金光春:韩国 “归农•归村”事业对中国 “谁来种田”的启示-中国乡村发现--从这里发现中国乡村

一、引言

目前，韩国老龄化现象严重，在第一个生育高峰期（1955—1963年）出生者，如今都过了50岁，将面临退休。这使得技术熟练和有经验的劳动力逐年减少，导致经济增长速度减缓。韩国政府为了保障国家经济的健康发展，出台了一系列政策措施，其中一个政策措施就是“归农·归村”事业。该事业不仅给失业的城市居民提供工作，使其安稳定居在农村，而且确保了农业后继劳动力，解决了 “谁来种田”的问题。

反观中国，第二个人口高增长阶段是1962—1970年，在这期间出生的人，如今都过了40岁，尤其是中国部分农村地区已经开始出现农民老龄化的问题。另外，在新型城镇化进程不断加快的背景下，农民们为了得到更多的收入，大量农民从农业和农村中流出，转移到城市及第二、三产业部门就业和生活。朱启臻等 (2011)认为中国农村劳动力老龄化问题严重，80后青年决定在农村从事农业生产生活的人非常少，且缺乏基本技能和现代农业技术[1]。同时，农村劳动力就业非农化的大量发生所带来的 “谁来种地”、“谁来种田”等诸多农业经营机制改革问题，也给中国的现代农业发展和社会主义新农村建设，以及对农业可持续发展提出了严峻的挑战。本文将从韩国“归农·归村”事业的4个方面入手，剖析其如何通过相关政策及财政投入，来改善农村生活环境；实施教育培训，为 “归农·归村”者提供相关信息。同时结合中国的实际情况，借鉴韩国经验，解决中国“谁来种田”的问题。

二、“归农·归村”的概念及特点

“归农·归村”事业是一种劳动力转移的政策措施，它不仅给想要到农村生活或从事农业生产经营的人一个机会，而且保障了农业后继劳动力。所谓“归农”，就是从农村以外的地区移居到农村，融入当地环境，直接或间接地从事农业生产经营活动；所谓“归村”，就是具有融入当地意识的从事非农业者移居到农村的一种生活方式[2]。通过 “归农·归村”事业的运作，归农者既能从事农业生产经营活动，也能在环境优越的乡村定居生活，使人口不断减少的农村恢复活力。

由 “归农·归村”的概念可见，“归农·归村”事业具有以下特点：“归农·归村”事业是农业经营制度的创新。它改变了人们对农民从事农业、市民从事工商业的传统观念，在尽量减少农村劳动力转移的同时，通过教育培训，培养城市居民，使城市居民学到农业新技术、新的经营理念，是以培养新型职业农民为主的一种政策制度。“归农·归村”事业需要政府各部门通力合作才能发展。要实现“归农·归村”事业，需要农业、财政、教育、金融、保险等部门的相互合作，而这种合作需要中央政府对各同级部门相互协调。尤其是 “归农·归村”事业实际是由地方政府来执行，需要地方政府各同级部门相互协调合作。因此，各部门间的合作显得尤为重要，也为中国农业部办公厅印发的《关于新型职业农民培育试点工作的指导意见》提供了借鉴。“归农·归村”事业的发展需要政府部门的政策扶持和财政投资。随着韩国50岁以上的城市居民 “移都向村”现象不断增多，非农业生产经营者逐渐增多，这就需要政府的政策扶持和财政投资。其中，政府财政投资主要体现在农业创业、购买或新建宅基地、房屋修理或装修、归农者教育培训、“归农·归村”咨询服务等方面。“归农·归村”事业的目的是培养农业后继劳动力，增强农村发展活力，解决当前农业衰退的政策措施。通过政府主导，以城市居民为主体，“归农·归村”者的需求作为政策制定的方向，采取更加系统的措施加以推动和落实，使“归农·归村”者愿意移居到政策和补助体系完备的地区，而且最愿意到农用地价格低廉、土质好、有水源、农业基础设施完备、农产品销量好、风光秀丽、依山傍水的农村定居生活。

