、了解农村信息的重要理论读本和参考资料。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文，国家税务总局局长肖捷，中央财经领导小组办公室副主任韩俊等“三农”专家学者和200多位基层工作者发来了肯定性书面评语，陈锡文、韩俊、杜鹰、唐仁健、温思美等50位“三农”名家欣然担任学术委员。2012年荣获“湖南省第二届优秀社科普及读物”。

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