三、韩国 “归农·归村”事业的具体内容　　

自从2009年开始，韩国政府先后出台了相关政策来推动 “归农·归村”事业的发展。2009年4月，农林水产食品部出台了《“归农·归村”综合对策》，该对策提出“为了应对第一个生育高峰期出生者面临退休及经济低迷带来的就业难等问题，以确保新的农业后继劳动力为重点，提高 ‘归农·归村’者的定居率，构建促进体系，资助归农者创业及定居计划。通过该对策的实施，使城市居民找到新的工作，增强农业·农村发展活力”。2009年5月11日出台了《2009年度 “归农·归村”定居补助事业方针》，实施了归农者农业创业及购房补助事业、归农者空房修理补助事业、归农者新建房屋事业、归农者农业实习制事业和归农者咨询事业等政策，这些政策对于“归农·归村”事业的发展进行了全面具体规划。这标志着韩国政府正式将 “归农·归村”事业列为促进农业经济发展，增强农村发展活力的重点项目。

1.政策扶持方面　韩国农林水产食品部将“归农·归村”事业发展政策主要分为3个部分，并且对每一个政策进行了具体规划。

(1)在“归农·渔业”创业及购房政策方面。从符合事业对象、补助资格及条件、补助范围、补助资金的使用用途、贷款及履行义务量、补助资金的最大限额的标准和范围、申请时间、办理地点、所需证明文件等多个方面对政策进行了详尽的规定。“归农·归村”事业促进体系由农林水产食品部、农协、各地方政府执行，想要“归农·归村”者需要经历的流程是提交申请书，经政府评审后，选定扶持对象。之后对扶持对象拨款、定期检查、成果评定、事业评价及提出改善意见。目的是为了让想要归农的城市居民安稳地定居在农村，对归农者农业创业及住宅空间进行补助，培育新型职业农民，增进农业、农村及食品产业的竞争力[5]。

(2)在现场实习支援政策方面。该政策主要是以 “归农·归村”者为培养对象，提供资金和技术支持。负责的部门分别是农村振兴厅和雇佣劳动部，但这两个部门负责内容不一样。农村振兴厅将根据归农者最近5年内身份证落户地址作为扶持对象，而雇佣劳动部则培育园艺作物和畜牧类农业劳动力。该政策的所有费用由政府承担，特殊的是实习生在规定的地点，教育培训合格后，成为“归农·归村”者，在农村从事农业生产经营活动的，政府发放一定工资，使得实习生对所学内容更加积极主动。

(3)在城市居民农村维持支援政策方面。将“归农·归村”者分为定居意向形成、移居准备、移居实行、移居后定居4个阶段，并且每个阶段有各种实施项目。该政策就是农林水产食品部为了克服农渔村地区人口老龄化引起的农业生产率降低、人口减少等问题，实施了增强农渔村地区竞争力及建设“归农·归村”定居环境的事业。农林水产食品部选取了城市居民愿意 “归农·归村”的35个市、郡地区，将城市居民和农村联系起来，补助城市居民在农渔村维持经营项目而花费的必要费用[7]。

2.财政投资方面　

在制定 “归农·归村”事业政策的同时，政府先做各项支援事业的预算，经专家评委审核后，进行财政投资。财政费用包括贷款、补贴、储备金3种方式。对于贷款，农林水产食品部给 “归农·归村”者创业、购房或建房等进行最大限额贷款，利息为3%，10年内分两次定期偿还。而补贴分3种形式，教育培训过程中，培训师工资、培训场所、体验场所等费用，政府给予全额补贴；“归农·归村”者在规定机构参加教育培训所需要的费用，政府给予50%~100%不等比例的补贴；“归农·归村”者在培训教育机构学成生产技术或经营管理后，成为新型职业农民，政府给这些新型职业农民每月定额补贴。政府举行“归农·归村”博览会、说明会、学术研讨会等会议所花费的费用，政府使用储备金。因此，财政费用具有灵活性和针对性的特点[8-9]。

3.提供信息方面　

由于 “归农·归村”事业开始是由不同部门分散运营，给想要 “归农·归村”者带来很多麻烦。因此，韩国政府设立了专门机构，利用网站和热线电话等，为“归农·归村”者提供所需信息，这是 “归农·归村”事业发展的重点内容。主要措施包括：第一，成立 “一站式”服务中心。韩国农村振兴厅成立了 “归农·归村”综合中心，该中心不仅起到宣传和提供信息的作用，而且农林水产食品部和农村振兴厅作为政府部门，实施了农业经营教育及“归农·归村”教育事业、支援住房及建设乡村事业、适应农村社会事业等政策。其中，农业经营教育事业包括农业产业实习制、归农教育、归农者住房体验事业等政策；建设乡村事业包括田园村、新型农渔村、传统风俗村、采摘型家族农庄、农村体验村等建设项目；适应农村社会事业包括支援创业资金及咨询、市民和农民交流、信用保证、房屋修理等政策[8]。从业务上看，金融部门由农协管理，农用地和住房信息由农渔村公社管理，农业技术培训和商谈由农村振兴厅管理。第二，建立网站。“归农·归村”者既可以亲自到该中心办理业务，也可以上“归农·归村”综合中心网站或打热线电话办理业务。网站内容有相关的政策、成功案例、网上教育培训、农用地、宅基地、创业补助和贷款、后续管理、ebook等信息，尤其是提供哪些地区的农村实施了 “归农·归村”政策？该农村现在种什么农作物？怎么销售？销售如何？年收入一般是多少等信息。第三，有专家和公务员专业管理各项业务。在网站上公布了服务热线电话号码和每个实施“归农·归村”事业地区的负责事务部门的办公室电话号码。当 “归农·归村”者有疑问时，可以与公务员或专家进行一对一的交谈，加强了后续管理业务。

4.教育培训方面　

在 “归农·归村”事业发展过程中，提高 “归农·归村”者的综合素质显得十分重要，因此教育培训是 “归农·归村”事业发展的核心内容。

（1）教育培训机构。“归农·归村”教育培训分为政府、公共机关和民间教育机构，实行 “面对面”和 “网络”式教育培训，其内容以 “归农·归村”者的实际需要开设课程，有理论教育和现场实习体验式教育，采取“就近就学”原则开设教育培训点。这些教育机构由农林水产食品部统一认定和管理，加强了专业标准和后续的教育培训，明确案例式教学。

（2）教育生选拔方式。想要“归农·归村”者到有关教育机关提交申请书，经相关部门审核后，进行面试，最终合格者被选为教育生。其优点在于，教育培训机构只是象征性地收取一定的小额费用，绝大部分费用由政府来承担。并且，“归农·归村”者要想得到“归农·归村”村教育扶持金，必须是在韩国农林水产食品部指定的教育机构接受教育培训，合格后，方可得到。另外，农林水产食品部十分重视成功的“归农·归村”者，将这些人培养成为“协调者”。“协调者”既能成为复合型的新型职业农民，也能为想成为“归农·归村”者、或已经成为 “归农·归村”者但农业生产经营不善的人提供经验和帮助。

（3）实施差别化教育培训。根据教育培训对象的素质和意愿，各教育培训机构针对性地对教育培训对象实施归农基本信息提供和商谈、归农后定居资金补助问题、“归农·归村”制度及定居教育、购买农用地信息、农作物栽培技术、居住环境信息介绍、到农村实地体验生活、与当地农民融合、可持续农业经营商谈和咨询、归农者实践教育等教育项目。教育方式有网络教育、实践教育、讲授教育、讨论和参与式教育。教育培训时间、学时及季节等方面，根据归农者意愿，开设了长期和短期、50~100小时不等、各季度集中培训等教学方式。完善了平日教育时间、教育场所、教育培训内容、培训内容单一程度等制约因素。

（4）构建统计资料数据库。为了更好地实施动态管理和落实支持·扶持政策，农林水产食品部通过调查问卷方式，对每个“归农·归村”者进行调查，调查的数据存储起来，作为“归农·归村”者的档案，调查内容包括年龄、移居到哪个农村、务农类别、动机、希望、务农渠道、涉农企业法人等，为制定“归农·归村”政策提供依据。

（5）实施启导制度。为了增加 “归农·归村”人数，强化农林渔业的竞争力，该制度将计划 “归农·归村”者和现从事农林渔业领域的专家联系起来，专家帮助计划“归农·归村”者得到技术信息、必要信息和专门信息。其中，现从事农林渔业领域的专家包括经营农业10年以上者、“归农·归村”5年以上者、对当地非常了解的公务员或有关机关的职员[10-11]。

四、“归农·归村”事业在韩国的发展状况及相关案例　　

在政府、农协、民间组织以及 “归农·归村”者的共同努力下，韩国 “归农·归村”事业发展迅速。到2012年， “归农·归村”家庭数为27 008户，呈现出中老年 “归农·归村”者居多的态势。其原因，首先，韩国城市化和产业化过程中，环境污染严重，使得城市居民向往自然环境良好的农村，逐渐形成了“归农运动”的氛围。其次，城市就业难、收入低等原因，使城市失业者增多，这部分人基本上愿意去农村定居生活。再次，在第一次生育高峰期出生者已经或将要到退休年龄，这部分人退休后也向往到农村定居生活。在此基础上，一些城市居民还形成了在城市附近的农村定居生活，工作时去城市上班的现象；或者因网络发达，也出现了就在农村购买的住宅里办公的现象。

韩国一共有9个省级行政区，韩国政府没有在全国所有地区实施 “归农·归村”事业。以江原道为例，只有华川郡和襄阳郡实施了“归农·归村”事业。其中，襄阳郡对城市居民移居可能性较高的地区建立专门机构，即 “都市民维持支援中心”，实施信息采集、发布和管理的 “一站式”服务。

在运营过程中，建立“都市民维持支援中心”网站，聘请专职业务员，对撂荒地、宅基地等业务现场调查，将信息建成数据库，公布在网站上，从而保证“归农·归村”者及时、方便地得到信息。当有人想要了解“归农·归村”内容时，让这些人报名参加座谈会及关联的博览会，将关心的事项建立成数据库，给予教育培训。当有人想移居到农村时，由“归农·归村”专家和 “归农·归村”先进模范个人对移居者和农村村长及村民进行必要的教育培训，促使移居者与村民和睦相处，形成农村居民欢迎移居者的良好气氛。当有人真正要移居的时候，运营“归农·归村”辅导俱乐部，促使 “归农·归村”者与专家自愿形成一个组织，政府资助该俱乐部一定的会费，让 “归农·归村”者相互间进行不间断的交流。同时，建立“归农·归村”体验学校，开设有机农业生产、流通与销售、商品开发等课程，对“归农·归村”者进行从事农业生产经营的教育培训，让“归农·归村”者到农村生活工作一段时间，使教育培训效果达到最大化，促进“归农·归村”者初期生活过得顺利。正是通过类似于４个阶段的发展模式，韩国近年来“归农·归村”者越来越多，农村地区撂荒现象明显减少，恢复了农业生产。

五、对中国的启示

1.完善国家的扶持政策，增加财政投入　

农业是国民经济的基础性生产部门，由于其经济效益低，社会效益和生态效益高的特点，需要政府政策扶持和财政投入。因此，为了保障中国粮食安全和解决农业后继劳动力的问题。首先，农业部应对农村社会经济发展进行系统设计和整体规划，然后由党中央、国务院协调与农业部同级别的相关部门，如财政部、发展和改革委员会、教育部、人力资源和社会保障部，以及金融和法律方面的部门，通过新农村建设，加快建设有条件的农村，完善农业基础设施，建设环境优美、文明和谐的社会主义新农村。其次，制订培育新型职业农民的具体发展规划，出台发展新型职业农民的具体政策和工作方案，设立专门机构进行统一管理。最后，对培育新型职业农民的地方政府提供专项财政支持，尤其是对教育机构的教育培训人员实行补贴。不仅能够激发不同行业的劳动者进入农业生产的积极性，吸引民间资本及人才流入到农村，改善农村老龄化、素质低的情况，而且也可以缓解“谁来种田”的问题，保障中国粮食安全。

2.设立 “一站式”服务机构，为“想种地者”提供必要信息　

中国农村劳动力转移到城市后，农村很多土地被撂荒[14]，“想种地”或“想规模化经营种地”者不知道去哪儿办理合法的让农民们愿意和满意地出租农用地经营权的机构部门，没有相关部门提供必要信息。而且，有些农产品（如花卉、食用菌等）技术含量高和要有资金的保障，“想种地者”想要生产经营，却不知道去哪里能学到，去银行又借不到足够的资金。另外，有一些涉农企业家、有一定资金的农民工想在农村创业，有发展农村经济的意愿，但是，对于国家的一些扶持政策、务农资金、农用地经营权租用、农业机械购买和补贴政策、科学规划等方面政策不了解，政府没有专门机构管理，想要经营农业生产困难重重。因此，对信息不对称、农业技术缺乏针对性指导、金融服务体系不健全等问题，应当从以下几个途径考虑。一是由农业部主导，下设专门机构，建立网站和服务热线，统一组织、协调和管理。二是规定有条件的地方政府设立该机构，建立网站，将管理部门的地址和办公室电话向社会公布。三是通过教育和培训，加强该机构公务员办公素质和能力，提高业务水平。四是建立农业信息体系，为农民和“想种地者”提供必要信息，如去哪里能租用农用地、在哪里能学到自己需要的农业生产基础知识和技能、哪些地方种什么农作物、产量、销售和收益是多少等信息。五是加强后续管理与跟踪服务。六是大力宣传该机构，如在中央和地方电视台播放宣传片、成功案例和经验等，形成社会氛围。

3.根据 “需求”加强针对性的教育培训，大力提高新型职业农民的综合素质　

由于中国工业化、城镇化、农业现代化的不断推进，具有农村户口的80后和90后青壮农民愿意到城镇定居生活，不懂种田，更不用说愿不愿意回乡种田。同时，中国农村老龄化严重，这些人文化素质低、体力弱、思想保守，不具备现代农业知识和技能。况且，对于竞争力较强的特色农产品，务农者必须懂得先进的基础知识和技能，更要懂得经营管理[15]。因此，中国要想发展现代农业和可持续发展，培养新型职业农民是符合中国国情的。具体做法，一是由农业部主导，下设专门机构负责，制定新型职业农民教育培训法律法规，实施和发展新型职业农民选拔和培养等政策。当选拔培养对象后，让培养对象与专家进行商谈，根据农民意愿做一个长期计划。二是指定高等农业院校，开设符合市场需求和培训对象意愿的农业专业技术实践培训班。三是培训费用由政府出资，配套公共资源由政府提供。四是完善教师教育培训工作机制和制度，加强师资队伍建设。五是当培训对象合格后，颁发培训合格证书，证书获得者在从事农业生产经营活动时，可获得优惠补贴。六是政府可以实行“谁种地”，谁就能得到补贴的政策，调动其积极性。

（作者系黑龙江八一农垦大学经济管理学院讲师）

中国乡村发现网转自：《世界农业》2014年 第10期

《中国乡村发现》丛书带着泥土的芬芳，于2006年金秋应运而生，以其独特的姿态，立足于“三农”第一线，定位于为“三农”理论者与实践者打造一个“想说就说，想写就写，想看就看”的舞台，构筑一个农村研究“官、学、民”三者互动的平台，提供一个“为基层和农民说话、说基层和农民的话、让基层和农民自己说话”的阵地，成为一个基层干部、普通学者、在校学生以及关注“三农”问题的热心民众传播心声的讲坛。在社会各界的大力支持下，已成为国内研究农村问题、了解农村信息的重要理论读本和参考资料。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文，国家税务总局局长肖捷，中央财经领导小组办公室副主任韩俊等“三农”专家学者和200多位基层工作者发来了肯定性书面评语，陈锡文、韩俊、杜鹰、唐仁健、温思美等50位“三农”名家欣然担任学术委员。2012年荣获“湖南省第二届优秀社科普及读物”。

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